II SA/Po 719/03

II SA/Po 719/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej P. - N. M. A. O. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego M. M. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski JF
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r.- nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67- dalej rozporządzenie z 1998 r.), wstrzymał z dniem [...] r. wypłatę M. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Komendant Powiatowy wskazał, że dnia [...]r. złożył pisemną propozycję przydziału lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym ww normom zaludnienia. Mł. asp. M. M. odmówił bezzasadnie przyjęcia proponowanego lokalu, potwierdzając to pismem z dnia [...] r.
W odwołaniu M. M. zaprzeczył, by Jego odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego była bezzasadna. Proponowany lokal nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego- znajduje się na terenie obiektu zamkniętego komendy, usytuowany bezpośrednio nad garażami i w bezpośrednim sąsiedztwie z pomieszczeniem do ładowania butli powietrznych. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. 4/98/13- dalej rozporządzenie z 1997 r.), pomieszczenia na terenie obiektu zamkniętego można przeznaczać tylko na tymczasowe kwatery. Mając świadomość, że tut. Komenda nie dysponuje lokalami mieszkalnymi, Odwołujący się nigdy nie występował z wnioskiem o przydział takiego lokalu. Ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 80/00/903- dalej uwl), definiuje pojęcie i zasady tworzenia lokali. Gdy Zainteresowany otrzymał propozycję przydziału lokalu, złożone były trzy wnioski kolegów, zdecydowanych na te lokale, bowiem znajdowali się w trudniejszej sytuacji. Komendant Powiatowy złożył podobną propozycję wszystkim strażakom, otrzymującym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, mając pełną świadomość, że tylko dwu może otrzymać przydział; świadomie i wbrew obowiązującym przepisom pozbawił wszystkich równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 p. 1 kpa w zw. z art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. 147/02/1230- dalej ustawa) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67) utrzymał w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto Komendant Wojewódzki podniósł, że zaproponowany lokal odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu z 1997 r.Dnia [...] r. Odwołujący się odmówił przyjęcia lokalu wskazując, że obecnie nie może przeprowadzić się do G.- miejsca pełnienia służby. Podstawowym celem ustawodawcy w rozdziale ósmym ustawy jest zapewnienie strażakowi mianowanemu na stałe lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby; równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest jedynie świadczeniem zastępczym, wypłacanym w braku możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego. Odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego w pełni wyczerpuje dyspozycję § 6 p.5 rozporządzenia z 1998 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M.wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Skarżący przytoczył twierdzenia o faktach i argumenty prawne, podniesione w odwołaniu. Nadto M. M. argumentował, że nie składał wniosku o przydział lokalu mieszkalnego; proponowany lokal nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 1997 r., strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny. Pismem z [...] r. Komendant Powiatowy proponował Mu przydział tymczasowej kwatery; po Jego piśmie z [...] r. przekwalifikował kwatery tymczasowe na lokale mieszkalne i ponownie wystapił z propozycją- tym razem przydziału lokalu mieszkalnego. Pojęcie obiektu zamkniętego definiuje art. 3 p. 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( dalej pr.bud.), a art. 2 uwl definiuje pojęcie i zasady tworzenia lokali ( warunki wynikające z ustawy nie zostały spełnione). Gdy Skarżący otrzymał propozycję przydziału lokalu, były złożone trzy wnioski kolegów, zdecydowanych przyjąć te lokale. W tym samym czasie Komendant złożył podobną propozycję wszystkim strażakom, otrzymującym równoważnik za brak kwatery stałej, mając pełną świadomość, że tylko dwu strażaków może otrzymać przydział. Świadomie i wbrew przepisom pozbawił wszystkich, którzy z różnych względów nie przyjęli propozycji Komendanta Powiatowego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Dnia [...] r. na spotkaniu kierownictwa KP PSP w G. z przedstawicielami Związku Zawodowego Strażaków F. w sprawie przydziału tymczasowej kwatery, Komendant Powiatowy zgodził się z argumentacją Związku Zawodowego, że są to tymczasowe kwatery, a w decyzji administracyjnej wydanej strażakom te same pomieszczenia traktuje jako lokale mieszkalne.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przekwalifikowanie przez Komendanta Powiatowego tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Odmowa przyjęcia tymczasowej kwatery stanowiącej lokal mieszkalny również jest podstawą do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu, skoro otrzymanie tymczasowej kwatery powoduje taki właśnie skutek ( § 5 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r.). Jednoczesne skierowanie do wszystkich strażaków pobierających równoważnik za brak lokalu mieszkalnego pisma zawierającego propozycję przydziału spowodowane było zamiarem wnikliwego zbadania sytuacji mieszkaniowej każdego z nich i wyłonienia osób, których potrzeby mieszkaniowe są najpilniejsze. W dyspozycji Komendanta pozostają bowiem tylko 2 mieszkania, a strażaków nie posiadających mieszkania jest kilkunastu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadną.
