II SA/Po 701/22

II SA/Po 701/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 10 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2023 roku sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (zwanej dalej "inwestorem", "spółką" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO" "kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 26 maja 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza O. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 11 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego na działce nr ew. [...] w S. , gm. O.. Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o poniższy stan faktyczny i prawny.
Jak wynika ze złożonego przez spółkę w dniu 4 czerwca 2020 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obecnie działka jest niezabudowana. Działka może mieć dostęp do sieci elektrycznej oraz wodociągowej z sąsiedniej działki drogowej. Inwestor zaplanował, że budynek będzie mieć powierzchnię od 140 do 210 m2. Szerokość elewacji frontowej będzie wynosić od 8 do 13 m, dach będzie pochyły, dwu- i wielospadowy, kąt nachylenia powinien wynosić od 12 do 45 stopni. Budynek będzie mieć od 1 do 2 kondygnacji naziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) będzie wynosić od 2,8 do 5 m, wysokość kalenicy – od 6 do 9 m, a na każdy lokal mają przypadać dwa miejsca parkingowe. Zjazd na działkę będzie odbywać się z drogi gminnej, z którą zresztą graniczy działka inwestycyjna. Zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną oraz gaz będzie zaspokojone z istniejących sieci według gestorów tych sieci. Co do energii cieplnej, inwestor planuje budowę kotłowni. Ścieki zaś będą odprowadzane do istniejącej sieci.
W toku postępowania administracyjnego doszło do sporządzenia projektów decyzji przez urbanistkę – mgr inż. E. Ł.. Każda przeprowadzona analiza obszaru zakładała niemożność ustalenia warunków zabudowy. W sprawie zapadły dwie decyzje Burmistrza, tj. decyzja z dnia 9 marca 2021 r., nr [...] oraz decyzja z dnia 23 września 2021 r., nr [...] SKO uchyliło te decyzje dwukrotnie w swoich rozstrzygnięciach odpowiednio decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., nr [...] oraz decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., nr [...] Za każdym razem SKO wskazało, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji co do uznawania, że linia zabudowy przebiega w odległości 150 m od krawędzi drogi powiatowej. Przepisy prawa nie znają takiego pojęcia, jak "dalsza linia zabudowy", czy też "kolejna linia zabudowy". Linia zabudowy jest jedna. Co do wskaźnika zabudowy, analiza nie wskazuje na ewentualną możliwość wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej budynku, gzymsu i attyki. SKO nie zgodziło się z organem I instancji co do kąta nachylenia dachu. Kolegium poleciło więc Burmistrzowi przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem ewentualnych odchyleń od średnich parametrów i wskaźników zabudowy.
Urbanistka po raz trzeci sporządziła projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Trzecia analiza przyjmuje tożsame założenia, jak w poprzednich. Linia zabudowy zaproponowana przez inwestora jest niezgodna z linią zabudowy na działkach sąsiednich. Zaproponowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy nie jest zgodny ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym, a ponadto jest mniejszy od minimalnego wskaźnika. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest niezgodna z wysokością obiektów na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki sam wniosek dotyczy geometrii dachu.
Decyzją z dnia 11 marca 2022 r., nr [...] Burmistrz ponownie odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą zamierzono na działce nr ew. [...]. Burmistrz stwierdził, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p."). Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, Burmistrz stwierdził, że analiza zawiera kompletny wykaz działek wziętych pod uwagę przy ustalaniu wskaźników i parametrów niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Burmistrz stwierdził, że jest związany wnioskiem inwestora i nie może go w żaden sposób modyfikować. Zaproponowane przez spółkę wskaźniki oraz parametry nie kontynuują wskaźników i parametrów w obszarze analizowanym, a więc zachodzi niezgodność z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Burmistrz ponownie podjął polemikę z SKO. Gdyby ustawodawca chciał przyjęcia jednej linii zabudowy, to by to uregulował. Obecny stan prawny nie stawia przeszkód w wyznaczaniu kolejnych linii zabudowy. Ponadto nie ma definicji legalnej "linii zabudowy".
