II SA/Po 702/17

II SA/Po 702/17 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2017-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 624/18 - Wyrok NSA z 2018-09-28
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1445
art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 82 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 618
art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 2
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szpitala I. orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, II. zasądza od Zarządu Powiatu C. na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Zarządu Powiatu w sprawie powołania M. S. na stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego im. J. P. II w T..
Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach.
Uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Zarząd Powiatu na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (na datę uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 – uw. WSA, dalej "u.s.p."), art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (na datę uchwały Dz. U. z 2015 r. poz. 618 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 – uw. WSA, dalej "u.d.l."), art. 69 i art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (na datę uchwały Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 uw. WSA, dalej "K.p.") oraz § 9 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu C.-T. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie Statutu Szpitala Powiatowego im. [...] w T., po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Społecznej Szpitala Powiatowego im. [...] w T., postanowił odwołać z dniem [...] lutego 2016 r. W. B. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T., wskazując że jest to równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem prawnym na dzień [...] maja 2016 r. Jednocześnie zwolniono W. B. z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia, z zachowaniem dotychczasowego prawa do wynagrodzenia (powyższe okoliczności znane są orzekającemu Sądowi z urzędu i wynikają z uzasadnienia wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., II SA/Po 346/16, k. 33 akt sądowych).
Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Zarząd Powiatu, działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 46 ust. 3 i art. 49 ust. 1 pkt 1, ust. 1 i ust. 6 u.d.l. oraz art. 68 K.p., powołał M. S. na stanowisko Dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T. na okres 6 lat w pełnym wymiarze czasu pracy (k. 29 akt sądowych).
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., II SA/Po 346/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] r. w przedmiocie odwołania W. B. ze stanowiska dyrektora szpitala.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podjęcie przez Zarząd Powiatu uchwały o odwołaniu skarżącego legitymującego się mandatem radnego gminnego ze stanowiska Dyrektora Szpitala i rozwiązaniu z nim jednocześnie stosunku pracy, pomimo wydania przez Radę Miejską w T. uchwały z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym W. B. stosunku pracy, nastąpiło z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę uchwały zaskarżonej wyrokiem II SA/Po 346/16 ustawę opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). W ocenie Sądu skoro powołany przepis zawiera wymóg uzyskania zgody, a wiec pozytywnego rozstrzygnięcia rady gminy co do rozwiązania z radnym stosunku pracy, to oznacza to, że zarówno w przypadku podjęcia uchwały przeciwnej treści, jak i niepodjęcia jakiejkolwiek uchwały, niedopuszczalne jest rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Owa zgoda rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązującego wymogu. Oznacza to, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest możliwe jedynie wówczas, gdy rada gminy wyda uchwałę na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., a z jej treści będzie wynikała wyraźna zgoda organu stanowiącego gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Dnia [...] września 2016 r. W. B. złożył do Zarządu Powiatu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przeciwko uchwale nr [...] (k. 17-21 akt sądowych). Jak zasadniczy zarzut przedstawił fakt, że naruszono art. 49 u.d.l. w ten sposób, iż powołano kierownika Szpitala Powiatowego im. [...] w T. w sytuacji, gdy dotychczasowy kierownik nie został skutecznie odwołany z zajmowanego stanowiska. W konsekwencji doprowadzono do zdublowania osób zatrudnionych na tym samym stanowisku.
Uchwałą z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Zarząd Powiatu odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (k. 48 i nast. akt sądowych). Organ uwypuklił rozdzielność skutków administracyjnoprawnych związanych z uchwałą o odwołaniu pracownika i skutków z zakresu prawa pracy, które nastąpiły na jej podstawie. Zdaniem Zarządu Powiatu stwierdzenie nieważności uchwały nie powoduje przywrócenia stosunku pracy. Stanowisko to doręczono pełnomocnikowi W. B. w dniu [...] października 2016 r. (k. 53 akt sądowych).
Pismem z dnia [...] października (złożonym dnia 28 października 2016 r.) W. B. wniósł skargę ponawiając zarzut naruszenia art. 49 u.d.l. Wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] r. w przedmiocie odwołania W. B. ze stanowiska dyrektora szpitala, co nastąpiło wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., II SA/Po 346/16, powołanie innej osoby na to samo stanowisko było niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę z dnia 24 listopada 2016 r. Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi (k. 23 akt sądowych). Organ podkreślił, że wyrok II SA/Po 346/16 nie jest prawomocny. Zaznaczono ponadto, że stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] nie wywołało skutków w sferze prawa pracy. Zdaniem Zarządu Powiatu należy uwzględnić, że stwierdzenie wadliwości lub niezgodności z prawem zaskarżalnej czynności o rozwiązaniu lub istotnej modyfikacji w stosunku zatrudnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie i z mocy orzeczenia sądu pracy o jej bezskuteczności, o przywróceniu pracownika do pracy, bądź orzeczenia odszkodowawczego.
