II SA/Po 705/21

II SA/Po 705/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 2649/22 - Wyrok NSA z 2025-05-20
II OZ 625/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 31 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. i A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia [...] października 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wpłynął wniosek A. F. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym") o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – nadbudowa budynku produkcyjno-usługowego znajdującego się przy ul [...] w K.. Z wniosku wynika, że roboty budowlane zostały przeprowadzone w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] znak: [...]. Do wniosku dołączono kartę informacyjną inwestycji, oświadczenie kierownika budowy, oświadczenie o braku uwag organów straży pożarnej oraz inspekcji sanitarnej. Dołączono także odpis decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, protokoły odbioru kominiarskiego, analizy z pomiarów elektroenergetycznych, projekt budowlany oraz dziennik budowlany.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") wyłączył właściwego miejscowo i rzeczowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") i wskazał jako organ właściwy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Powodem tego działania był fakt, iż D. W., która pełniła obowiązki PINB, opiniowała projekt budowlany inwestora w 2000 r. [...]WINB zgodził się z twierdzeniem, że mogą zachodzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu nadzoru budowlanego w tej sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wymierzył A. F. oraz inwestorowi (zwanym dalej łącznie "inwestorom" lub "Skarżącym") karę w wysokości [...] zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości dotyczące nadbudowy budynku produkcyjno-usługowego (drukarnia) o część mieszkano-biurową.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rzeczonej nadbudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że nadbudowa jest inaczej wykorzystywana niż wskazano to w projekcie. Miała to być nadbudowa o charakterze mieszkalno-biurowym, a w toku kontroli ustalono, że jest to nadbudowa o charakterze produkcyjno-biurowym.
W związku z wniesionym odwołaniem, [...]WINB nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, w związku z czym, dnia [...] kwietnia 2017 r. odbyła się kontrola. Z powodu trudności z przeprowadzeniem jej, wyznaczono nową kontrolę na dzień [...] kwietnia 2017 r.
W protokole z kontroli w dniu [...] kwietnia 2017 r. stwierdzono, że w zakresie parteru dokonano zmian rozmieszczenia pomieszczeń w części sanitarno-socjalnej. Nie wykonano schodów prowadzących z półpiętra na piętro. Co do pierwszego piętra zmieniono układ ścianek. Wykonano także otwór w stropie do transportowania towarów. Zainstalowano w związku z tym wyciągnik (winda przemysłowa) o nośności do 1 t. Dokonano zmian w elewacji, poprzez wykonanie dodatkowych okien oraz otworu drzwiowego na piętrze wraz z podestem żelbetonowym do transportu technologicznego.
W dniu [...] lipca 2017 r. odbyła się kolejna kontrola na polecenie [...]WINB.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie nadbudowy budynku produkcyjno-usługowego o część mieszkano-biurową.
Dnia [...] listopada 2017 r. PINB zawiadomił inwestorów o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości nadbudowy budynku produkcyjno-usługowego o część mieszkalno-biurową.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] PINB nakazał inwestorom sporządzić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z nadbudową budynku produkcyjno-usługowego o część mieszkalno-biurową. Projekt miał być przedłożony do dnia [...] marca 2018 r.
Pismem z dnia [...] marca 2018 r. inwestorzy poprosili PINB o przedłużenie terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego o cztery miesiące.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta K. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku drukarni o część produkcyjno-biurową z zapleczem socjalnym i urządzeniami budowlanymi (wciągarką) przy ul. [...] w K..
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (znak: [...]) PINB odmówił zmiany decyzji własnej w zakresie przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku w zakresie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. inwestorzy wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (znak: [...]) PINB zawiesił postępowanie administracyjne.
Dnia [...] października 2018 r. inwestorzy przedłożyli odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na kawiarnię.
W związku z powstałymi wątpliwościami co do przedmiotu postępowania, PINB zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z pytaniem, czy i kiedy decyzja tego organu stała się ostateczna.
W odpowiedzi na zapytanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że decyzja z dnia [...] września 2018 r. stała się prawomocna z dniem [...] października 2018 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (znak: [...]) PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. PINB zawiadomił wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż postępowanie dowodowe zakończono.