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że przed tutejszym Sądem toczą się (pod sygnaturami 4/II SA/Po: 696/03, 831/03, 735/03, 830/03, 750/03, 897/03, 718/03, 823/03, 771/03, 734/03) sprawy ze skarg 11 strażaków Państwowej Straży Pożarnej na decyzje [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P.., utrzymujące w mocy decyzje Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w G. o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Stan prawny owych spraw jest tożsamy, a stany faktyczne bardzo zbliżone.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że:
Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. zaproponował strażakowi S. C. wynajem lokalu mieszkalnego o pow. 55,9 m2. Pismem z dnia [...] r. S. C. podał, że aktualnie nie jest zainteresowany owym lokalem, bowiem w najbliższym czasie teściowie, u których aktualnie zamieszkuje, planują dokonać przepisania własności budynku mieszkalnego na rzecz Jego i małżonki.
Decyzją z dnia [...] r.- nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67), wstrzymał z dniem [...]r. wypłatę S. C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Komendant Powiatowy wskazał, że dnia [...] r. złożył pisemną propozycję przydziału lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym ww normom zaludnienia. Mł. ogn. S. C. odmówił bezzasadnie przyjęcia proponowanego lokalu, potwierdzając to pismem z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 p. 1 kpa w zw. z art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. 147/02/1230) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67) utrzymał w mocy decyzję I instancji ( akta 4/II SA/Po 771/03 i akta związkowe).
Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy złożył strażakowi J. S. propozycję przydziału kwatery tymczasowej o pow. 55,9 m2. Pismem z dnia [...] r. J. S. odmówił przyjęcia propozycji dotyczącej kwatery stałej podnosząc, że ma prawo do lokalu mieszkalnego (art. 74 ust. 1 ustawy); oświadczył, że bardzo chętnie przyjmie lokal mieszkalny poza terenem Komendy. Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy złożył J. S. propozycję przydziału tego samego lokalu- już jako lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...]r. J. S. oświadczył, że czyni starania o pozyskanie własnego lokalu mieszkalnego; podtrzymał chęć przyjęcia lokalu mieszkalnego poza terenem Komendy. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał J. S. z dniem [...] r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał ową decyzję w mocy ( akta 4/II SA/Po 735/03 i akta związkowe).
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. pismem z dnia [...] r. złożył strażakowi T. P. propozycję przydziału kwatery tymczasowej o pow. 32 m2. Pismem z dnia [...] r. T. P. oświadczył, że nie jest zainteresowany ww lokalem, bowiem lokal wynajmowany ma większą pow. użytkową. Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy złożył T. P. propozycję przydziału tego samego lokalu- już jako lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. T. P. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy wstrzymał T. P. z dniem [...] r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki utrzymał ową decyzję w mocy ( akta 4/II SA/Po 734/03 i akta związkowe).
Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy złożył strażakowi B. T. propozycję przydziału kwatery tymczasowej o pow. 32 m2. Pismem z dnia [...] r. B. T. oświadczył, że rezygnuje z proponowanej kwatery mieszkalnej, bowiem mieszka z małżonką u teściów w lokalu o większej pow. użytkowej; jako strażakowi mianowanemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego (art. 74 ust. 1). Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy złożył B. T. propozycję przydziału tego samego lokalu- już jako lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. B. T. zrezygnował z proponowanego lokalu mieszkalnego, motywując to obniżeniem standardu i komfortu życia rodziny rozwojowej. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał B. T. z dniem [...] r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki utrzymał ową decyzję w mocy ( akta 4/II SA/Po 897/03 i akta związkowe).
