II SA/Po 7/25

II SA/Po 7/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. K. i Stowarzyszenia Działkowców – [...] w P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 października 2024 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również jako: "PINB") z dnia 30 sierpnia 2024 r., znak: [...], którą organ nakazał inwestorowi D. K. rozbiórkę obiektu gospodarczego położonego na parceli [...], o wymiarach w planie 4,14 m x 2,65 m znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w L. , gmina T..
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Podczas przeprowadzonych przez pracowników PINB czynności kontrolnych na parceli nr [...], działka ewid. nr [...] w L. , w toku których ustalili, że na tej parceli zlokalizowany jest między innymi obiekt stanowiący funkcję gospodarczą w konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym krytym papą. Budynek jest posadowiony na kostce brukowej (bez fundamentów) i powstał w 2023 r. Inwestorem przedmiotowego obiektu jest D. K. i został on zrealizowany bez stosownych zezwoleń.
Następnie pismem z dnia 26 lipca 2024 r., znak: [...], PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu gospodarczego położonego na parceli [...], o wymiarach w planie 4,14 m x 2,65 m znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w L. , gmina T., a decyzją z dnia 30 sierpnia 2024 r., znak: [...], PINB nakazał D. K. wykonać jego rozbiórkę.
Odwołania od powyższej decyzji wniósł D. K. oraz Stowarzyszenie Działkowców – X. , reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 31 października 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 30 sierpnia 2024 r.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...], zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 r.), została przeznaczona pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R1. W planie powyższym ustalony został zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 2 lit. a uchwały) oraz zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Obiekt budowlany zrealizowany na parceli [...] narusza zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, a przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie poprzez wydanie nakazu jego rozbiórki.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu odwoławczego z dnia 18 września 2024 r. wniosło Stowarzyszenie Działkowców – X. w P. oraz D. K. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucono:
– naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dalsze ograniczenie na skutek zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego wykonywania prawa własności nieruchomości uregulowanego w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1073) nie wynikające z ustawy;
– naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 4 i art. 13a ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych, a także art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowane poprzez ich niezastosowanie przez organ nadzoru budowlanego;
– naruszenie przepisów § 4 pkt 2 lit a i § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora L. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. Rady Gminy T., poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie;
– naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego;
– naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak funkcjonalnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania terenu i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;
– naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt był możliwy do realizacji na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej również jako: "ROD"), a zatem jego budowa nie wymaga zarówno pozwolenia na budowę. Przepisy obowiązującego dla tej lokalizacji - działka nr ewidencyjny [...] - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora L. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. Rady Gminy T. (dalej jako: "Uchwała") nie zabraniają możliwości stworzenia na tym terenie ogrodów działkowych, bowiem nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 1R i 2R, dla których ustalono przeznaczenie terenu "pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki rolne". Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić zdaniem skarżących, iż zagospodarowanie działki nr [...] położonej w L. , gm. T., poprzez utworzenie na jej obszarze ROD o nazwie ROD L. [...], jest zgodne z obowiązującym dla tej lokalizacji Planem, zatwierdzonym Uchwałą. Ponadto dla niniejszej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta pod numerem [...], do której wpisywane są dzierżawy działkowe na rzecz poszczególnych członków Stowarzyszenia - działkowców.
Organ I instancji rozpatrywał kwestię czy postawienie obiektu budowlanego na utworzonym już (na wskazanej działce - [...]) rodzinnym ogrodzie działkowym jest zgodne z MPZP. Niestety zdaniem skarżących organy nie dokonały wnikliwej analizy sprawy i nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy.
Skarżący podtrzymali w całości stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji PINB (w aktach sprawy), ponownie wskazując, iż właściwym jest przyjrzenie się definicji rodzinnych ogrodów działkowych, która znajduje się w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych - art. 2 pkt 5 - należy przez to rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Dalej w art. 2 pkt. 9 znajdziemy definicję infrastruktury ogrodowej - należy przez to rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Wykładnia funkcjonalna powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż skoro nie ma żadnych przesłanek ustawowych dla utworzenia na przedmiotowej nieruchomości gruntowej ROD, to konsekwentnie należy uznać, iż dopuszczalna jest także zabudowa tego terenu zgodna z celem i przeznaczeniem ROD, tj. poprzez budowę infrastruktury ogrodowej przewidzianej dla ROD w w/w przepisach, a także m.in. poprzez stawianie obiektów gospodarczych. Brak możliwości stworzenia powyższej zabudowy na terenie ROD pozbawiłby bowiem ROD właściwej mu funkcji zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa przewidzianej w preambule ustawy o ROD, jak też w art. 3 i 4 tej ustawy. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zapisy w Planie ograniczające zabudowę terenu poprzez zakaz lokalizacji budynków (par. 10 pkt. 1 Planu) oraz zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (par. 4 pkt. 2 lit a Planu), mogą odnosić się do terenu ROD.