Inwestor – A. F. złożył w dniu [...] lutego 2019 r. wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku ze złożonym przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie sporządzenia analizy urbanistycznej w związku z podjętą próbą samodzielnego sporządzenia takiej analizy.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (znak: [...]) PINB zawiesił postępowanie administracyjne.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (znak: [...]) PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, od momentu zawieszenia postępowania w 2019 r., do dnia wydania niniejszego postanowienia inwestorzy nie przedłożyli żadnych wniosków. Minęły trzy lata od dnia upływu terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, jednakże inwestorzy nadal pozostawali bierni.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym.
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (znak: [...]) PINB nakazał inwestorom doprowadzenie obiektu nadbudowy budynku produkcyjno-usługowego (drukarni) o część mieszkalno-biurową (obecnie wykonaną jako produkcyjną) w K. przy ul. [...] realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 2000 r. do stanu poprzedniego tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta K. projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na budowę poprzez nadbudowę budynku produkcyjno-usługowego (drukarni) o część mieszkalno-biurową w K. przy ul [...]. Organ I instancji zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie przeszedł do uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim wskazano, że bierna postawa inwestorów doprowadziła do konieczności zastosowania przepisu art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."). Powołany przepis stanowi, iż w razie niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W decyzji tej nie określa się terminu, a więc z momentem uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, podlega niezwłocznemu wykonaniu.
Inwestorzy wnieśli odwołanie od decyzji z zachowaniem terminu ustawowego. Inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. W treści odwołania podniesiono, że zawiłość sprawy, a także niemożność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oznacza niemożność sporządzenia żądanego projektu budowlanego zamiennego. Do odwołania dołączono odpis analizy urbanistycznej sporządzonej na ich wniosek.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił całą złożoność stanu faktycznego. [...]WINB stwierdził zasadność wydania decyzji organu I instancji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b., ponieważ w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny jest możliwe tylko, gdy ten projekt będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Mimo umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, PINB zawiesił postępowanie na prośbę inwestorów.
Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji tj. [...] maja 2021 r. nie przedłożono projektu budowlanego zamiennego. Termin ten upłynął z dniem [...] marca 2018 r. W związku z tym znalazł zastosowanie przepis art. 51 ust. 5 p.b. Przepis ten nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organ nadzoru budowlanego musi go zastosować, jeżeli inwestor nie przedłoży projektu budowlanego zamiennego albo przedłoży go, jednakże ten nie będzie spełniać wymogów przewidzianych przez przepisy prawa.
Organ I instancji powinien już [...] kwietnia 2018 r. wydać stosowne rozstrzygnięcie, jednakże zgodził się na zawieszenie postępowania widząc starania inwestorów. Ci przedłożyli wraz z odwołaniem analizę funkcji, jednakże nie można tego traktować jako zamiennik dla decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej jako element projektu budowlanego zamiennego. Mimo upływu trzech lat, inwestorzy nie przedłożyli wymaganego projektu.
[...]WINB stwierdził, że organ I instancji zasadnie zastosował wariant w postaci najmniej uciążliwego rozwiązania, gdyż przepis art. 51 ust. 5 p.b. dopuszcza nawet nakaz rozbiórki.
Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu działając samodzielnie. Skarżący zaskarżyli decyzję organu II instancji w części.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny. Skarżący stwierdzili, że ich zaniechanie nie wynika ze złej woli, tylko z niemożności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego przez jakiekolwiek biuro projektowe.
Skarżący nie zgadzają się z zapadłą decyzją, gdyż ta godzi w interes społeczny. Nie może być tak, że przez działanie organów administracji publicznej dojdzie do zamknięcia działalności gospodarczej, a to właśnie grozi Skarżącym, jeżeli dojdzie do wykonania tej decyzji.
Skarżący wskazali, że obecnie prowadzą rozmowy z projektantem, który ma się podjąć sporządzenia tego projektu.
