II SA/Po 7/23

II SA/Po 7/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1525/23 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 19 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 5 grudnia 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej: "strona") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: "PINB") z 15 września 2022 r., nr [...], nakazującą doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku tj. "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r." i w to miejsce orzekł o terminie wykonania obowiązku do dnia 3 lutego 2023 r.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
PINB decyzją z 8 marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), nakazał S. i M. K., właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w C. przy ul. [...] na działce nr ewid.[...], w granicy działką nr ewid.[...] doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez rozebranie warstwy styropianu, która stanowi docieplenie nadbudowanej ściany tego budynku od strony działki nr ewid.[...] i zajmującej część terenu tej działki, w terminie do 30 czerwca 2021 r.
Organ I instancji wskazał na prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości pobudowania budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], w granicy z działką nr ewid.[...], a także zwrócił uwagę na to, że decyzją Starosty [...] z 5 listopada 2008 r., nr [...], inwestorzy - S. i M. K. - uzyskali pozwolenie na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] i na jego rozbudowę o taras z podpiwniczeniem. W dniu 2 kwietnia 2019 r. S. i M. K. zawiadomili o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. PINB wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wykonania docieplenia nadbudowanej ściany styropianem od strony granicy z działką nr ewid.[...]
Organ podniósł, że nadbudowana ściana budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], usytuowana w granicy działki nr ewid.[...], została ocieplona styropianem, co powoduje, że nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60. Narusza to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: "rozporządzenie MI"). Ponadto, nadbudowana ściana budynku usytuowana w granicy działki nr ewid.[...] zajmuje część terenu działki nr ewid.[...]
WINB decyzją z 21 kwietnia 2021 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł: "Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 256)", a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na skutek skargi wywiedzionej przez S. K. wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie naruszono przepisy art. 50 i nast. Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, pomimo że dokonano skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a właściwy organ milcząco przyjął to zawiadomienie. Złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu nie może prowadzić do legalizacji inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności te nie stoją na przeszkodzie kontynuowania w sprawie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Na uwzględnienie zdaniem Sądu zasługiwały zaś te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie w skardze podniesiono, że ustalenia dotyczące spornej ściany i wykonanego ocieplenia organy oparły na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie dotyczącej zabudowy na działce nr [...]. W szczególności oparto się na zrobionej na zlecenie właściciela działki nr [...] opinii technicznej, wywodząc z niej nieuprawnione wnioski. Skarżąca wywiodła, że nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdzono, że wykonano ocieplenie z materiału palnego (styropianu), bowiem wskazano jedynie na wykonanie ocieplenia. Nie ma natomiast ani słowa o tym, że jest ono wykonane z materiału palnego (styropianu). Brak jest też jakichkolwiek ustaleń dotyczących grubości ocieplenia. Zdaniem skarżącej kwestia ocieplenia budynku i budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego została rozstrzygnięta na etapie projektowania i przy wydawaniu pozwolenia na budowę, o czym mówi str. 16 pkt 6 opisu technicznego.
Zdaniem Sądu przytoczone zarzuty uznać należało za uzasadnione. Powołując się na art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że analiza akt administracyjnych sprawy, jak i tych, które załączone zostały do dwóch innych spraw dotyczących zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] i które rozpatrywane były w tut. Sądzie (sygn. akt II SAB/Po [...] i II SA/Po [...]) wykazuje, że nie została przeprowadzona kontrola na działce nr [...] i nie został sporządzony protokół kontroli, który to dowód niewątpliwie stanowi istotny element materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenia dotyczące stanu nadbudowanej ściany budynku usytuowanej w granicy z działką nr [...] oparto na materiale dowodowym z prowadzonego przez PINB postępowania w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów na działce nr [...], który jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. W tym zakresie Sąd wskazał, że w opinii technicznej rzeczoznawcy dotyczącej prawidłowości wykonania robót przy budowie budynku na działce nr [...] w C. przy ul. [...] odnotowano jedynie, że na ścianie przybudowanej do ściany budynku sąsiada – działka nr [...] nie wykonano murku ogniowego oraz, że jego wykonanie jest niemożliwe ze względu na wykonanie ocieplenia budynku sąsiedniego nad przybudowaną ścianą budynku gospodarczo-garażowego. Rzeczoznawca nie wypowiedział się z jakich materiałów wykonana jest ściana budynku na działce [...] i czy spełnia wymogi przeciwpożarowe. Informacji w tym zakresie nie zawiera również protokół z kontroli przeprowadzonej 18 maja 2020 r. przez PINB w ramach postępowania dotyczącego zabudowy na działce nr [...].
