II SA/PO 704/23

II SA/Po 704/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1423/24 - Wyrok NSA z 2025-10-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 3, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 11 marca 2022 r. nr XXXIII/296/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 11 marca 2022 r. Rada Miejska we Wrześni działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr XXXIII/296/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Bierzglinek (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23 marca 2023 r., poz. 2280).
Pismem z dnia 9 października 2023 r. P. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej uchwałę, zaskarżając ją w całości, ewentualnie w części obejmującej zapisy § 2 pkt 3, § 6 pkt 1, § 13 pkt 1 lit. d, § 15 pkt 3 lit b, oraz § 16 pkt 3 lit. b, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła bezprawne naruszenie jej interesu prawnego oraz jej uprawnień jako właściciela działek o numerach ewid. [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości Bierzglinek, gm. Września, a wywodzących się z przepisów art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP"), art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: "K.c."), stanowiące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3, Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 K.c.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działek gruntu położonych w Bierzglinku oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...] i [...], tworzących nieruchomość wpisaną do księgi wieczystej nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z terenem oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 5 MW. Liczne orzecznictwo sądowe wskazuje, że właściciele gruntów sąsiednich do terenów, których dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogą mieć interes prawny do złożenia skargi na postanowienia tego planu. Należące do skarżącej działki są gruntami rolnym, natomiast grunty znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, objęte postanowieniami zaskarżonego planu przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Skarżąca podniosła, że przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych powoduje, że właściciel gruntu rolnego może spotykać się z zarzutami, że dotychczasowy sposób korzystania przez niego z gruntu zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, gdyż pojawienie się na wsi dużych obszarów przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową może zmienić te stosunki miejscowe. W konsekwencji właściciel gruntu rolnego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu terenów przeznaczonych w nowopowstałym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową ma interes prawny do złożenia skargi na ten plan.
Przechodząc do meritum skarżąca podniosła, że w § 2 pkt 3 zaskarżonego planu zostało zdefiniowane pojęcie "powierzchni zabudowy", przez którą należy rozumieć wyrażony w procentach stosunek powierzchni zabudowy mierzonej po obrysie wszystkich budynków do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem definiując to pojęcia należy odwołać się do Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12, zgodnie z którą powierzchnia zabudowy to powierzchnia, jaką zajmuje budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia ta jest wyznaczana przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. W § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.) wskazano, że powierzchnię budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Z kolei w załączniku nr 2 przywołana jest właśnie PN-ISO 9836. Zdaniem skarżącej w przepisach planu miejscowego nie można zatem definiować pojęcia powierzchni zabudowy, gdyż uregulowane jest już ono w przepisach prawa budowlanego tworzących z przepisami z zakresu planowania przestrzennego funkcjonalną całość. Konsekwencją tego powinno być stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały lub ewentualnie jej § 2 pkt 3, § 15 pkt 3 lit. b oraz § 16 pkt 3 lit. b.
Odnosząc się do zapisów § 15 pkt 4 lit. b i c planu skarżąca podniosła, że uchwała wprowadziła w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolami 1MW, 2MW, 3MW, 4MW, 5MW maksymalną wysokość budynków nie więcej niż 17,0 m oraz maksymalną liczbę kondygnacji - cztery kondygnacje nadziemne. W związku z tym, że działki skarżącej bezpośrednio sąsiadują z terenem oznaczonym w planie symbolem 5 MW, zapisy powyższe oddziałują na nieruchomości skarżącej. Wysokość zabudowy na poziomie 17 m doprowadzi do zacienienia nieruchomości skarżącej, co stanowi naruszenie art. 140 i 144 K.c., regulujących istotę i treść prawa własności.