W odpowiedzi na skargę, [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] marca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego – nadbudowy drukarni do stanu poprzedniego. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje obu organów odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu o niezasadności skargi wynika z następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą zapadłych rozstrzygnięć są przepisy p.b. Organy nadzoru budowlanego obu instancji zgodnie uznały, że wobec biernej postawy tj. takiej, która nie doprowadziła do przedłożenia wymaganych dokumentów, a przede wszystkim projektu budowlanego zamiennego, zastosowanie art. 51 ust. 5 p.b. było uzasadnione. Skarżący konsekwentnie nie zgadzają się z tą tezą. Uważają bowiem, że ich bierność nie wynikała ze złej woli, ale z niemożności pozyskania dokumentów, których zażądał PINB. Nie udało się uzyskać decyzji o warunkach zabudowy – Prezydent Miasta K. , a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnęli ich wniosek w ten sposób, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji zostało umorzone. W konsekwencji tego, nie dało się sporządzić projektu budowlanego zamiennego. Sąd w składzie orzekającym rozpoznając całokształt sprawy ze szczególnym uwzględnieniem argumentacji Skarżących uznał, że chociaż ci wykazali determinację do wykonania obowiązku nałożonego przez PINB (sporządzenie własnej analizy urbanistycznej), to rację należy przyznać [...]WINB, gdyż tak jak wskazano, przepis art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany. A contrario, organ nadzoru budowlanego nie mógł kierować się kwestią dyskrecjonalną rozpoznając sprawę Skarżących.
Powołany już kilkukrotnie przepis art. 51 ust. 5 p.b. stanowi: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Bezspornym jest fakt, iż Skarżący realizując sporną inwestycję dokonali istotnych odstępstw od wymagań, jakie wynikały z pozwolenia na budowę wydanego w roku 2000. Kontrole PINB wykazały, że zrealizowano inwestycję o innym charakterze, niż było to orzeczone w decyzji Prezydenta Miasta K. .
Znamienne jest to, że pomimo odstępstw, ustawodawca niejako "daje szansę", aby zrealizowana z odstępstwami inwestycja mogła uzyskać legitymację prawną i być uznana za spełniające wymagania prawne. W tym celu ustanowiono procedurę określoną w art. 50-51 p.b. Istotne jest to, że procedura ta może się toczyć jedynie przy współpracy inwestorów. Brak zainteresowania, czy też bierna (bez względu na przyczynę) postawa nie może doprowadzić do pomyślnego zakończenia ich sprawy.
Ponieważ roboty budowlane zostały zrealizowane, nie było potrzeby wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3267/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z tego względu, PINB prawomocną decyzją nałożył na Skarżących obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta ma charakter ostateczny i prawomocny, co w myśl art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") oznacza, że nie można jej już zakwestionować. Co więcej, adresat takiej decyzji tj. Skarżący byli zobowiązani do spełnienia obowiązków, od których uzależniona była pomyślność zalegalizowania zrealizowanej z istotnymi odstępstwami inwestycji. Organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz Sąd w składzie orzekającym są związani decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2017 r., w której zobowiązano Skarżących do przedłożenia m.in. projektu budowlanego zamiennego i przez pryzmat tejże decyzji należało podjąć zaskarżone rozstrzygnięcia.
"Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia." (wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 504/21, dostępny w CBOSA). Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. jest ostateczna i prawomocna, a także, jak wskazano za Naczelnym Sądem Administracyjnym, korzysta z domniemania legalności. Nie podlega ona zatem ocenie przez tut. Sąd, a ponieważ nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze postępowania nadzwyczajnego tj. w wyniku wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności, wywołuje ona nadal zamierzony w niej skutek prawny.
Mając na względzie fakt, że od momentu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęły ponad trzy lata, Skarżący nie wykonali w terminie nałożonego obowiązku, Sąd w składzie orzekającym nie miał wątpliwości, aby uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez PINB na postawie art. 51 ust. 5 p.b. oraz decyzji [...]WINB na tejże podstawie w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było zasadne.
Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 p.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1647/19, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 500/19, dostępne w CBOSA).