Sąd wskazał, że w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z 5 listopada 2008 r. nr [...], projekcie budowlanym – nadbudowa budynku mieszkalnego dachem spadzistym w granicy z działką nr [...] i rozbudowy o taras z podpiwniczeniem – na stronie [...] "3. Rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe", odnośnie murów zewnętrznych piętra nadbudowy podano, że zaprojektowano mury warstwowe z bloczków betonu komórkowego 12cm, cegły szczelinowej 24cm, termopanu 6cm.
Natomiast na rysunku przekroju 1-1 budynku (karta [...] projektu) w opisie nadbudowanej ściany – E zapisano: betonu komórkowego 12cm, cegły szczelinowej 24cm, termopianu 6cm (a nie termopanu, jak podano na stronie [...]). Wskazanych rozbieżności organy obu instancji nie wyjaśniły, a nie jest rzeczą Sądu czynienie ustaleń, czy termopan i termopan to ten sam materiał izolacyjny. Z informacji dostępnych w internecie możemy dowiedzieć się, że termopian to materiał do izolacji budynków – także elewacji. Z kolei termopan to materiał złożony z dwóch płyt szkła płaskiego okiennego, szkło szczelinowe, szkło hermetyczne.
W odniesieniu do tynków i okładzin zaprojektowano elewacje do otynkowania cienkowarstwowym tynkiem mineralnym, barwionym w masie (str. [...] projektu).
W świetle powyższego zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego, że projekt budowlany nie przewidywał wykonania ocieplenia na nadbudowanej ścianie budynku na działce nr [...]. Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy ściana budynku zaizolowana została termopiane, termopanem, czy może styropianem, jak opisano w kwestionowanych przez skarżącą decyzjach. Wyjaśnić i ocenić należało, czy zaprojektowane zaizolowanie ściany termopianem (termopanem) spełniało wymogi przeciwpożarowe, tym bardziej, że na str. [...] projektu uprawnieni projektanci w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej oświadczyli, że przyjęte rozwiązania projektowe są zgodne z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z 16 marca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 121 poz. 1138). Ponadto, wyjaśnienia wymaga, czy zaprojektowana termoizolacja ściany została wykonana i z jakich materiałów, bowiem organ wskazał na ocieplenie budynku styropianem, przy czym nie wynika to z żadnego dokumentu w aktach sprawy.
Wobec przedstawionych okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich istotnych kwestii, a orzeczenie o nałożeniu obowiązku rozebrania warstwy stanowiącej docieplenie ściany nadbudowanej części budynku na działce nr [...] jest na obecnym etapie przedwczesne. Tymczasem wyjaśnienie wyżej wskazanych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę – jak podał na koniec Sąd – organ I instancji w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy w sprawie przez przeprowadzenie kontroli w trakcie której oceni stan ściany zewnętrznej nadbudowanej części budynku na działce nr [...], a następnie zbada legalność inwestycji w aspekcie zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń, mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. W zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję merytoryczną w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (pozytywną lub negatywną) albo decyzję o charakterze formalnym (umarzającą postępowanie).
W dniu 15 czerwca 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę, z której spisano protokół kontroli nr [...] Podczas kontroli ustalono: ściana szczytowa nadbudowanego budynku mieszkalnego jest ocieplona warstwą styropianu fasadowego gr. 2 cm, na której położony jest tynk elewacyjny cienkowarstwowy na siatce z włókna szklanego przyklejonej do styropianu. Ściana frontowa ocieplona jest jak powyżej styropianem gr. 5 cm i wykończona tynkiem jak powyżej. Czynności kontrolne wykonano w obecności właścicieli obiektów, jednak bez udziału pełnomocnika, który był nieobecny mimo zawiadomienia o kontroli. Podczas kontroli strona oświadczyła, że nie posiada dokumentów związanych z przedmiotową nadbudową, ponieważ przekazała je pełnomocnikowi. Obecni S. i M. K. odmówili podpisania protokołu bez podania przyczyny.
W dniu 12 lipca 2022 r. kierownik i projektant przedmiotowej budowy inż. G. F. udzieliła pisemnej odpowiedzi na pytania PINB informując, że zatwierdzony projekt nadbudowy budynku mieszkalnego oraz rozbudowy o taras z podpiwniczeniem nie przewidywał wykonania ocieplenia nadbudowanej ściany od strony granicy z działką nr ewid.[...] Wynika to z projektu inwestycji – rysunku nr [...]. Ocieplenie budynku zaprojektowane zostało z termopianu gr. 6 cm, materiału niełatwopalnego, samogasnącego. Budowa obiektu wykonana była sposobem gospodarczym od 15 października 2010 r. do 30 marca 2019 r. Nie jest znany termin i rodzaj wykonanego ocieplenia ściany w granicy z działką nr [...].