Niezależnie od powyższego organ wyraził przekonanie, że w jego ocenie uchwała odwołująca W. B. ze stanowiska nie została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. (nawiązując tym samym do wyroku II SA/Po [...] – uw. WSA).
Postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r., II SA/Po 938/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę, stwierdzając, że W. B. nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały nr [...].
Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1161/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie odrzucające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Sąd drugiej instancji podkreślił, iż na skutek wyroku II SA/Po [...] "uchwała o odwołaniu W. B. ze stanowiska dyrektora nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym formalnie pozostał on na stanowisku dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T., do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r." Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że nie ulega wątpliwości prawo skarżącego do zaskarżenia uchwały o powołaniu innej osoby (M. S.) na to samo stanowisko, z którego skarżący nie został skutecznie odwołany.
W piśmie z dnia 3 sierpnia 2017 r. Zarząd Powiatu ponownie wniósł o oddalenie skargi ponownie podkreślając – z powołaniem na orzecznictwo Sądu Najwyższego – że stwierdzenie nieważności uchwał publicznoprawnych odwołaniu ze stanowiska nie prowadzi automatycznie do reaktywowania dyrektorskiego stosunku zatrudnienia.
Z kolei skarżący w piśmie z dnia 27 września 2017 r. ponowił swe dotychczasowe wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przed wyjaśnieniem zasadniczych motywów wyroku konieczne jest przedstawienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakteru czynności obejmujących obsadzenie stanowiska dyrektora szpitala, a także charakteru stosunków prawnych, które w oparciu o te czynności zostają nawiązane.
Problematyka związana z obsadzeniem stanowiska dyrektora szpitala (gdy jest to podmiot leczniczy nie będący przedsiębiorcą) jest złożona, gdyż wymaga uwzględnienia regulacji zarówno z zakresu prawa administracyjnego, a także regulacji z zakresu prawa pracy. Dodatkowo, spory rozstrzygane na tym tle, w zależności od przedmiotu konkretnej sprawy, należeć mogą do właściwości sądów administracyjnych bądź do sądów powszechnych – sądów pracy.
Zatem każda sprawa dotycząca problematyki związanej z obsadzeniem dyrektora szpitala wymaga precyzyjnego określenia, jaki jest zakres kognicji sądu rozstrzygającego dane zagadnienie. Jednocześnie należy pamiętać, że rozstrzyganie sporu w ramach właściwości danego sądu i w świetle odpowiadających tej właściwości przepisów prawa nie może abstrahować od funkcji jaką dana regulacja pełni.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Zarządu Powiatu w sprawie powołania M. S. na stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T..
Spór, jaki w sprawie zaistniał, w zasadzie sprowadza się do kwestii: czy w sferze prawa administracyjnego, w dacie podejmowania powyższej uchwały przez Zarząd Powiatu, stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T. należało uznać za obsadzone, czy stanowisko to wymagało obsadzenia (istniał na nim wakat)?
W. B. w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro wyrokiem II SA/Po 346/16 stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu nr [...] o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora Szpitala Powiatowego im. J. P. II w T., to tym samym uchwałę tą należy traktować jako niebyłą. Pogląd ten skarżący powtórzył w piśmie z dnia 27 września 2017 r. (k. 139 akt sądowych), wskazując na treść art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – uw. WSA, dalej "P.p.s.a."). Dodał, że pogląd ten został potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny z wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 23 czerwca 2017 r., I OSK 1161/17.
Z kolei Zarząd Powiatu zwrócił uwagę, że dyrektorski stosunek pracy W. B. został definitywnie rozwiązany na skutek uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Nieprawomocny wyrok z dnia 27 lipca 2016 r., II SA/Po 346/16 nie wywołał natomiast skutku w postaci przywrócenia dotychczasowego dyrektora na stanowisko. W konsekwencji jego obsadzenie przez inną osobę było dopuszczalne.
Sąd w niniejszym składzie nie zgadza się ze stanowiskiem Zarządu Powiatu.
Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że Zarząd Powiatu niejako z gruntu błędnie pojmuje skutki prawne stwierdzenia wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwały z dnia 18 lutego 2016 r., nr 173/2016 o odwołaniu W. B. ze stanowiska dyrektora szpitala. Z argumentacji odpowiedzi na skargę wynika, że Zarząd Powiatu umiejscawia zaistniałe w niniejszej sprawie sporne zagadnienie w sferze prawa pracy. W ten sposób stara się wykazać, iż W. B. w istocie skutecznie przestał łączyć ze Szpitalem Powiatowym im. [...] w T. stosunek prawny (pracy), a to z kolei prowadzi – jego zdaniem – wprost do konkluzji, że powołanie innej osoby (M. S.) na stanowisko dyrektora stało się nie tylko uprawnione, ale i konieczne.
