II SA/Po 710/24

II SA/Po 710/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 roku sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Miasta P. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 6 maja 2024 r., nr [...], znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Decyzja zapadła w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie w rejonie ul.. [...], [...] i [...] w P. obiektu budowlanego składającego się z dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Pismem z dnia 5 maja 2017 r. P. K. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności kompleksu rekreacyjnego budowanego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w P. budowanego na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. P. K. wskazywał, że przedmiotowa inwestycja nie jest obiektem małej architektury, w związku z czym nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto inwestycja realizowana jest z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, co jego zdaniem, wyklucza zastosowanie procedury legalizacyjnej i powoduje konieczność wydania nakazu jej rozbiórki.
Dnia 9 października 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w P. (zwany dalej "Prokuratorem") złożył wniosek "o wszczęcie postępowania administracyjnego w P. w przedmiocie wydania ewentualnej decyzji o rozbiórce" opisanego wyżej obiektu budowlanego i "doręczenie decyzji wydanej w niniejszej sprawie".
Postanowieniem z 14 marca 2018 r. nr [...], PINB wstrzymał inwestorowi, działającemu przez Zarząd Zieleni Miejskiej w P., prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów. Inwestor złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji. W wyniku jego rozpoznania, postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...], WINB uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy jest zespołem obiektów małej architektury służących codziennej rekreacji w miejscu publicznym wymagający zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., zwanej dalej p.b."). W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych niewielkie urządzenia tj. huśtawka, zjeżdżalnia i piaskownica są pojedynczymi obiektami małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c p.b. Wprawdzie zespól tych trzech obiektów tworzy plac zabaw, lecz jest on niewielki i nie stanowi na tyle urządzonej całości, aby cały ten plac zabaw można było zakwalifikować do kategorii budowli. Budowa tych trzech obiektów małej architektury nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez P. K. oraz Prokuratora, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obydwa postanowienia organów nadzoru budowlanego. Sąd stwierdził przede wszystkim, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była ocena czy inwestycja winna być traktowana jako zespół obiektów małej architektury, jak uznał organ II instancji czy jako obiekt budowlany taki jak budowla sportowa, co twierdził organ I instancji. Powyższe warunkowało zaś, czy dla planowanej inwestycji wystarczające było zgłoszenie czy też uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i w konsekwencji jaki winien być tryb postępowania.
Inwestycja dotyczy znajdującego się w miejscu publicznym placu rekreacyjno- zabawowego wykorzystywanego w celach sportowych na terenie o powierzchni 3.606 m2. Plac składa się z toru do jazdy grawitacyjnej "pumptrack" dla młodzieży o powierzchni 734,95 m2 (20,38 % powierzchni terenu), toru do jazdy grawitacyjnej "pumptrack" dla dzieci o powierzchni 183 m2 (5% powierzchni terenu), placu do wypoczynku o powierzchni 40,73 m2 (1,13 % powierzchni terenu), placu zabaw [urządzenia zabaw dla dzieci, ogrodzenie, tablica regulaminowa] o powierzchni 612,38 m2 (17% powierzchni terenu), strefy dla seniora [urządzenia do ćwiczeń, stół do tenisa stołowego, stół rekreacyjny, ławka z oparciem, kosz na śmieci, stojaki na rowery, słupki wygrodzeniowe] o powierzchni 303,43 m2 (8,41 % powierzchni terenu), trawy rosnącej na powierzchni 2.034 m2 (56,41 % powierzchni) oraz zieleni miejskiej na 21 m2 (0,58% powierzchni terenu). Dla Sądu nie było wątpliwości, że inwestycja stanowi jedną zorganizowaną całość użytkową. Nie zmieniła się rekreacyjno-sportowa funkcja zagospodarowania terenu. Z uwagi jednak na elementy składowe wyposażenia tego placu odbiega on znacząco charakterem od dotychczasowego. Decyzja organu I instancji - mimo prawidłowej kwalifikacji obiektu nie była jednak wolna od wad. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie należało prowadzić postępowanie naprawcze w trybie określonym w art. 50 i 51 p.b. a nie jak błędnie przyjął organ I instancji z art. 48 p.b.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od ww. wyroku, wniesionej przez inwestora, wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r. o sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją. Z uwagi na prawomocność wyroku Sądu I instancji, sprawa powróciła do PINB w dniu 26 sierpnia 2022 r.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, PINB ustalił przede wszystkim jakie są odległości działek, na których ulokowany jest plac zabaw od dróg publicznych.
Decyzją z dnia 6 maja 2024 r. nr [...], znak: [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegających na budowie w rejonie ulic [...], [...] i [...] w P. obiektu budowlanego składającego się z dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku:
1) przeróbkę tego obiektu w taki sposób, aby jego odległości od krawędzi jezdni przyległych ulic wynosiły (z uwzględnieniem ogrodzenia) nie mniej niż 13,59 m od krawędzi jezdni ul. [...], 11,75 m – od ul. [...] – i 12,61 m – od ul. [...];
2) przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej wykonanie przeróbki obiektu budowlanego w sposób wyżej wskazany.