Dalej podano, że pozytywna odpowiedź w tej kwestii - na gruncie której stanęły organy administracji obu instancji - prowadziłaby do sprzecznych wniosków, gdyż z jednej strony MPZP nie zawiera zakazu tworzenia na przedmiotowym terenie ROD - co prawidłowo i bezspornie ustaliły organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnej, a z drugiej strony nie pozwalałby na zabudowę ROD budynkami oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi, co oznacza przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD, a więc może pozbawić ROD jego zasadniczych funkcji, nie likwidując samego prawa do jego utworzenia. Taka interpretacja wydaje się sprzeczna z aksjologicznym założeniem powstania i utworzenia ROD i wykładnią systemową tych przepisów. Trudno bowiem byłoby wyobrazić sobie funkcjonowanie ROD bez możliwości postawienia na jego terenie altan działkowych czy innych elementów infrastruktury, które można by zakwalifikować jako "tymczasowe obiekty budowlane" w myśl przepisów prawa budowlanego. Także iA zatem funkcjonalna wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż zapisy uchwały odnośnie obiektów i urządzeń posadowionych na terenie ROD, należy interpretować w kontekście przepisów ustawy o ROD i tylko interpretacja wskazująca na łączne naruszenie przepisów uchwały i ustawy o ROD mogłaby skutkować uznaniem, iż dany obiekt zlokalizowany na terenie ROD jest niezgodny z przepisami.
Wobec powyższego należało uznać iż zapisy ograniczające zabudowę poprzez zakaz lokalizacji budynków, tymczasowych obiektów budowlanych - zawarte w uchwale, nie mają zastosowania do urządzeń i obiektów stawianych na terenie ROD, o ile te obiekty i urządzenia stanowią infrastrukturę ogrodową lub służą realizacji celów dla których powstał ROD. Zaznaczyć przy tym należy, iż gmina nie jest pozbawiona możliwości ograniczenia zakładania i działalności ROD, gdyż po wejściu w życie ustawy z 2013 r. miała możliwość uchwalenia zmiany uchwały z ograniczeniem możliwości tworzenia i działalności ROD na dowolnym obszarze objętym MPZP, czego jednak nie uczyniła. Co więcej, nie podjęła żadnych działań w tym kierunku także po tym, gdy zarząd stowarzyszenia zwrócił się do wójta gminy przed założeniem ROD na przedmiotowej działce, z informacją, iż zamierza na tym terenie utworzyć ROD o nazwie N. L. .
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Skarżący prawidłowo zawiadomieni o powyższym wniosku nie zażądali w ustawowym terminie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki nie narusza bowiem prawa materialnego, a także w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak tego domagali się skarżący.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., którą organ nakazał rozbiórkę obiektu gospodarczego położonego na parceli [...], o wymiarach w planie 4,14 m x 2,65 m znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w L. , gmina T..
Równocześnie poza sporem pozostaje, że działka na której posadowiona jest przedmiotowa altana wraz z obiektem gospodarczym położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg jeziora L. , przyjętym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. U. w w. . z 2010 r., nr. Dalej: "m.p.z.p.").
Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia czy do rodzinnych ogórków działkowych, w świetle postanowień ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: "ustawa ROD"), znajdują zastosowanie przepisy m.p.z.p. Kolejną kwestią sporną była kwalifikacja przedmiotowego obiektu w świetle postanowień ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: P.b.) jak i zapisów ustawy ROD.