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. pismem z dnia [...] r. złożył strażakowi P. K. propozycję przydziału dwupokojowej kwatery tymczasowej o pow. 55,9 m2. Pismem z dnia [...] r. P. K. zrezygnował z proponowanej kwatery tymczasowej, gdyż wraz z rodziną zajmuje trzypokojowy lokal o pow. 65,3 m2. Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy złożył P. K. propozycję przydziału tego samego lokalu- już jako lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. P. K. zrezygnował z przydziału owego lokalu mieszkalnego, podtrzymując argumenty z pisma z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał P. K. z dniem [...] r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki utrzymał ową decyzję w mocy ( akta 4/II SA/Po 718/03 i akta związkowe).
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. pismem z dnia [...] r. złożył strażakowi J. W. propozycję przydziału dwupokojowej kwatery tymczasowej o pow. 55,9 m2. Pismem z dnia [...] r. J. W. odmówił przyjęcia proponowanej kwatery mieszkalnej wskazując, że jako strażakowi mianowanemu przysługuje Mu prawo do lokalu mieszkalnego ( art. 74 ust. 1); nie ma w własnego lokalu mieszkalnego i zamieszkuje u teściów, czyniąc starania o pozyskanie lokalu mieszkalnego w aktualnym miejscu zamieszkania. Pismem z dnia [...] Komendant Powiatowy zaproponował J. W. przydział tego samego lokalu- już jako lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. J. W. podał, że nie jest zainteresowany lokalem na terenie Komendy; czyni starania dla uzyskania własnego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał J. W. z dniem [...] r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki utrzymał ową decyzję w mocy ( akta 4/II SA/Po 831/03 i akta związkowe).
Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. zaproponował strażakowi H. M. wynajem lokalu mieszkalnego o pow. 32 m2. Pismem z [...] r. H. M. zrezygnował z proponowanego lokalu mieszkalnego, bowiem aktualnie zajmowany lokal- będącego własnością matki- zapewnia lepsze warunki mieszkaniowe; proponowany lokal nie spełnia normy przewidzianej powierzchni użytkowej; 83 letnia matka planuje w [...] r. uregulowanie spraw majątkowych, zapisując mieszkanie na Jego korzyść. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał H. M. z dniem [...] r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki utrzymał ową decyzję w mocy ( akta 4/II SA/Po 696/03 i akta związkowe).
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G.pismem z dnia [...] r. złożył strażakowi J. W. propozycję przydziału dwupokojowej kwatery tymczasowej o pow. 55,9 m2. Pismem z [...] r. J. W. oświadczył, że rezygnyje z proponowanego loku mieszkalnego, bo w [...] r. rozpoczął budowę domu mieszkalnego, którego oddanie do użytku przewiduje w [...] r.; na początku [...] r. zamierza wystąpić o pomoc finansową. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał J. W. z dniem [...] r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki utrzymał ową decyzję w mocy ( akta 4/II SA/Po 823/03 i akta związkowe).
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. 4/98/13) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) przyznał mł. kpt T. B. kwaterę tymczasową w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G., składającej się z 2 pokoi, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju, o pow. użytkowej 55,9 m2 na okres od [...] do [...] r., w oparciu o wniosek T. B. o przydział kwatery tymczasowej, który wpłynął do Komendy dnia [...] r.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. 4/98/13) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) przyznał mł. asp. R. R. tymczasową kwaterę w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G., o łącznej pow. użytkowej 32 m2 na okres od [...] do [...] r., w oparciu o wniosek Zainteresowanego, złożony dnia [...] r.
Sąd dał wiarę powołanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie były one kwestionowane przez strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestie sprowadzić można do dwu pytań: czy zaproponowany M. M. lokal odpowiada wymogom lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot prawa podmiotowego strażaka mianowanego na stałe w rozumieniu art.74 ustawy i przepisów wykonawczych; czy informacje i deklaracje zebrane przez organ, celem ustalenia potrzeb mieszkaniowych 18 funkcjonariuszy Komendy Powiatowej PSP w G., organ może potraktować jako udzielenie odpowiedzi na propozycję przyjęcia lokalu mieszkalnego w rozumieniu § 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998r. i z konsekwencjami przewidzianymi w tym przepisie ( zwłaszcza w sytuacji, gdy organ dysponował tylko dwoma mieszkaniami ). Również rozważenie pierwszej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny, czy negatywną odpowiedź M.M. na pismo Komendanta Powiatowego PSP w G."proponujące" mu wynajem lokalu, można uznać za "bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego" w rozumieniu § 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998r., choć nie jest to jedyne kryterium dla takiej oceny.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz innych uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Systematyka ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazuje, że zasadą jest prawo strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego; prawo to służy realizacji celu ustawy- by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich ( uzasadnienie wyroku NSA z 2.8.2000- II SA/Gd 1171/98- ONSA 4/01/169).