Argumentacja co do pozostałych wskaźników pozostaje niezmieniona. Jeśli chodzi o geometrię dachu, to Burmistrz wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania o dachach spadzistych dwu- i wielospadowych o kącie nachylenia od 20 do 45 stopni i wysokości kalenicy do 9 m. Występują też zabudowania z dachami płaskimi o nachyleniu 12-45 stopni i kalenicy o wysokości 7 m. Inwestor planuje budynek z dachem dwu- i wielospadowym o nachyleniu 12-45 stopni oraz kalenicy o wysokości 6-9 m. Zdaniem Burmistrza w obszarze analizowanym nie ma zabudować o tym charakterze, a więc inwestycja nie kontynuuje kolejnego wymogu.
Burmistrz zaznaczył, że nie odstępuje od utrwalonej praktyki. Pierwsze trzy budynki, wobec których wydano już prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, są ulokowane we frontowej części. Stąd też wiele zagadnień, które w niniejszym postępowaniu budzą wątpliwości, w tamtych nie były brane pod uwagę.
W pozostałym zakresie, uzasadnienie decyzji jest tożsame z poprzednimi.
W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik spółki – adw. M. Ś. – zakwestionował ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie o nieistniejące normy wyinterpretowane przez ten organ w drodze nieuprawnionej wykładni rozszerzającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"), co doprowadziło Burmistrza do wniosku, że nie można wyznaczyć więcej niż jedną linię zabudowy w głębi wnioskowanej działki, dla każdego planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego;
2) art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez zdawkowe ustosunkowanie się do zarzutu wnioskodawcy naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. polegającego na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia wydanego we wcześniejszej sprawie;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę;
4) art. 138 § 2a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu II instancji zawartych w poprzednich decyzjach w zakresie interpretacji przepisu § 4 rozporządzenia;
5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia, przejawiające się w tym, że organ I instancji błędnie przyjął, że zaproponowane przez spółkę: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii i pozostałych wskaźników;
6) § 9 rozporządzenia, przejawiające się w tym, że analiza urbanistyczna i wyniku analizy, które winny stanowić załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zostały sporządzonego przez uprawnionego urbanistę w jednym dokumencie zamiast dwóch.
W uzasadnieniu odwołania inwestor wyłożył szereg argumentów na rzecz twierdzenia o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Burmistrz nie spełnił zobowiązania SKO do odniesienia się do zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki. Organ I instancji ogólnikowo skwitował, że pierwsze trzy decyzje dotyczyły budynków położonych w innej lokalizacji działki.
Spółka podniosła, że nie jest wiadome, na jakich dokładnie dokumentach bazował Burmistrz. Nie wiadomo, czy przeprowadzono wizję lokalną i, w jaki sposób obliczono wszystkie odległości. SKO dwukrotnie podniosło, że analiza nie zawiera rozważań o ewentualnych wyjątkach od wskaźników i parametrów przyjętych w analizie. Kolegium zaznaczyło, że te braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Burmistrz w ogóle się tym nie przejął. Po prostu powtórzono trzeci raz, za urbanistką, ustalenia przyjmowane od samego początku.
Burmistrz zignorował wiele zaleceń SKO. Przede wszystkim nie wzięto pod uwagę stanowiska organu II instancji o możliwości przyjęcia nieco odmiennych gabarytów niż średnie przyjęte w obszarze analizowanym. Związanie wnioskiem inwestora oznacza niemożność ustalenia warunków zabudowy dla funkcji odmiennej, niż wnioskowana. Spółka podkreśliła, że wartości zaproponowane przez nią są minimalnie mniejsze niż wartości ustalone jako średnie, czy w innych przypadkach, najmniejsze.
Stanowisko spółki co do linii zabudowy jest niezmienione. Istnieć może tylko jedna linia zabudowy. Nie ma kolejnych linii. Oddalenie zatem obiektów budowlanych, aż po tylne części działki nie oznacza, że powstają kolejne linie zabudowy. Ewentualnie o kolejnych liniach może być mowa, kiedy działka posiada dostęp do więcej niż jednej drogi. Wówczas inaczej postrzega się także front działki. Również i to zlekceważył Burmistrza, kiedy SKO dwukrotnie przyjęło tożsame stanowisko.
Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji zrelacjonował stan faktyczny sprawy i przystąpił do rozważań prawnych. SKO zaznaczyło na początku, że w sprawie znajduje zastosowanie stan prawny sprzed dnia 3 stycznia 2022 r.
Kolegium podkreśliło, ze organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Sama analiza funkcji i cech zagospodarowania przestrzennego została prawidłowo sporządzona. Kolegium nie znalazło podstaw do jej zakwestionowania. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, zagrodowa oraz produkcyjna. Inwestor wnioskuje o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc kontynuuje ona funkcję zabudowy.
SKO podtrzymało swój pogląd na temat linii zabudowy. Nie ma "kolejnych" linii zabudowy i można lokować zabudowę w tyle działki. Linia zabudowy jest jedna i wyznacza się ją w oddaleniu od pasa drogowego, aby zapewnić ład przestrzenny, a także bezpieczeństwo ruchu drogowego. Inwestor nie może zaplanować inwestycji w taki sposób, aby obiekt budowlany przekraczał tę linię w sposób, w jaki przybliżałby się on do pasa drogowego. Lokowanie budynku w tyle działki jest natomiast dozwolone. Burmistrz nie uwzględnił wytycznych SKO, a zatem w tym zakresie zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 14%. Minimalna wartość tego wskaźnika wynosi z kolei 2%. Inwestor wnioskuje o przyjęcie wartości między 1,02-1,52%. SKO uznało, że brakuje zatem jakiegokolwiek zagospodarowania działki znajdującej się w obszarze analizowanym, która odpowiadałaby inwestycji planowanej. Z analizy wynika brak przesłanek do przyjęcia innych wyników.
Kolegium zgodziło się ze spółką, że wskaźnik w postaci szerokości elewacji frontowej odpowiada temu, który wnioskuje inwestor. Średni wskaźnik wynosi 13,5 m z tolerancją +/- 20%, tj. 11-16 m. Inwestor wnioskuje o wartość 8-13 m. Na jednej z działek występuje szerokość elewacji frontowej o wartości 5 m, a więc można przyjąć, że istnieje przesłanka odstąpienia od wartości średniej.
Organ II instancji nie zgodził się z kolei ze stanowiskiem inwestora, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji odpowiada średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym. Ten wskaźnik inaczej kształtuje się w odniesieniu do budynków z dachem płaskim, a inaczej do budynków z dachem skośnym. Dla pierwszych budynków, wynosi 2,8-4 m, a dla drugich – 3-7 m. Inwestor przyjmuje, że jego budynek o dachu skośnym winien mieć wysokość górnej krawędzi na poziomie 2,8-5 m. Nie wpisuje się to w średni wskaźnik przyjęty w obszarze analizowanym.
Połacie dachowe mają kąt nachylenia na poziomie 20-45 stopni i wysokości kalenicy 9 m. Inwestor zakłada dla swojej inwestycji dach o nachyleniu 12-45 stopni i wysokości kalenicy 6-9 m. Również w tym zakresie inwestycja nie kontynuuje parametrów średnich.
Zdaniem SKO inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stąd należało, mimo pewnych mankamentów decyzji organu I instancji, utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 8 § 2 k.p.a., skutkujące naruszeniem jednej z naczelnych zasad postepowania administracyjnego – zasady pewności prawa, przejawiające się w tym, że:
a) SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, mimo że wcześniej organ I instancji, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych wydał na rzecz skarżącej prawomocne pozytywne decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy,
b) mimo braku jakiejkolwiek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, SKO wydało decyzję utrzymującą w mocy odmowną decyzję Burmistrza, mimo że w ramach przedmiotowego postępowania SKO już dwukrotnie uchylało decyzje Burmistrza wydawane uprzednio i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia;
2) art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń sprowadzających się do powtórzenia twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia, przejawiające się w tym, że organ I instancji, a za nim SKO, błędnie przyjęły, że zaproponowane przez inwestora: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje tych parametrów na poziomie średnim lub minimalnym;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez skarżącą.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi zrelacjonowano stan faktyczny sprawy. Podniesiono trzykrotne orzekanie w sprawie przez organ I instancji. Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi.
