II SA/Po 701/20

II SA/Po 701/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1887/21 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 1, art. 29, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 30, art. 31, art. 48 ust.1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 59f ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 123, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), o rozpatrzeniu zażalenia H. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] ustalające wobec składającej zażalenie, jako inwestora, opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu legalizacji wykonanej bez pozwolenia na budowę wiaty – szopy na maszyny rolnicze, położonej na działce [...] w R. 26.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
W dniu [...] czerwca 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R., po uprzednim zawiadomieniu pisemnym, przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości położonej w miejscowości R., na działce [...] Ustalono, że inwestor – H. K., w latach około 2010-2011 wybudowała wiatę-szopę na maszyny rolnicze. Powstała ona z wykorzystaniem konstrukcji murowanej istniejących budynków gospodarczych, to jest na ścianach zostały oparte kratownice, które po drugiej swojej stronie na ich rozpiętości są podparte słupami stalowymi. Konstrukcję wiaty-szopy stanowią wyłącznie elementy stalowe: słupy konstrukcyjne stalowe, kratownice stalowe, płatwie stalowe, blacha trapezowa pokrycie dachu. Obiekt jest trwale połączony z gruntem, słupy na których oparta jest kratownica są wbetonowane w stopach fundamentowych. Gabaryty obiektu wynoszą [...] m szerokości, [...] m długości, a wysokość odpowiednio [...] m i [...] m. Inwestorka rozpoczęła budowę wiaty-szopy na maszyny rolnicze bez pozwolenia. Wykonany zakres robót został opisany w protokole i udokumentowany fotograficznie.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał H. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową opisanej wyżej wiaty-szopy oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do [...] listopada 2019 r. niżej wymienionych dokumentów:
- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ wyjaśnił, że ustawodawca w art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b.", przy czym zaznaczyć trzeba, że podstawą opisanych postanowień było brzmienie ustawy ze stosownego, wcześniejszego okresu) wskazuje jakie obiekty i roboty budowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Analizowanej budowy nie można zaliczyć do tego katalogu.
Organ wyjaśnił również, że następstwem przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w postanowieniu i braku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 P.b., będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej, którą nalicza się na podstawie art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ wskazał przykładowo, że opłata legalizacyjna dla budynku służącego gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko - składowe kategoria obiektu II (załącznik do ustawy) stanowi iloczyn stawki (s) podwyższonej pięćdziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), co stanowi [...] x [...] zł x 1 x 1 = [...] zł. Zatem w przypadku wypełnienia obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej, kolejnym krokiem będzie uiszczenie w kwocie [...]zł opłaty legalizacyjnej.
Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wniosła zażalenie domagając się umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej lub rozłożenia jej na raty.
Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przytoczył art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c P.b. i wskazał, że skoro obiekt przekracza wartości określone w przepisie pozwalającym na wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę, to do jego budowy było to pozwolenie wymagane. W związku z tym, że go nie wydano – organ pierwszej instancji właściwie zastosował procedurę wynikającą z art. 48 ust. 2 i 3 P.b.
Inspektor Wojewódzki wyjaśnił dalej, że stosownie do P.b., w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę albo uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy, nie zawsze dojdzie do wydania nakazu rozbiórki. Możliwe jest bowiem skorzystanie ze wskazanego w art. 48. ust. 2 P.b. trybu legalizacji. W tym właśnie trybie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego H. K..
Inspektor Wojewódzki wyjaśnił również, że postępowanie legalizacyjne charakteryzuje się tym, że jest dobrowolne (nie przymusowe) więc warunkiem jego pozytywnego dla strony przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, w przeciwnym razie organ ten zobowiązany będzie do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.
Od powyższego postanowienia H. K. wniosła skargę, jednak wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę tę oddalił. Podkreślił, że powierzchnia zabudowy obiektu posadowionego przez skarżącą zgodnie z ustaleniami kontroli wynosi [...] m2. W sposób wyraźny przekracza więc dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę (objętych zgłoszeniem). Uzyskanie pozwolenia, zgodnie z regułą z art. 28 ust. 1 P.b., było zatem konieczne. Z powyższych względów, biorąc pod uwagę także oświadczenie skarżącej, która przyznała, że nie posiada pozwolenia na budowę, prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej było zasadne.
Sąd odnotował też, że w końcowej części decyzji Inspektor Powiatowy wskazał H. K. wysokość opłaty legalizacyjnej, jaka wynika z obowiązujących przepisów dla obiektu, który jest przedmiotem postępowania. Zwrócił też uwagę, że kwotę tą skarżąca uznała za nieadekwatną. W tym kontekście Sąd przypomniał, że dopiero po pozytywnym przeprowadzeniu pierwszego etapu procedury legalizacyjnej organy nadzoru budowlanego przechodzą do kolejnych czynności. W ocenie składu orzekającego zasadnym było pouczenie przez organ o dalszych etapach postępowania legalizacyjnego. Poinformowanie skarżącej o przewidywanej wysokości opłaty, w przypadku skorzystania przez nią z zaistniałej możliwości legalizacji obiektu, było zasadne.
Od wyroku II SA/Po [...] H. K. wniosła skargę kasacyjną, która została jednak oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2020 r., II OSK [...].
Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że kwestią pierwszoplanową było wyjaśnienie, czy na wzniesiony przez skarżącą obiekt (wiatę), wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Na tak zadane pytanie należało udzielił odpowiedzi twierdzącej. Zgodnie z art. 28 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rozważana wiata, z uwagi na jej wielkość, nie podpada pod żaden z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 29 ust. 1 pkt 2 lub art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. (w ówczesnym brzmieniu), który zwalniałby inwestycję z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny uwypuklił dalej, że skoro z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń (niezakwestionowanych w tym zakresie przez skarżącą) wynika, iż powierzchnia zabudowy zrealizowanego przez skarżącą obiektu wynosi 149,98 m2, a więc w sposób wyraźny przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, to zasadnie przyjęto, że skarżąca takim pozwoleniem powinna się legitymować.