Ustawodawca zróżnicował rodzaj mieszkania, podlegającego przydziałowi- strażak mianowany na stałe ma p r a w o ( art. 74 ust. 1- które należy rozumieć w kategoriach prawa podmiotowego) do lokalu mieszkalnego); strażak w służbie przygotowawczej jedynie m o ż e otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej ( art. 74 ust. 2). Owe rozwiązanie legislacyjne wskazuje że ustawodawca pragnął w szczególny sposób uregulować prawo strażaka mianowanego do mieszkania o wyższym standardzie i dalej idącej ochronie prawa do tego mieszkania- w stosunku do jedynie możliwości korzystania przez strażaka w służbie przygotowawczej z kwatery tymczasowej.
Choć tymczasową kwaterą może być także lokal mieszkalny, to z wyliczenia zawartego w ust. 1 § 13 rozporządzenia z 1997 r. wynika, że na tymczasowe kwatery przeznacza się pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym. Z takiego uregulowania wnosić należy, że z założenia na tymczasowe kwatery przeznacza się pomieszczenia o niższym standardzie, niż na lokale mieszkalne. Ze sformułowania "usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego" wnosić należy, że o przymiocie tymczasowej kwatery nie decyduje to, że owo pomieszczenie znajduje się na terenie obiektu zamkniętego- wystarczy, że znajduje się na terenie budynku przeznaczonego na cele służbowe. Nie ulega wątpliwości, że budynek Komendy Powiatowej jest budynkiem przeznaczonym na cele służbowe w rozumieniu § 13 ust.1 rozporządzenia z 1997 r. Zagadnienie, czy proponowany Skarżącemu lokal znajduje się "na terenie obiektu zamkniętego" w rozumieniu art. 3 p. 15 pr. bud. w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. 100/00/186 ze zm.), wobec użycia przez normodawcę w § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. spójnika "lub" traci na znaczeniu, skoro dla pomieszczeń usytuowanych w warunkach określonych w obu członach alternatywy nierozłącznej, spełnione są przesłanki tymczasowej kwatery ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2003 s. 86-87).
Pojęcie "tymczasowa kwatera" w rozumieniu ustawy i rozporządzenia z 1997 r., odpowiada literackiemu znaczeniu pojęcia "tymczasowy", które oznacza "mający trwać, być tylko przez najbliższy czas, nie na stałe; czasowy, chwilowy, prowizoryczny...<
> A. Mickiewicz Listy II, 265" ( "Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego t.IX s. 396 PWN 1967; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka t.3 PWN 1992 s. 563). "Kwatera" to z kolei "mieszkanie, pomieszczenie wynajmowane lub zajęte na pobyt czasowy, zwłaszcza przez wojsko w okresie działań wojennych" (red. M. Szymczak- op. cit. t. 1 s. 1099).
Twórca rozporządzenia z 1997 r. z naruszeniem zasad sztuki legislacji, używa pojęcia "lokal mieszkalny" w dwu znaczeniach- wąskim- jak w art. 74 ust. 1 ustawy i §§: 2, 6- 8 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., i szerokim- jak w art. 3 ust. 1 p. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 2.7. 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych- Dz.U. 105/94/509 ze zm.- w brzmieniu nadanym art. 1 p. 2 ustawy z dnia 21.8.1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych...Dz.U. 111/97/723 -dalej unl- obowiązującej w dacie wydania owego rozporządzenia- w § 13 ust. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. Należy zauważyć, że definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego, zawarta w art. 2 ust. 2 uwl, w swej treści normatywnej pokrywa się z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 p.1 unl. Lokal mieszkalny w tym szerokim znaczeniu- przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r.- przeznaczony być może na tymczasową kwaterę dla strażaka, trafnie Skarżący podnosi, że zaspokojenie jego prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu § 2 rozporządzenia z 1997 r., nie może nastąpić poprzez przydział tymczasowej kwatery (nawet, gdy na ową kwaterę przeznaczono lokal mieszkalny). Wykładni tej nie podważa art. 76 ustawy, który jedynie wskazuje źródła, z jakich zasobów pozyskuje się lokale mieszkalne dla strażaków; przepis ów nie reguluje bowiem materialnoprawnych podstaw przydziału lokali mieszkalnych bądź kwater tymczasowych ( art. 74 ust. 1 bądź 2 ustawy).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnia przepisów prawnych obejmuje bardzo szeroki krąg zachowań, w celu pozyskania z nich zakodowanych w nich jednoznacznych norm postępowania ( M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 46 i n.). W ścisłym znaczeniu tego terminu wykładnią nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( Z. Ziembiński- op.cit. s. 230).W istocie bowiem organy państwa orzekają nie na podstawie przepisów, lecz na podstawie norm prawnych, dekodowanych z szeregu przepisów.