Dalej, odnośnie § 6 pkt 1 planu miejscowego skarżąca podniosła, że w powołanym przepisie wprowadzono zakaz lokalizacji w budynkach i lokalach usługowych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej. Tym samym a contrario dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko poza budynkami i lokalami. Zatem w ramach wyznaczonych w planie terenów 1MW, 2MW, 3MW, 4MW, 5MW, U/ZP, 1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW, którym odpowiada w studium oznaczenie MU5, wbrew zapisom tego dokumentu, dopuszczono lokalizacją przedsięwziąć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla terenu MU5 studium przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nieuciążliwych usług (tj. niezaliczanych do przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko) i definiuje go jako teren osadniczy o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami, w szczególności z zakresu handlu, edukacji, ochrony zdrowia, kultury, administracji, sportu i rekreacji wraz z towarzyszącą, niezbędną dla funkcjonowania tej zabudowy infrastrukturą techniczną. Wyjątkiem są zatem zgodnie ze studium te rodzaje działalności usługowej, które zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dopuszczenie więc w planie miejscowym dla tego obszaru możliwości realizacji usług stanowiących przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko poza budynkami i lokalami skutkuje tym, że każdorazowy właściciel nieruchomości wyjściowej może realizować takowe przedsięwzięcia, co w konsekwencji prowadzi do tego, że jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie tylko skarżąca poniesie konsekwencje realizacji takich przedsięwzięć (w tym immisji), ale nadto ograniczona zostanie możliwość zagospodarowania działek będących jej własnością.
Odnosząc się do zapisu § 13 pkt 1 lit. d planu skarżąca wskazała, że ustanowiono w nim nakaz wyznaczenia odpowiedniej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zgodnie z przepisami odrębnymi, w sytuacji gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy określić minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Jednocześnie wskazała, że za stwierdzeniem nieważności całego planu z powodu sprzeczności zapisu § 13 pkt 1 lit. d z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przemawia to, iż po stwierdzeniu nieważności tylko § 13 pkt 1 lit. d plan będzie pozbawiony wymaganych przez przepisy ustawy postanowień.
Dalej, zdaniem skarżącej zaskarżony plan miejscowy narusza art. 14 ust. 3 u.p.z.p., albowiem zwrot "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznacza, że jeśli na danym obszarze, na którym gmina planuje uchwalenie planu miejscowego, znajdują się częściowo lub w całości grunty rolne i/lub leśne, stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określony w gminnym studium jako "wymagający zmiany przeznaczenia", to w takiej sytuacji projekt tego planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego takiego zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych. Celem tej regulacji jest nie tylko zapobieżenie obejścia norm ograniczających zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze (nieleśne), lecz również zachowanie ładu przestrzennego na określonym obszarze oraz jego walorów architektonicznych i krajobrazowych. Oceny zaś pod tym kątem można dokonać, obejmując projektem planu miejscowego tylko cały, zwarty kompleks nieruchomości, a nie jego poszczególne części. Dlatego niedopuszczalne jest zarówno tworzenie planów miejscowych, jak i określanie w studium terenów o powierzchni mniejszej niż ta, od której zależy wymóg uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne). Tymczasem tekst studium wskazuje, że obszar w miejscowości Bierzglinek (dz. nr [...], [...], [...], obr. Bierzglinek) to grunty rolne klas lllb, IVa, V, oznaczony na załączniku graficznym do zmiany studium symbolem "MU5". W punkcie 3.9 tekstu zmiany studium wskazano: "w związku z rolniczym użytkowaniem terenów objętych zmianą celowe jest sporządzenie dla wszystkich terenów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne aktualne w okresie sporządzania niniejszej zmiany, na etapie opracowania planów miejscowych konieczne będzie uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia części istniejących gruntów rolnych klasy III, na terenie Chwalibogowa oraz Bierzglinka". Prace nad spornym planem toczyły się na podstawie uchwały nr XXI/201/2021 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Bierzglinek. Z prac planistycznych wyłączono grunty położone w centralnej części przedmiotowego planu, które stanowią grunty rolne klasy lllb, co obrazuje załącznik graficzny do uchwał. Tym samym organowi planistycznemu udało się uniknąć procedury określonej w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r., nr 16, poz. 78 ze