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że głównym problemem w niniejszej sprawie jest ujawniony stan niezgodności inwestycji z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Wszystkie urządzenia na placu zabaw powinny być zlokalizowane w odległości 10 m od krawędzi jezdni, a w niniejszej sprawie są aż trzy ulice dookoła placu. W toku sprawy ujawniono, że są to za małe odległości. Potwierdził to Zarząd Dróg Miejskich w P., który na prośbę PINB dostarczył mapy niezbędne do określenia przebiegu krawędzi jezdni w ulicach otaczających plac.
Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przez bezzasadne przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa;
2) § 40 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione prawnie przyjęcie ustaleń co do istnienia i usytuowania linii rozgraniczających obszaru będącego przedmiotem postępowania.
Inwestor rozwinął swoją argumentację w uzasadnieniu odwołania.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł o powołaniu podstawy prawnej: art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 417 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji WINB podniósł, że w niniejszej sprawie, która trwa już od lat, konieczne było powołanie art. 25 nowelizacji p.b., który nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań wszczętych, a nie zakończonych w dniu wejścia w życie tej nowelizacji. PINB zapomniał o tym przepisie, nie powołał go. Z tego względu przepisy p.b. powinny znaleźć zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w 2020 r.
WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że zachodzą rozbieżności w ulokowaniu obiektów placu zabaw w odniesieniu do wymagań z § 40 ust. 3 rozporządzenia. Plac ten jest zorganizowaną całością, co zresztą tut. Sąd przesądził w prawomocnym wyroku. Inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę dla realizacji tego obiektu. Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Zamiarem organu nadzoru budowlanego jest zatem doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wszystkie urządzenia na placu muszą jednak zostać tak rozlokowane, aby były zachowane wymagania odległościowe. Ustalenia co do rzeczywistych odległości były możliwe dzięki Zarządowi Dróg Miejskich w P.. Działania PINB były prawidłowe, jednakże poprawienia wymagała tylko podstawa prawna.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. A. W. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) § 40 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione prawnie przyjęcie co do istnienia i usytuowania linii rozgraniczających dla obszaru będącego przedmiotem postępowania;
2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania lub odniesienia się do nich w sposób niepełny w szczególności dotyczących kwestii istnienia i usytuowania linii rozgraniczających dla obszaru będącego przedmiotem postępowania, o których mowa w § 40 ust. 3 rozporządzenia;
3) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęciu dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego również poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ogrodzenia za część przedmiotowego obiektu sportowo-rekreacyjnego i ustalenie od niego odległości pomimo iż projekt ogrodzenia nie przewidywał, a także przepisy prawa nie wymagają grodzenia takich obiektów;
4) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przez bezzasadne przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty nie naruszają prawa.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu szeroko omówiono zarzuty skargi.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 27 marca 2025 r. nikt się nie stawił, pomimo prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron o terminie rozprawy. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych względów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji przesądziły kwestie niepodniesione w skardze.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINB częściowo reformatoryjna względem decyzji PINB w przedmiocie nakazania wykonania przez skarżącego określonych robót budowlanych. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. Należy podkreślić, że merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny jest możliwe dopiero wówczas, gdy sąd ten dojdzie do przekonania, że wszystkie wymagania formalne, w tym wymagania procesowe zostały spełnione w zakresie niebudzącym wątpliwości. Dopiero łączne spełnienie przesłanek procesowych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy może prowadzić do podjęcia analizy merytorycznej zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 891/20). Analizując zaskarżoną decyzję nie da się stwierdzić, że WINB spełnił wszystkie wymagania formalne, aby decyzja mogła podlegać analizie merytorycznej.
Należy podkreślić, że decyzja administracyjna (niezależnie czy organu rozpoznawczego, czy odwoławczego) powinna spełniać wymagania, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 1-9 k.p.a., a także inne wymagania, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. Jednym z tych wymogów formalnych jest rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Należy zaznaczyć jednocześnie, że rozstrzygnięcie jest istotą decyzji administracyjnej, ponieważ to w nim urzeczywistnia się materialny stosunek administracyjnoprawny, będący emanacją normy prawnej materialnego prawa administracyjnego. Wynika to poniekąd z art. 1 pkt 1 k.p.a., gdzie mowa jest o rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Słownikowe znaczenie terminu "rozstrzygnąć" oznacza: "rozważyć coś, opowiadać się za czymś, decydować się na coś, wpływać na coś w sposób ostateczny, decydujący, przesądzać coś np. kwestię sporną, spór, zagadnienie" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 875). Decyzja administracyjna nie tylko kończy sprawę administracyjną tj. jej tok (art. 104 § 1 k.p.a. – aspekt procesowy), ale przede wszystkim rozstrzyga sprawę administracyjną decydując o kształcie praw lub obowiązków publicznoprawnych (art. 1 pkt 1 k.p.a. – aspekt materialny).