W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii kwalifikacji obiektu gospodarczego. Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy ROD altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m˛. Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ustawy ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynki i rekreacji. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 P.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
W przedmiotowej sprawie obiekt gospodarczy posiada fundamenty i jest trwale związana z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Ma on w szczególności cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ jest stabilny i dzięki temu mają możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2477/15 (LEX nr 2417990), a który to pogląd Sąd w pełni podziela, "o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania". Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 1327/17 (LEX nr 2681541), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w sytuacji trwałego związania obiektu gospodarczego z gruntem i wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie przez niego dachu, doszło do realizacji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
Idąc dalej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 P.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga (poprzez wnioskowanie a contrario), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r., tj. zgodnie z art. 2 ust. 9a ustawy ROD. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż na realizację przedmiotowych obiektów inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia budowlanego ani dokonać zgłoszenia.
Powyższe nie oznacza jednak niedopuszczalności stosowania do tych obiektów przepisów P.b. Fakt dopuszczenia realizacji przedmiotowych obiektów bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia nie oznacza, iż obiekty te stanowią, odrębny element z katalogu definicji objętych P.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 października 2016 r., sygn. akt: II OSP 1/16, Baza NSA). Inaczej mówiąc dany obiekt, pomimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, może być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami m.p.z.p. (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U.2023, poz. 977 ze zm., dalej również jako u.p.z.p), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje. Wobec powyższego w świetle zarzutów skargi wyjaśnić należy czy do terenów rodzinnych ogródków działkowych jak najbardziej znajdują zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o czym pośrednio przesądza, art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy ROD.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 2.
Ponadto w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków tj. funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując powyższej oceny należy również mieć na względzie art. 13b ustawy ROD wyłączający możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych. Powyższe ma istotne znaczenie gdyż w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p.
Z powyższych względów podzielić należy stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 października 2023 r., sygn.. akt II OSK [...] (wydane w tożsamej sprawie ale obejmując inną parcelę), iż przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych.
Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na kolejny aspekt, tj. wynikający z art. 10 ust. 2 ustawy ROD obowiązek gminy doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD.
Tym samym powstanie ROD wiąże się dla gmin z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Z tych tez względów gmina ma prawo w drodze m.p.z.p. kształtować tak politykę przestrzenna aby z jednej strony tworzyć warunki dla rozwoju ROD (art. 6 ustawy ROD), a z drugiej mając na uwadze wynikające z ustawy ROD obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego.
Z tych tez względów w ślad za wyżej przytoczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18, Baza NSA). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom inwestora.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż w żadnym wypadku usprawiedliwienia odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych, tak jak oczekują tego skarżący, nie może stanowić art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczo normy planistyczne do doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. To istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych.
Z powyższych względów zaznaczyć należy, iż zapisy m.p.z.p. na równi z postanowieniami przepisów ustaw kształtują prawo wolności budowlanej. Z tych też względów wszelka argumentacja Skarżący jakoby przepisy ustawy ROD miały pierwszeństwo przed postanowieniami m.p.z.p.
Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność uchwalenia m.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy ROD. Rozdział 7 ustawy o ROD (Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierały żadnych regulacji nakazujących zmianę m.p.z.p.
Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do kwestionowania przez organy nadzoru budowlanego postanowień m.p.z.p. Jak wskazano wyżej plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący organ nadzoru budowlanego jak i Sąd. Natomiast przewidziany w art. 32 omawianej ustawy obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny aktualności aktów planowania przestrzennego w żadnej mierze nie pozwala na ignorowanie obowiązujących m.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy trafnie przyjęły, że budowa w budynku gospodarczego nastąpiła niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci planu miejscowego.
Jak wskazano wyżej, teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora L. . Powyższa nieruchomość oznaczona została symbolem 1R.
Z § 3 pkt 1 uchwały wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R". W § 13 pkt 1 uchwalono, że: "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Zapis § 4 pkt 2 lit a uchwały stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak § 10 uchwały stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych".
Reasumując powyższe Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego m.p.z.p. i prawidłowo ustaliły, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego, co słusznie doprowadziło organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na brak możliwości legalizacji tych obiektów.
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że sam fakt, iż m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi.
Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Również wskazywane w skargach względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej nie mają znaczenia. W omawianym zakresie Sąd Administracyjny ocenia zgodność decyzji administracyjnej z prawem. Dla tej oceny ma zaś znaczenie zasada legalizmu (wyrażona w art. 6 K.p.a.), a nie względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, które to kategorie nie funkcjonują na gruncie prawa administracyjnego.
W ocenie Sądu organy - wbrew zarzutom skarżących - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a oddalił skargę.