zm.; dalej: "u.o.g.r.l."), które stanowią, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poprzez wyłączenie gruntów rolnych klasy IIlb z projektu planu nie trzeba było uzyskiwać zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższego nie zmienia fakt, że w późniejszym czasie uchwałą nr XXVII/278/2021 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 4 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Bierzglinek w rejonie ulicy [...], przystąpiono do procedury planistycznej dla pozostałych gruntów rolnych klasy IIlb. Należy wskazać, że wywołanie tej uchwały było konsekwencją zainteresowania się przebiegiem całej procedury planistycznej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Skarżąca wskazała także, że plan miejscowy narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., albowiem jego zapisy prowadzą do rozproszenia zabudowy i wejścia z zabudową typowo miejską w obszar rolniczej produkcji. Przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy skutkuje także naruszeniem art. 21 ust. 1, art. 64 ust 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., a także art. 144 K.c.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Września wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym aktem. Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga udowodnienia, że uprawnienia lub obowiązki skarżącej zostały zmodyfikowane przez zaskarżony plan. Zdaniem organu skarżąca takiego naruszenia nawet nie spróbowała wykazać i nie wskazała jakie jej uprawnienia zostały naruszone. Co prawda skarżąca wskazała, że "bardzo często dochodzi do konfliktów sąsiedzkich między właścicielami gruntów rolnych, a właścicielami gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową", to jednak zdaniem organu są to potencjalne, przyszłe do zaistnienia konflikty społeczne. Tym samym skarżąca nie wskazała jaki przepis prawa został naruszony poprzez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie podniesiono, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie działki skarżącej nie może być uznane za dopuszczenie inwestycji, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania, czy wykorzystania nieruchomości skarżącej w jej dotychczasowy sposób. Wskazane w skardze działki będące własnością skarżącej stanowią grunty rolne, dla których nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, w kontekście zgłoszonych twierdzeń o naruszeniu istoty prawa własności, wskazano, że kwestionowane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłączają możliwości rolniczego wykorzystania działek należących do skarżącej. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, skarżąca powinna wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącej powinien być konkretny i realny. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że postanowienia kwestionowanej uchwały ustalającej określone przeznaczenie terenów, sposób ich zagospodarowania i zabudowy, bezpośrednio nie dotyczą działek wskazanych w skardze.
W dalszej kolejności organ wskazał, że podstawą wprowadzenia znajdujących się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów była konieczność zachowania kryterium nienaruszalności ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nowe tereny pod zabudowę mieszkaniowo-usługową stanowią realizację zapotrzebowania na nową zabudowę. Plan obejmuje tereny przylegające bezpośrednio do terenów już zainwestowanych i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z dostępem do dróg publicznych. Organ planistyczny wprowadzając zapisy niniejszego planu rozważył przy tym wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstającą sytuację konfliktową rozstrzygnął zgodnie z obowiązującym prawem, uwzględniając przy tym prawo własności właścicieli działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz właścicieli działek sąsiednich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej, interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni, czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 2 pkt 3 uchwały w zakresie ustalonej definicji "powierzchni zabudowy" organ wskazał, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają przepisów odrębnych. Polskie Normy, niestanowiące źródła prawa, określają sposób kwalifikowania poszczególnych elementów budynku do powierzchni zabudowy. W planie miejscowym definicję "powierzchni zabudowy" wprowadzono w celu odniesienia powierzchni zajętej przez wszystkie budynki (czyli powierzchni zabudowy obliczonej według uregulowań Polskiej Normy) do powierzchni działki budowlanej. Celem regulacji planu było określenie proporcji części zabudowanej działki do powierzchni całkowitej działki budowlanej wyrażonej w procentach, a nie zmiana zasad kwalifikowania poszczególnych elementów budynku na potrzeby obliczenia powierzchni zabudowy.