Rozstrzygnięcie musi zatem dotyczyć całokształtu sprawy, w tym również w II instancji, chyba, że decyzja została zaskarżona w części, o czym nie ma mowy w niniejszej sprawie.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, w którym zakwestionowano decyzję organu I instancji w całości, WINB wydał decyzję, w której sentencji wskazano wyłącznie: "uchylam zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekam: «Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej: Prawo budowalne) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 417 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: kpa)»". Sentencja decyzji organu II instancji w porównaniu z decyzją PINB odnosi się zatem tylko do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Co do dalszego zakresu zaskarżenia WINB zaniechał orzeczenia o sprawie. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko tut. Sąd wyrażone w analogicznej sprawie. "W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, a przedmiotem rozstrzygania jest sprawa jako taka, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości tej sprawy. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu pierwszej instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1040/19, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 67/21). Należy zatem uznać, że decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu właśnie z tego powodu.
WINB jako organ odwoławczy powinien mieć na względzie art. 138 § 1 k.p.a. W myśl pkt 2 tego przepisu, jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję w części, powinien orzec co do istoty sprawy w tym zakresie, w jakim decyzję kontrolowaną uchylił. Jeżeli nie miał zastrzeżeń co do pozostałego zakresu sprawy, organ odwoławczy utrzymuje decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na zamysł WINB, iż organ odwoławczy podziela stanowisko PINB co do sprawy administracyjnej, jednakże ta okoliczność nie może konwalidować zaskarżonej decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1161/20). Sentencja zawarta w decyzji administracyjnej musi zawierać rozstrzygnięcie, co do całości zakresu sprawy, który został wyznaczony przez normę prawną. Rozstrzygnięcie musi expressis verbis artykułować oświadczenie woli organu administracji publicznej, który działa w oparciu o zasadę praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1172/20).
Nie da się pogodzić rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, gdyż uzasadnienie wyraża tok myślowy organu administracji publicznej, który doprowadził go do podjęcia takiej właśnie decyzji, a nie innej materializującej się w sentencji, czy też osnowie tego aktu prawnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia: 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 521/19, 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 294/20). Uzasadnienie nie może zastąpić rozstrzygnięcia. O tym, jakie rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej zapadło decyduje wyłącznie sentencja decyzji. To bowiem z niej wywodzi się konkretną treść prawa lub obowiązku, o charakterze publicznoprawnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 623/19). Co więcej, to według brzmienia sentencji decyzji będzie prowadzone ewentualnie postepowanie egzekucyjne, którego zadaniem jest wykonywanie obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Jeżeli ten obowiązek wynika z decyzji, organ egzekucyjny w pierwszej kolejności zapozna się z treścią ostatecznej decyzji administracyjnej – jej sentencją.
W niniejszej sprawie treść sentencji decyzji WINB rzeczywiście ogranicza się do rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej podstawy prawnej, jaka powinna zostać wskazana w decyzji organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie podejmuje rozstrzygnięcia, co do pozostałego zakresu sprawy określonego odwołaniem skarżącego. Żadna strona postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa nie może domyślać się rozstrzygnięcia o jego prawach lub obowiązkach, jakie na nią nałożono, a w przyszłości być może będą podlegać egzekucji. Strona postępowania musi wiedzieć, jakie są jej powinności lub uprawnienia, aby mogła przystąpić do ich dobrowolnego wykonania ze świadomością, że postępuje zgodnie z rozstrzygnięciem wydanym w jej sprawie.
Decyzja WINB nie odpowiada prawu, ponieważ organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w pełnym jej zakresie. Póki WINB nie wypowie się co do całości sprawy, nie można podejmować jakiejkolwiek analizy merytorycznej rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny także nie może podjąć się tego, ponieważ nie jest jego rolą zastępowanie organu administracji publicznej.
Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na uchylenie wynikające z naruszenia wymogów formalnych, odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Z tego względu Sąd w składzie orzekającym intencjonalnie powstrzymuje się od oceny trafności zarzutów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi jako takiej, nie odnosząc się do jej treści. Z uwagi na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd musiał wydać niniejszy wyrok uchylający z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 997 zł, na które złożyło się: 500 zł – równowartość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę WINB będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji wydając ponownie decyzję (z uwzględnieniem art. 107 § 1 oraz art. 138 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. WINB nadal jest związany wyrokiem o sygn. akt II SA/Po [...]]) rozstrzygnie sprawę administracyjną w całości, do czego zobligowany jest w myśl 15 k.p.a., a także w myśl treści odwołania.