Wykładnia art. 74 ust. 1 ustawy i §§: 6, 7 ust. 1 i ust. 2 p. 1, 13 ust. 2, 14, 15 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. a następnie skonfrontowanie wyników tej wykładni w wynikami wykładni art. 74 ust. 2 ustawy i §§: 13 ust. 1 i ust. 2, 7 ust. 2 p. 1, 14, 15 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., prowadzi do wniosku, że ustawodawca i normodawca działający na podstawie i w granicach delegacji ustawowej celowo stworzyli prawo do lokalu mieszkalnego, jako chroniące najpełniej interes strażaka mianowanego na stałe. Przydział kwatery tymczasowej znacznie słabiej chroni interes strażaka; z zasady służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka w służbie przygotowawczej (zatem z założenia mniej przydatnego dla Państwowej Straży Pożarnej). Jedynie w szczególnych okolicznościach, wywołanych potrzebami służby, strażak przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, może otrzymać tymczasową kwaterę, mimo że nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego (ust. 2), bądź na okres oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby- w tych sytuacjach przydział tymczasowej kwatery pomocniczo służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka, przeniesionego do pełnienia służby w innej miejscowości. Trafnie zatem Skarżący podnosi, że zaspokojeniu Jego potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy nie mógł służyć proponowany w piśmie z dnia [...] r. lokal mieszkalny, spełniający w istocie wszystkie przesłanki tymczasowej kwatery.
Komendant Wojewódzki wyprowadza z uregulowania zawartego w § 8 ust. 1 p. 2 rozporządzenia z 1997 r. błędny wniosek, że brak przeciwwskazań dla przeznaczenia na lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy lokalu znajdującego się w budynku służbowym lub na terenie obiektu zamkniętego. W istocie bowiem pkt 2 zawarty w ustępie 1 § 8 określa jedną z wielu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, określonego w § 1 rozporządzenia. Odrębną regulację, określającą przesłanki decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery, zawiera § 17 rozporządzenia z 1997 r. Z wyraźnej regulacji, zawartej w punkcie 3 § 17 wynika, że normodawca odrębnie regulował przesłanki decyzji o opróżnieniu: lokalu mieszkalnego ( § 8 ust. 1) bądź tymczasowej kwatery ( § 17) i na mocy wyraźnego odesłania wskazał wystąpienie okoliczności o których mowa jedynie w § 8 ust. 1 p. 1, 4-8 i 10. Także wyraźne wskazanie w § 13 ust. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. wskazuje, że lokal mieszkalny, usytuowany w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, stanowić może jedynie tymczasową kwaterę w rozumieniu art. 74 ust. 2 ustawy i § 1 in fine tego rozporządzenia, nie zaś lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy i § 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. Wykładnię taką potwierdza wynik wykładni z systematyki rozporządzenia z 1997 r., w którym § 1 rozporządzenia- do słowa "oraz"- wraz z §: 2, 3 ust. 3, § 4- 12 odnoszą się do lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy, zaś § 1 w części obejmującej słowa "Rozporządzenie reguluje... oraz szczegółowe zasady przydziału i opróżniania tymczasowych kwater" wraz z §: 13- 17 odnoszą się do tymczasowych kwater. Uregulowania § 3 ust. 1 i 2, §: 18- 20 zawierają zaś postanowienia ogólne.