W analogicznych sprawach wydano już trzy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Organ II instancji powinien nie odstępować od utrwalonej praktyki orzeczniczej szczególnie, że decyzje te zapadały w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W poprzedniej decyzji kasatoryjnej SKO podniesiono już, że Burmistrz powinien ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Nie wystarczy tylko skonstatowanie, że pierwsze decyzje dotyczyły budynków gdzie indziej. Z tego twierdzenia można wywnioskować, że Burmistrz w 2019 r. orzekał o warunkach zabudowy na innej działce skarżącej, a przecież to nieprawda. Wszystkie inwestycje są realizowane niezmiennie na jednej i tej samej działce.
Zdaniem skarżącej decyzja Burmistrza jest po raz trzeci obarczona dokładnie tymi samymi wadami, a mimo to nagle SKO zmieniło zdanie i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jest to niezrozumiałe, szczególnie że argumentacja tego organu jest tożsama.
Stanowiska organów co do linii zabudowy są rozbieżne, a Burmistrz nigdy nie uwzględnił wiążącego stanowiska SKO. Dotyczy to także pozostałych wskaźników. Organ I instancji konsekwentnie podnosił, że jest związany wnioskiem skarżącej i nie może przyjąć odmiennych parametrów. Burmistrz nie wziął w ogóle pod uwagę regulacji art. 79a § 1 k.p.a.
Postępowanie SKO jest bardzo niekonsekwentne. W poprzednich decyzjach kasatoryjnych podniesiono możliwość przyjęcia "nieco odmiennych parametrów", by w zaskarżonej decyzji stwierdzić, że skoro żaden wskaźnik nie spełnia wartości średniej, czy minimalnej, to nie można wydać pozytywnej decyzji dla skarżącej.
Końcowo, skarżąca zwróciła uwagę, że nie wiadomo, na jakiej podstawie sporządzono analizę urbanistyczną. Nie jest znane pochodzenie map, metodyka obliczania odległości planowanej inwestycji od drogi, ani także czy miała miejsce jakaś wizja lokalna.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Nie było podstaw do przyjęcia nieco odmiennych parametrów niż średnie, czy minimalne. Nie doszło także do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a, ponieważ sprawy rozpoznane w 2019 r. różniły się znacząco od sprawy rozpoznawanej obecnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie twierdzenia skarżącej były zasadne.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Ze względu na fakt, że w sprawie bierze łącznie udział 12 podmiotów prawa, zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd w składzie orzekającym.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości S., gm. O.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie sądu wynika z następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Skarżąca zaplanowała swoją inwestycję na działce budowlanej nr ew. [...]. Zgodnie z informacjami pochodzącymi z systemu informacji przestrzennej dla powiatu o. (dostępnego na stronie: https://[...].e-mapa.net/), działka skarżącej posiada wymiary 195 m długości oraz 70 m szerokości. Planowana inwestycja, która stanowi istotę niniejszego postępowania, została przewidziana do realizacji w tylnej części działki. Zdaniem SKO, co jest stanowiskiem prawidłowym, inwestycja może zostać ulokowana "na tyłach" działki. Aby dowieść zasadności rozstrzygnięcia sądu, należy przywołać przepis § 4 rozporządzenia. "Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich [ust. 1 – uw. sądu]. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami [ust. 2 – uw. sądu]. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego [ust. 3 – uw. sądu]. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 [ust. 4 – uw. sądu]". Sąd zwraca uwagę przede wszystkim na brzmienie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dla działki objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię nowej zabudowy, która stanowi kontynuację względem działek sąsiednich. Wolą prawodawcy jest więc zapewnienie spójności przestrzennej, a więc ładu przestrzennego, który jest naczelną wartością przepisów u.p.z.p. Prawodawca traktuje jedynie o miejscu wyznaczenia tejże linii, nie przesądza o tym, że w tym właśnie miejscu musi nastąpić zabudowa. Linia zabudowy wyznacza miejsce, do którego może być zrealizowana rzeczona zabudowa. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Linia zabudowy wyznacza maksymalne przybliżenie zabudowy do pasa drogowego. Tej linii nie można przekroczyć, natomiast można zrealizować zabudowę w oddaleniu od tejże linii postępując w głąb działki. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20, podobnie: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 145/19, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 79/22, dostępne w CBOSA). Sąd zwraca także uwagę na semantyczną formę przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Prawodawca wskazuje w § 4 ust. 1 rozporządzenia jedną linię zabudowy. Nie ma kolejnych, czy też następnych linii zabudowy, a przynajmniej nie w niniejszej sprawie. Tak jak wskazuje orzecznictwo, które sąd w składzie orzekającym w pełni popiera, przepisy u.p.z.p. dopuszczają zabudowę głębi działki, z tym że nie można przekroczyć linii zabudowy w kierunku drogi publicznej. Co więcej, sąd zauważa, że we wniosku o wszczęcie postępowania, ani żadnym innym dokumencie zgromadzonym w aktach administracyjnych skarżąca nie wnioskuje o wyznaczenie linii zabudowy w odległości 150 m. Jednocześnie można niewątpliwie stwierdzić, że akta sprawy są kompletne, gdyż dokumenty są prawidłowo ponumerowane i trwale połączone. Jest to zatem wyłączna inicjatywa organu administracji publicznej, co wynika z błędnego rozumienia linii zabudowy.
Nie jest więc tak, że skoro linia zabudowy została wyznaczona przez bryły pierwszych dwóch budynków, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik graficzny do wyników analizy funkcji i zagospodarowania terenu dołączonych ostatecznie do decyzji warunków zabudowy, to skarżąca nie może zrealizować planowanej inwestycji w tym miejscu. Skarżącej nie wolno przekroczyć tej linii w ten sposób, aby przybliżać się do pasa drogowego, jednakże może realizować swoje zamierzenie w głąb działki. To przesądza o zasadności twierdzeń SKO, co zasadnie utrzymano w zaskarżonej decyzji. Stanowisko Burmistrza było natomiast nieprawidłowe, ale wydaje się, że organ I instancji intencjonalnie pozostaje nieprzekonany do tych racji.
Odnosząc się do pozostałych zagadnień, które stały się zarzewiem sporu pomiędzy SKO a skarżącą, należy zwrócić uwagę na kwestię, która została pominięta przez obie strony.
Skarżąca podniosła kilkukrotnie, że dla działki nr [...] ustalono już warunki zabudowy dla trzech podobnych obiektów budowlanych. Sąd, posiłkując się danymi pochodzącymi z systemu informacji przestrzennej powiatu o. , dostrzegł, że na tej działce zrealizowano już dwa z nich. Są to budynki położone we frontowej części działki. To spostrzeżenie jest o tyle istotne, ponieważ żaden z organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie nie spostrzegł, że analiza sporządzona przez urbanistkę nie obejmuje parametrów tych dwóch budynków. Jest to bardzo poważne niedopatrzenie, ponieważ uwzględnienie tych budynków może wpływać na kształt wskaźników ustalonych podczas analizy funkcji i cech zagospodarowania przestrzennego obszaru analizowanego. Zresztą stanowisko sądu w składzie orzekającym jest zbieżne z poglądem orzecznictwa. Organ administracji publicznej nie może pominąć zabudowań zrealizowanych już na działce inwestycyjnej, która jest objęta nowym zamierzeniem budowalnym (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1824/21, dostępny w CBOSA).
Ponieważ SKO nie uwzględniło zabudowań zlokalizowanych w północnej części działki (front działki), ustalenia poczynione przez Burmistrza oraz kolegium są niekompletne. Dość zauważyć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono w czerwcu 2020 r. Od tamtej pory dużo zmieniło się. SKO wydało zaskarżoną decyzję w maju 2022 r. Od tamtej pory inwestor rozpoczął proces budowalny, co już wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę tego, że wskaźnik powierzchni zabudowy będzie inny, niż gdyby analizowano działkę inwestycyjną niezabudowaną.