W międzyczasie, przy piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. H. K. przedłożyła komplet dokumentów w celu zatwierdzenia i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (k. 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednym z tych dokumentów jest projekt budowlany wiaty gospodarczej służącej celom rolniczym – przechowywaniu maszyn rolniczych (zob. s. 4 projektu).
Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił H. K. o zebraniu materiału dowodowego i o zamiarze ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł stosownie do III kategorii obiektu budowlanego (k. 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Na powyższe H. K. zareagowała pismem z dnia [...] maja 2020 r., podkreślając, że "mój obiekt mieści się w II kategorii obiektów budowlanych załącznika do ustawy Prawo budowlane i będzie budynkiem służącym gospodarce rolnej" (k. 68 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, powołując się na art. 49 ust. 1 i 2 P.b. ustalił wobec H. K. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...]zł z tytułu legalizacji wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę – wiaty-szopy na maszyny rolnicze położonej na działce [...] w R. 26. Przedstawił wyliczenie, z którego wynika, iż opłata jest iloczynem stawki "s" w kwocie [...]zł, jej [...], współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k" (w tym przypadku 1) i współczynnika wielkości obiektu "w" (także 1). Współczynniki "k" i "w" przyjęto w oparciu o założenie, że obiekt, to budynek służący gospodarce rolnej, jak produkcyjna, gospodarcza, inwentarsko-składowa. Jest to obiekt II kategorii obiektów budowlanych.
W zażaleniu H. K. podniosła, że nałożona opłata jest nieadekwatna do poczynionej samowoli budowlanej. Domagała się jej umorzenia lub rozłożenia na raty (k. 4-5 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że wiatę-szopę prawidłowo zaliczono do II kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do P.b. Przyjmując do wzoru iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty "s", która stosownie do art. 59f ust. 2 P.b. wynosi [...] zł, oraz współczynników kategorii obiektu budowlanego "k" (1) oraz współczynnika wielkości "w" (1), wysokość opłaty legalizacyjnej powinna wynieść [...] zł.
W skardze H. K. wskazała, że nie zgadza się z postanowieniem Inspektora Wojewódzkiego, gdyż jej zdaniem wydano je "z naruszeniem przepisów prawa" i jest ono "rażąco krzywdzące" (k. 3 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 5 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że weryfikacji zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2020 r. należy dokonać w kontekście przepisów P.b. sprzed ostatniej kompleksowej nowelizacji tego aktu prawnego. Nowelizacja ta weszła bowiem w życie później – [...] września 2020 r. w oparciu o ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).
Jak już wyjaśniono w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w odniesieniu do wykonanej przez H. K. bez pozwolenia na budowę wiaty-szopy na maszyny rolnicze, położonej na działce [...] w R. 26 przeprowadzono pierwszy etap postępowania legalizacyjnego obejmujący wstrzymanie robót i wezwanie do przedłożenia dokumentacji obiektu. Postanowienie o wstrzymaniu robót oraz o obowiązku przedłożenia dokumentacji było prawidłowe, co wiążącą przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., II SA/Po [...] i dodatkowo potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2020 r., II OSK [...] oddalając wniesioną przez H. K. skargę kasacyjną.
Wobec zaistniałego stanu sprawy, obowiązkiem H. K. (oczywiście, jeżeli chciała ona zalegalizować sporny obiekt), było przedłożenie wymaganej dokumentacji dotyczącej samowolnie zrealizowanej wiaty-szopy. Skarżąca dokumentację tą przedłożyła przy piśmie z dnia [...] marca 2020 r. (zob. k. 57-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz projekt budowlany będący załącznikiem do akt).
Stosownie do art. 49 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
W myśl art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Inspektor Powiatowy w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. – pozytywnie zweryfikowawszy przedłożoną przez H. K. dokumentację – ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej przez wyliczenie iloczynu stawki [...] zł (art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 2 P.b.), jej pięćdziesięciokrotności (50) (art. 49 ust. 2 P.b.), współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k" (w tym przypadku 1) i współczynnika wielkości obiektu "w" (także 1). Współczynniki "k" i "w" przyjęto w oparciu o założenie, że obiekt, to budynek służący gospodarce rolnej, jak produkcyjna, gospodarcza, inwentarsko-składowa. Jest to obiekt II kategorii obiektów budowlanych.
W ocenie Sądu opłatę legalizacyjną wyliczono prawidłowo: (s = [...] zł) x (krotność = [...]) x (k = 1) x (w = 1), co daje wynik [...] zł.
Ubocznie Sąd zaznacza, że założone przez H. K. powody prawne, dla których kwestionuje ona opłatę są niezrozumiałe, zwłaszcza, że skarżąca sama – w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. odpowiadając na zawiadomienie organu o zamiarze wydania postanowienia w oparciu o kategorię III obiektu budowlanego – skorygowała organ, zaznaczając, że "mój obiekt mieści się w II kategorii obiektów budowlanych załącznika do ustawy prawo budowlane i będzie budynkiem służącym gospodarce rolnej" (k. 68 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W ten sposób przyznała, że traktuje swój legalizowany obiekt, jako obiekt II kategorii obiektów budowlanych stosownie do załącznika do P.b. Jeżeli tak, to wynik wyliczenia opłaty legalizacyjnej nie mógł być inny.
W tym stanie rzeczy Sąd, uznawszy że zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego nie narusza prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").
Wyrok wydano w składzie trzyosobowym, na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.