Sąd zwraca uwagę na brzmienie art. 51 ust. 5 p.b. Wbrew pozorom nie jest tak, że ustawodawca wprowadza trzy alternatywne rozwiązania, jakie organ nadzoru budowlanego może zastosować w sytuacji niespełnienia warunku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ nadzoru budowlanego nie ma tutaj dowolności, gdyż przepis art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany (ius cogens). Zacytowany już uprzednio przepis wskazuje na trzy rozwiązania. Organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zastosowanie pierwszej możliwości tj. nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy pozostawienie wykonanych robót, pomimo braku ich legalizacji, nie doprowadzi do faktycznego zalegalizowania stwierdzonych przez organ odstępstw od projektu budowlanego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 32/18, dostępny w CBOSA). Innymi słowy, nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót mógłby być orzeczony wówczas, gdyby przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, ona istniała w innej postaci. Niesporne jest to, że przed rokiem 2000 nie było pozwolenia na budowę, które dopuszczałoby realizację inwestycji o tym charakterze.
Rozbiórka zrealizowanej inwestycji również nie mogła być orzeczona, ponieważ znajduje ona zastosowanie, jeżeli w wyniku niezrealizowania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. doszłoby do pozostawienia obiektu, który powstał nielegalnie. "Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 991/13, dostępny w CBOSA). Inwestycja została zrealizowana w oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta Miasta K. z roku 2000 w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku drukarni o część mieszkalno-biurową. Skarżący zrealizowali rzeczoną inwestycję, jednakże ma ona charakter produkcyjno-biurową. Decyzja z roku 2000, która także korzysta z domniemania legalności z art. 16 k.p.a. wymaga jej urzeczywistnienia dla zapewnienia skuteczności przepisów prawa administracyjnego, co jest składnikiem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Z tego właśnie względu zasadnym było wydanie decyzji PINB, a w rezultacie wniesienia odwołania, wydanie zaskarżonej decyzji [...]WINB. Zaskarżona decyzja ma właśnie na względzie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem wyznaczonym decyzją z roku 2000.
Zaniechanie Skarżących, które wpisuje się w hipotezę normy prawnej z art. 51 ust. 5 p.b. musi być wykładana szeroko. Podobny wniosek sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. "Niewykonania obowiązku złożenia w terminie projektu budowlanego zamiennego nie można rozumieć wąsko, a więc tylko jako nieprzedłożenia w określonym terminie żądanych przez organ nadzoru dokumentów. Stan niewykonania obejmuje bowiem zarówno stan bierności inwestora jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego (np. proponowanych rozwiązań) ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa. Złożenie projektu zamiennego nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 668/18, dostępny w CBOSA). Bierność Skarżących (nieistotne czym wywołana) jest obiektywna, a charakter związany normy prawnej z art. 51 ust. 5 p.b. nie pozwala na uznaniowe rozstrzygnięcie rzeczonej sprawy. Skoro więc wspomniana bierność zaistniała, czego nawet nie kwestionują Skarżący, to uzasadnione było wydanie zaskarżonej decyzji, a przed nią – decyzji PINB.
Mimo, iż Skarżący nie podnieśli żadnego skonkretyzowanego zarzutu, Sąd w składzie orzekającym uznaje ich argumentację za nieuzasadnioną. Tak jak wskazano powyżej, bierność, która ma charakter obiektywny jest już wystarczającą podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. Nie jest przy tym istotne, co spowodowało tą bierność. Nie przedłożono dokumentów, które zostały prawomocnie określone decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. Pozyskanie analizy urbanistycznej jako swoistego "zamiennika" dla decyzji o warunkach zabudowy nie może wywołać zamierzonego efektu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503): "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Tylko decyzja o warunkach zabudowy udzielona w prawem określonej procedurze może wywołać zamierzony skutek prawny. To z jej wydaniem ustawodawca wiąże skutek prawny w postaci zmiany zagospodarowania terenu, kiedy nie obowiązuje na nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 646/21, dostępny w CBOSA).
Związanie wynikające z art. 51 ust. 5 p.b. nie może być przełamane interesem, na który powołali się Skarżący w swojej skardze. Ponadto, godzi się zauważyć, że rozwiązanie, które stało się przedmiotem sądowej kontroli nie zamyka Skarżącym możliwości zrealizowania ponownie tej samej inwestycji. Skarżący będą jednak musieli wystąpić ponownie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże tym razem dla inwestycji, która będzie odpowiadać potrzebom prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie przesądza się jedynie o tym, że w świetle decyzji Prezydenta Miasta K. z roku 2000, rzeczona inwestycja nie może się ostać, gdyż nie odpowiada ona wymogom określonym w tejże decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi per se. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono innych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.