W zakresie zarzutu dotyczącego § 6 pkt 1 uchwały dotyczącego zakazu lokalizowania w budynkach i lokalach usługowych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych z wyjątkiem inwestycji celu publicznego wskazano, że celem wprowadzenia przedmiotowego ustalenia było wykluczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem ustalonego przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenu zabudowy usługowej w zieleni urządzonej i terenu dróg wewnętrznych. Biorąc pod uwagę, że w ramach wyznaczonych terenów dopuszczono lokalizację lokali usługowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych na terenach oznaczonych symbolami MW oraz budynków usługowych na terenie oznaczonym symbolem U/ZP, w celu zachowania nienaruszalności ustaleń studium ustalono właśnie zakaz lokalizowania w budynkach i lokalach usługowych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Jednocześnie wskazano, że zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 4 ha stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym wprowadzenie generalnego ustalenia zakazującego lokalizacji wszystkich przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłoby do wzajemnej sprzeczności ustaleń planu miejscowego. Celem ustaleń studium było wykluczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko realizowanych w ramach dopuszczonej funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nieuciążliwych usług (tj. niezaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), o czym mowa wprost w ustaleniach dokumentu. Tym samym plan miejscowy nie narusza ustaleń studium.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 13 pkt 1 lit. d uchwały w zakresie "nakazu wyznaczenia odpowiedniej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zgodnie z przepisami odrębnymi" wskazano, że ze względu na ustalone przeznaczenie terenów ustalenia planu miejscowego w przedmiotowych zakresie odniesiono właśnie do przepisów odrębnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych określają normatywy dla dróg publicznych oraz stref zamieszkania i stref ruchu, które mogą być wyznaczane na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym przepis odwołujący się do przepisów odrębnych będzie miał zastosowanie w przypadku ustanowienia strefy zamieszkania lub strefy ruchu w granicach terenów objętych planem. Biorąc pod uwagę przeznaczenie terenów w planie miejscowym, jeżeli właściciel lub zarządca nieruchomości ustanowi strefę zamieszkania lub strefę ruchu, wówczas zobowiązany będzie do zapewnienia normatywu parkingowego wynikającego z ustawy. W projekcie planu nie ustalano dodatkowych obowiązków w zakresie zapewnienia miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową aniżeli wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. Co więcej, wprowadzenie innych normatywów w zakresie miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w planie miejscowym mogłoby być uznane za naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących. Plan miejscowy realizuje obligatoryjny zakres regulacji wynikający z ustawy, zachowując zgodność z przepisami odrębnymi.
W sprawie zarzutu dotyczącego § 15 pkt 4 lit. b i c uchwały w zakresie ustalonej maksymalnej wysokości i liczby kondygnacji budynków na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskazano, że plan miejscowy ustala maksymalne i minimalne parametry i wskaźniki zagospodarowania i zabudowy terenu. Każda realizacja inwestycji musi respektować przepisy odrębne, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Tym samym realizacja nowych budynków mieszkalnych musi być realizowana nie tylko w zgodności z ustaleniami planu miejscowego, ale także zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Badanie takich kwestii jak ewentualne zacienienie prowadzone jest w innych postępowaniach w ramach procesu budowlanego. Kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają w tym zakresie innych obowiązujących przepisów.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 u.d.i.p. organ wskazał, że przepisy prawa w przedmiotowym zakresie nie przesądzają jednoznacznie o konieczności opracowania miejscowego planu zagospodarowania terenu jednocześnie dla całego obszaru wyznaczonego w studium, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Gmina Września sukcesywnie sporządza plany miejscowego dla poszczególnych terenów, dla których planowana jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (ustawa nie określa, że dotyczy to wyłącznie gruntów wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, ale wszystkich gruntów rolnych i leśnych, dla których zmiana przeznaczenia jest planowana). Przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów ustawy prowadziłoby do wniosku, że konieczne jest objęcie jednym planem miejscowych wszystkich terenów w gminie, na których zaplanowano zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jednocześnie podważając legalność możliwości ustalania zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie decyzji administracyjnych. Wypracowana praktyka i orzecznictwo daje możliwość dowolnego kształtowania granic obszarów objętych planem miejscowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXIII/296/2022 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 11 marca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Bierzglinek (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23 marca 2022 r., poz. 2280).
Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.
Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały z prawa własności działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...], sąsiadujących z terenem objętym zapisami planu miejscowego. Zdaniem skarżącej zapisy planu naruszają jej prawo własności, albowiem należące do niej działki to działki rolne, natomiast sąsiadujące z nimi tereny zostały przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę wielorodzinną o wysokości do 17 m. Naruszenie przysługującego jej prawa własności skarżąca wywodzi przy tym z art. 140 i 144 K.c.
Zdaniem Sądu skarżąca wbrew stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy Września wykazała naruszenie swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, a co za tym idzie, jej skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Z art. 144 K.c. wynika przy tym, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest w tym kontekście oczywiste. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK Warszawa 2008, str. 66). Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 u.p.z.p.) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości nawet wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte jego zapisami. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem wynika ze znaczenia, jakie ma plan miejscowy dla prawa sąsiedzkiego (por. postanowienie NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości nim nieobjętych wiąże się więc z przyjęciem założenia, że źródłem interesu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego może być potencjalne negatywne oddziaływanie dopuszczonego przez plan sposobu zagospodarowania. Przykładami ograniczeń prawa własności wynikających z postanowień planu obejmującego nieruchomości sąsiednie mogą być takie negatywne oddziaływania jak np. potencjalna możliwość zacienienia obiektów, pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska, takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenie powietrza, oraz ograniczenie ilości dostępnych miejsc parkingowych. Już sam fakt potencjalnej możliwości naruszenia uprawnień właścicielskich (wynikających m.in. z art. 140 K.c.) w sytuacji realizacji postanowień zaskarżonego planu miejscowego w przyszłości uzasadnia istnienie aktualnego w momencie uchwalenia planu interesu prawnego skarżącego do skierowania skargi do sądu administracyjnego na jego postanowienia (por. T. Olejnik, J. Terlega, Naruszenie interesu prawnego jako przesłanka zaskarżenia aktów planistycznych gmin, FP 2018, nr 1, s. 64-77). Naruszeniem interesu prawnego może być przy tym takie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17).
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała ma przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wielorodzinną i usługi realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości. Interes prawny skarżącej jest przede wszystkim chroniony art. 140 K.c. kształtującym wykonywanie prawa własności, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 K.c., że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CNP 82/08; Biul. SN 2009 nr 5). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść.
Jeżeli zatem, jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości należącej do skarżącej możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżącą, gdyż tym samym musi ona więcej znosić. Wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej i usługowej na terenach rolnych przyległych do innych działek rolnych spowoduje przy tym zmianę stosunków miejscowych, od których uzależnione jest korzystanie z nieruchomości przez skarżącą. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca ma interes prawny aby kwestionować postanowienia spornej uchwały.
Przechodząc do meritum na wstępie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 14 ust. 3 u.p.z.p., wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy jest on niezasadny. Zgodnie ze wskazanym przepisem plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Należy więc przyjąć, że co do zasadny jeżeli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i/lub leśne stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych określonych w gminnym studium jako wymagające zmiany przeznaczenia, to w takim przypadku projekt planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru (zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych) objętego postanowieniami studium. W realiach rozpoznawanej sprawy obszar opracowania obejmuje powierzchnię 19,4738 ha i stanowi działki nr [...], [...] i część działki nr [...]. Spod zapisów planu została wyłączona na część działki nr [...], która stanowi grunty rolne klasy IIIb. Choć działki te jako zwarty kompleks gruntów zostały przeznaczone w studium pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nieuciążliwych usług w ramach jednej jednostki oznaczonej symbolem MU5, i jako takie powinny zostać objęte zapisami jednego planu miejscowego, to z akt planistycznych wynika, że Gmina wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego klasy IIIb, której nie otrzymała. W tej sytuacji możliwe więc było wyłączenie tego fragmentu działki nr [...] spod ustaleń planu miejscowego. Stanowiska tego nie zmienia przy tym w jaki sposób Gmina doprowadziła do zmiany klasyfikacji pozostałych gruntów przed przystąpieniem do sporządzenia planu (obniżenie klasy bonitacyjnej większej części gruntów IIIb na działkach na klasy IVa i IVb). Kwestia ta nie mogła być przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu wywołanym rozpatrywaną skargą. Z akt wynika natomiast, że jest ona przedmiotem zainteresowania właściwych organów. Choć przy tym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia 19 listopada 2020 r., nr Nd.6623.5.2020, o zmianie klasyfikacji gruntów, z uwagi na brak wystąpienia przesłanek nieważności tej decyzji, to jednocześnie wskazał Staroście, że zasadne jest wznowienie z urzędu postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję (t. II, k. [...]-[...]).