Uwzględnienie faktu, iż na działce inwestycyjnej powstały nowe zabudowania, będzie miało istotny wpływ na wskaźniki, które zostały przyjęte w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Realizacja dwóch budynków, a i sądowi jest wiadome z urzędu, że dla działki nr ew. [...], są realizowane kolejne budynki, sprawia, że zmianie ulega powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W konsekwencji natomiast, zmieni się także ostateczny wskaźnik w odniesieniu do pozostałych zabudowań w sąsiedztwie. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu rozporządzenia wskazuje na możliwość zastosowania odstępstwa od wskaźnika średniego, jeżeli wynika to z analizy. Istotnie jest tak, ale nie oznacza to, że odstępstwo będzie mogło dalej prowadzić do niekontrolowanego przyjęcia ostatecznej wartości. Odstępstwo nie może oznaczać przekroczenia wskaźnika minimalnego albo maksymalnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1330/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 188/15, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18, dostępne w CBOSA).
Co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wnioskowany parametr w maksymalnej wysokości jest wyższy niż średnia. Przyjąć należy też, że zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być jednolita, aby jeden budynek nie dominował nad drugim. Skarżąca nie może zatem proponować wyższych budynków, niż te, które stoją na działkach przylegających do działki inwestycyjnej. Sąd w składzie orzekającym analizując całokształt sprawy dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego (rozpoznawczego jak i odwoławczego) żaden organ administracji publicznej nie wezwał skarżącej do zmodyfikowania swojego wniosku. Prawdą jest to, co stwierdził Burmistrz, że jako organ planistyczny, jest związany treścią wniosku. Nie może to oznaczać z kolei, że w oparciu o zasadę dobrej administracji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, organ działa tak, aby uniemożliwić stronie realizację jej uprawnienia. W tym miejscu należy powołać przepis art. 79a § 1 k.p.a. Współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (art. 79a k.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli natomiast wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Wówczas brak kontynuacji przez planowaną zabudowę choćby jednego ze wskaźników, cech lub parametrów zabudowy (względem zabudowy zastanej) daje podstawę do wydania decyzji odmownej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1025/19, dostępny w CBOSA). SKO powinno jednak zwrócić uwagę na fakt niewezwania skarżącej przez Burmistrza. Oszczędziłoby to czasu na dalsze spory.
W odniesieniu do dachu, jego kąta nachylenia, godzi się zauważyć, że w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, które odpowiadają temu parametrowi. Naczelną zasadą polityki przestrzennej jest ład. Jeżeli zatem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa odpowiadająca temu wskaźnikowi, należy dopuścić jego realizację w ramach nowej inwestycji, szczególnie gdy występuje bezpośrednie sąsiedztwo.
Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej w przedmiocie możliwości dopuszczenia "niewielkich" odstępstw od wskaźników minimalnych, czy też maksymalnych. Nieistotne jest to, że różnica między jej propozycją a wskaźnikami analizowanym jest niewielka. Przepisy rozporządzenia przewidują odstępstwa, co oznacza, jak już wskazano, że nie można przekroczyć wartości granicznych. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi wpisywać się w "widełki" ustalone w toku postępowania administracyjnego. Jeżeli tak nie będzie, organ administracji publicznej będzie miał obowiązek wydać decyzję niekorzystną dla inwestora.
Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, w jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych i nie wezwano skarżącej do zmodyfikowania jej wniosku. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 79a k.p.a. W związku z tym sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata za pełnomocnictwo (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO wezwie skarżącą do zmodyfikowania swojego wniosku w omówionym powyżej zakresie, a także przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność istniejącej zabudowy na działce nr ew. [...]. Sąd zaznacza, że z uwagi na brak woli Burmistrza co do uwzględnienia wytycznych SKO w poprzednich postępowaniach, SKO przejmie na siebie cały ciężar przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że kolegium wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.