Zarząd Powiatu zdaje się jednak nie zauważać, że w niektórych sprawach dotyczących pracowników jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, w tym przypadku powiatu, źródłem zmian w stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej podlegające – co trzeba podkreślić – w pierwszej kolejności zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zatem taka czy inna ocena co do istnienia/nieistnienia stosunku prawa pracy, a więc w istocie ocena wtórnych skutków prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ tworzący podmiot leczniczy (w sprawie Zarząd Powiatu – zob. art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. w zw. z art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.l.) nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej uchwały z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...] o powołaniu M. S. na stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T. zależy od oceny skutków wcześniejszej uchwały z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...] oraz skutków wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., II SA/Po 346/16, którym tą uchwałę unieważniono.
Podkreślić należy, że wyrok II SA/Po 346/16 wywołał skutki prawne względem uchwały nr 173/2016 od daty jego wydania, ale podważył jej moc prawną ex tunc (zob. wyrok z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1029/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. "w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej". W wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., nie wyłączono zastosowania omawianej regulacji, co oznacza, że uchwałę o odwołaniu W. B. ze stanowiska dyrektora szpitala należy traktować jako niebyłą.
Mając na względzie treść art. 152 § 1 P.p.s.a. należy przyjąć, że uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódki Sąd Administracyjny, nie może być traktowana jako wywołująca skutek w postaci odwołania dyrektora szpitala. Takie stanowisko zajął w niniejszej sprawie także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2017 r., I OSK 1161/17.
Wbrew stanowisku Zarządu Powiatu przedstawionego w odpowiedzi na skargę nie można zatem, przechodząc na regulacje z zakresu prawa pracy, twierdzić, że pomimo unieważnienia uchwała z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i tak spowodowała, że na stanowisku dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T. powstał wakat. Rozumowanie przedstawione przez organ jest bowiem próbą podważenia skutków wyroku sądu administracyjnego.
Odnosząc się do powołanej przez Zarządu Powiatu argumentacji zawartej w piśmie z dnia 3 sierpnia 2017 r. (z powołaniem na orzecznictwo Sądu Najwyższego traktujące o rozdzielności kompetencji sądów administracyjnych i sądów pracy) wskazać należy, że sąd administracyjny jest bez wątpliwości uprawniony do kontroli legalności aktów organów samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania jak i powołania kierowników jego jednostek organizacyjnych (art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.), w tym także dotyczących powołania dyrektorów szpitali (art. 46 ust. 3 u.d.l.). Jeżeli zatem stwierdzono nieważność uchwały z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] odwołującej W. B. ze stanowiska dyrektora szpitala, co jest równoznaczne bezskutecznością jego odwołania, to rolą sądu administracyjnego była ocena nowej uchwały powołującej na stanowisko dyrektora M. S. w takim właśnie kontekście prawnym. Sąd administracyjny nie miał natomiast obowiązku kierować się zaistnieniem wtórnych skutków uchwały w sferze prawa pracy.
Przedstawione wyżej stanowisko oparte zostało na trafnej i akceptowanej przez Sąd w niniejszym składzie argumentacji przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OSK 968/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie przedstawione rozważania Sąd stwierdził, że względem uchwały zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, jako że doszło do powołania dyrektora szpitala (Mirosława Szymajdy) na stanowisko, z którego poprzedni dyrektor (Wacław Bala) nie został skutecznie – w płaszczyźnie prawa administracyjnego – odwołany. Doszło więc do naruszenia art. 46 ust. 3 u.d.l.
Należy jednak zauważyć, iż od daty podjęcia uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] upłynął ponad 1 rok, stąd należało na podstawie art. 82 ust. 2 u.s.p. orzec o jej niezgodności z prawem.
W niniejszym orzeczeniu Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W ten sposób, na podstawie art. 152 § 1 in fine P.p.s.a., działanie tego przepisu zostało wyłączone. Tym samym niniejszy wyrok, do czasu uprawomocnienia, nie podważa skutków prawnych powołania M. S. na stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego im. [...] w T.. Sąd skorzystał z kompetencji określonej w art. 152 § 1 in fine P.p.s.a., aby nie doprowadzić do destabilizacji z zakresie kierownictwa Szpitala oraz biorąc także pod uwagę, że wyrok II SA/Po 346/16 nie jest nadal prawomocny.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: wpis w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości [...] zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.