Błędnie organ odwoławczy uznał, że sytuacja mieszkaniowa innych funkcjonariuszy nie ma znaczenia na tym etapie postępowania. W istocie bowiem naruszało zasadę uwzględniania z urzędu interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) wydanie wobec 16 strażaków decyzji o wstrzymaniu wypłat równoważników pieniężnych dla każdego z nich w sytuacji, w której tak licznej grupie strażaków, mogących oczekiwać zaspokojenia swych praw podmiotowych do przydziału lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy ofiarował propozycję przydziału jedynie dwu lokali mieszkalnych, mających nadto status tymczasowych kwater w rozumieniu art. 74 ust. 2 ustawy i § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. Mimo, że organ administracji publicznej mógł zatem zaspokoić potrzeby mieszkaniowe jedynie dwu strażaków ( i to jedynie w zakresie, w jakim przepisy umożliwiały przydział tymczasowych kwater), Komendant pozbawił prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego aż 16 strażaków, których w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zaspokoić w zakresie prawem przewidzianym nie był w stanie.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że "przekwalifikowanie tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny... służy zapewnieniu przyszłym lokatorom zwiększonej ochrony prawnej wynikającej z przepisów ogólnych" (k. 18). Organ odwoławczy nie precyzuje, jaką zwiększoną ochronę prawną ma na uwadze i nie rozważa, czy przepisy ogólne (zapewne ustawa z dnia 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego- w dacie wydania zaskarżonej decyzji- Dz.U. 71/01/733 ze zm.; obecnie j.t. Dz.U. 31/05/266 - dalej uol) różnicują zakres ochrony prawnej osób korzystających z lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy i z lokali mieszkalnych mających status tymczasowych kwater w rozumieniu § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. W istocie bowiem uol rozróżnienia takiego nie wprowadza.
Rozróżnienie takie wprowadza bowiem rozporządzenie z 1997 r., które odrębnie reguluje przesłanki decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (§ 8 ust. 1) i tymczasowej kwatery (§ 17).
Ani zatem zmiana statusu lokalu ( w piśmie z [...] r. określanego "lokalem mieszkalnym", a w protokole z [...] r. kreślonego "drugą kwaterą tymczasową- k. 11 akt sądowych), gdy w dniu [...] r. i [...] r. ponownie postrzeganego jako "lokal mieszkalny", nie doprowadziła do zwiększenia ochrony prawnej Skarżącego ani innych strażaków. Przeciwnie- pogorszenie ochrony prawnej Skarżącego i 15 innych strażaków przejawiło się w pozbawieniu ich z dniem [...] (bądź w przypadku T.P. [...]) [...] r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
O bezzasadności odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem ( § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r.) orzekać może organ administracji publicznej w sprawie o pozbawienie uprawnień do tego równoważnika. O wszczęciu takiego postępowania organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( art. 61 § 4 kpa), do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Złożenie propozycji wynajęcia lokalu mieszkalnego ( w szerokim znaczeniu), nie było ofertą w rozumieniu art. 66 § 1 kc i jako taka nie obligowała strażaka do udzielenia odpowiedzi, która mogłaby rodzić skutki, określone w § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że dążenie Komendanta Powiatowego do przeprowadzenia postępowań wyjaśniających dla wnikliwego zbadania sytuacji mieszkaniowej każdego ze strażaków, oczekujących realizacji prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego i wyłonienia osób, których potrzeby mieszkaniowe są najpilniejsze (k. 17 akt sądowych), mieściło się w granicach praw i obowiązków organu I instancji, obowiązanego do prawidłowego zarządzania powierzonym mu mieniem. Jednakże skutkiem takiego postępowania mogło być jedynie skierowanie ofert do wybranych strażaków, a po ich przyjęciu, przydział ( in casu- tymczasowych kwater) i ewentualna odmowa uwzględnienia wniosków innych strażaków, których wniosków w danym postępowaniu nie można byłoby uwzględnić. Nie uprawniało to jednak organów administracji publicznej, by już na etapie postępowań wyjaśniających, przed skierowaniem w dobrej wierze ofert do dwu strażaków, niejako przy okazji- bez wszczęcia właściwych postępowań o cofnięcie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego- pozbawić tego prawa Skarżących, do których Komendant Powiatowy takich ofert nie był w stanie skierować.
Błędnie Skarżący przyjmuje, że "oświadczenie strażaka dla potrzeb przydziału lokalu mieszkalnego jest niepodważalne (k. 52 akt sądowych 4/II SA/Po 771/03). Oświadczenie to ma status dokumentu prywatnego; wobec braku w kpa przepisów o dokumentach prywatnych, stosować doń należy dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc i rpa ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" PWN 1999 s. 226 uw. 5). Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód jedynie tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Ocena dokumentu prywatnego odbywa się w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów ( art. 80 kpa) i możliwe jest prowadzenie dowodów przeciwko dokumentowi prywatnemu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., należało orzec jak w sentencji.
/-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski
jf