Dalej, sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania planu miejscowego, w tym zarzucanego naruszenia władztwa planistycznego.
Uzasadniając powyższe wyjaśnić należy, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Nie ulega wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 K.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zasady równości.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).
Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 757/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozwiązania przyjęte w uchwale nr XXXIII/296/2022 stanowiły wyważenie interesu prywatnego, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Zaskarżone zapisy uchwały nie naruszają podanych w skardze przepisów prawa. Ewentualne ograniczenia w korzystaniu przez skarżącą z jej działek związane z przeznaczeniem sąsiadujących terenów pod zabudowę wielorodzinną z lokalami usługowymi wbudowanymi w kondygnacji parteru budynków mieszkalnych wielorodzinnych wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Zgodnie z uzasadnieniem do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie terenu objętego planem umożliwi kontynuację rozwoju mieszkalnictwa i niezbędnych usług w obrębie wsi Bierzglinek. Teren jest dobrze skomunikowany i częściowo uzbrojony. Z załącznika graficznego go uchwały nr XXI/202/2021 wynika przy tym, że plan obejmuje tereny przylegające bezpośrednio do terenów już zainwestowanych i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z dostępem do dróg publicznych.
Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności § 15 pkt 3 lit. b i § 15 pkt 4 lit. b i c planu wskazać należy, że zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Września, zatwierdzoną Uchwałą Rady Miejskiej we Wrześni nr XVI/229/2016 z dnia 30 maja 2016 r., tereny objęte planem zostały oznaczone na rysunku studium symbolem MU5. Zgodnie z kierunkami wyznaczonymi w Studium teren MU5 są to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nieuciążliwych usług (tj. niezaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko); teren osadniczy o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami, w szczególności z zakresu handlu, edukacji, ochrony zdrowia, kultury, administracji, sportu i rekreacji wraz z towarzyszącą, niezbędną dla funkcjonowania tej zabudowy, infrastrukturą techniczną. Minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki została oznaczona na 1000 m2, maksymalna wysokość zabudowy na 17 m, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub tereny został oznaczony na 50 % i minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki został oznaczony na 25 %. Skoro więc na mocy art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, zasadne było ustalenie dla terenu oznaczonego w studium jako MU5 terenu 5MW w planie miejscowym, na którym dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i lokali usługowych wbudowanych w kondygnacji parteru budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ustalono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na 2,00, a minimalny na 01,0, maksymalną powierzchnię zabudowy na 40 %, maksymalną wysokość budynków nie większą niż 17 m i maksymalną liczbę kondygnacji jako cztery kondygnacje naziemne. Jak słusznie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, plan miejscowy ustala maksymalne i minimalne parametry i wskaźniki zagospodarowania i zabudowy terenu. Każda realizacja inwestycji musi respektować przepisy odrębne, w tym przepisy Prawa budowlanego i przepisów technicznych. Realizacja nowych budynków będzie więc uzależniona nie tylko od zgodności z ustaleniami planu miejscowego, ale od zgodności z przepisami odrębnymi. Badanie takich kwestii jak ewentualne zacienienie odbywa się na etapie procesu inwestycyjno-budowlanego.
Dalej, niezasadnie strona kwestionuje ustalenie w § 2 pkt 3 zaskarżonego planu definicji powierzchni zabudowy na potrzeby planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem jest to wyrażony w procentach stosunek powierzchni zabudowanej mierzonej po obrysie wszystkich budynków do powierzchni działki budowlanej. Celem tej regulacji było określenie proporcji części zabudowanej działki do powierzchni całkowitej działki budowlanej wyrażonej w procentach, a nie zmiana zasad kwalifikowania poszczególnych elementów budynku na potrzeby obliczenia powierzchni zabudowy. W konsekwencji skarżąca niezasadnie zakwestionowała § 15 pkt 3 lit. b oraz § 16 pkt 3 lit. b planu miejscowego.
Błędnie także strona skarżąca wskazuje, że zapis § 6 ust. 1 planu oznacza, że Rada Gminy dopuściła na terenie 5MW lokalizację przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko poza budynkami i lokalami. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono zakaz lokalizowania w budynkach i lokalach usługowych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Jest to zapis ogólny, odnoszący się do wszystkich terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami na terenie planu, który należy odczytywać łącznie z pozostałymi zapisami planu. Nie oznacza to jednak, ze z zapisu tego można domniemywać zgodę na lokalizację wymienionych przedsięwzięć poza budynkami na terenie 5MW. Nie może bowiem umknąć z pola widzenia, że na terenach oznaczonych symbolami 1MW, 2MW, 3MW, 4MW i 5MW gmina dopuściła wyłącznie lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych, lokali usługowych wbudowanych w kondygnacji parteru budynków mieszkalnych wielorodzinnych, garaży wbudowanych w kondygnacji parteru lub kondygnacjach podziemnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wiat, ziemi urządzonej, placów zabaw dla dzieci i innych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a także dojść, dojazdów i miejsc postojowych. Na tych terenach nie jest więc możliwe sytuowanie żadnej innej zabudowy (w tym samodzielnych budynków usługowych), czy też infrastruktury technicznej, która nie będzie powiązana z funkcją podstawową tego terenu (podstawowym przeznaczaniem terenu).
Odnosząc się do zapisu § 13 lit. d planu, w którym zawarto nakaz wyznaczania odpowiedniej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zgodnie z przepisami odrębnymi, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi zapis ten jest prawidłowy. Zauważyć należy, że w § 13 lit. c ustalono minimalną liczbę miejsc postojowych zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej, natomiast Rada Gminy w związku z zapisami art. 12a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320), nie mogła ustalić konkretnej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Liczba ta jest bowiem wyznaczana przez organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach na drogach publicznych, w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i jest uzależniona od ogólnej liczby stanowisk. Biorąc pod uwagę przeznaczenie terenów w planie miejscowym, jeżeli właściciel lub zarządca nieruchomości ustanowi strefę zamieszkania lub strefę ruchu, wówczas zobowiązany będzie do zapewnienia normatywu parkingowego wynikającego z ustawy. W projekcie planu nie ustalano dodatkowych obowiązków w zakresie zapewnienia miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową aniżeli wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących.
Reasumując, prawo własności nie jest prawem absolutnym, wobec czego może doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji), jednak ograniczenia te muszą pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela).
Zdaniem Sądu ewentualne ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z należących do niej nieruchomości mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy, której obowiązkiem jest umożliwienie każdemu zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. W niniejszej sprawie nie wykazano przy tym, aby indywidualny interes skarżącej miał pierwszeństwo przed aktywną polityką mieszkaniową Gminy, która powinna oferować wszystkim mieszkańcom możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Dostępność uzbrojonych terenów pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne jest natomiast podstawową formą wspierania przez gminy tych mieszkańców, którzy są w stanie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe na rynku mieszkaniowym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 18 stycznia 2024 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).