PINB decyzją z 15 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a., nakazał S. i M. K. – właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w C. przy ul. [...], na działce nr ewid.[...], w granicy z działką nr ewid.[...], doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozebranie warstwy styropianu, która stanowi docieplenie nadbudowanej ściany przedmiotowego budynku od strony działki nr ewid.[...] i zajmującej część terenu tej działki w terminie do 30 listopada 2022 r.
Organ I instancji stwierdził m.in., że w procesie wykonania robót budowlanych najważniejszy jest rysunek budowlany, na podstawie którego wykonuje się te roboty. Opis jest tylko elementem pomocniczym zawartym w projekcie budowlanym. Nie można twierdzić, że zaprojektowano ocieplenie od strony działki nr ewid.[...], ponieważ jest ono ujęte w opisie. Zaprojektowanie ocieplenia byłoby niedopuszczalne, gdyż warstwa ocieplenia naruszałaby granicę działki zachodząc na działkę nr ewid.[...] W opisie projektu zawarto z jakich warstw powinna składać się nadbudowana ściana przedmiotowego budynku, jednak projektant potwierdził, że nie zaprojektował ocieplenia od strony działki nr [...]. Analizując rysunek (s. [...] – rzut piętra) widać, że ocieplenie nie zostało zaprojektowane ponieważ ściana szczytowa od strony działki nr ewid.[...] składa się z dwóch warstw (zakreskowane ukośnie – do wymurowania). Natomiast pozostałe trzy ściany (frontowa, boczna i tylna) mają zaprojektowane trzy warstwy (zakreskowane ukośnie – do wymurowania oraz zaznaczona cienka warstwa ocieplenia – termopianu). Kluczową kwestią jest oświadczenie samego projektanta, który potwierdził, że nie zaprojektował ocieplenia. PINB zauważył, że inwestorzy w trakcie wykonania robót zmienili założenia projektowe i jak wykazała kontrola zamiast termopianu zastosowano na całym obiekcie styropian. W dalszej kolejności organ podniósł, że styropian jest materiałem łatwopalnym i nie może być stosowany jako materiał ociepleniowy obiektów położonych w granicy działki.
WINB – wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję –podniósł, że z analizy projektu budowlanego budynku mieszkalnego nie wynika, iż do obiektu miało zostać wykonane docieplenie nadbudowanej ściany styropianem od strony granicy z działką o nr ewid.[...] Istnienie ocieplenia, które wykonane zostało w granicy z działką o nr ewid.[...] narusza przepisy rozporządzenia MI. Jednocześnie przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których ustalono, że ocieplenie zostało wykonane za pomocą styropianu fasadowego o grubości 2 cm, na którym położono tynk elewacyjny cienkowarstwowy na siatce z włókna szklanego przyklejonego do styropianu. Ustalono także, że styropian fasadowy zastosowany do ocieplenia ściany szczytowej nie spełnia wymogów przeciwpożarowych.
Skoro właściciele budynku mieszkalnego na działce o nr ewid.[...] wykonali w granicy z działką o nr ewid.[...] ocieplenie budynku mieszkalnego styropianem nad przybudowaną ścianą budynku gospodarczo-garażowego WINB wyjaśnił, że jakkolwiek roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, to na podstawie § 232 ust. 1 rozporządzenia MI ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych. Idąc dalej § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI stanowi, że budynki oraz części budynków stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226 z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania dzieli się na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL. Zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 budynki oraz części budynków stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jednej spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi ZL IV – mieszkalne. Zgodnie z § 212 ust. 2 rozporządzenia MI wymagana klasa odporności pożarowej dla budynku niskiego (N) zaliczonego do kategorii ZL wchodzi w skład symbolu "D". Kwalifikacja obiektu jako budynek niski wynika z przedłożonego projektu budowlanego, bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy wynosi 6,765 m.
Zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia MI budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. O tym, które z materiałów budowlanych można zaliczyć do niepalnych decydują przepisy prawa i styropian nie może zostać zaliczony do tej grupy.
W sprawie jak podał WINB chodzi o zakończone roboty budowlane zatem zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 i art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu orzeczenie rozbiórki warstwy styropianu, która stanowi docieplenie nadbudowanej ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w granicy z działką nr ewid.[...] i zajmującej część terenu tej działki jest słusznym rozwiązaniem i zgodnym z prawem – ponieważ wykonane roboty budowlane zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jako że właścicielem a zarazem inwestorem nadbudowy jest S. K. i M. K. prawidłowo wskazano adresatów obowiązku. Mając jednak na uwadze, że w toku postepowania termin wykonania orzeczonego obowiązku upłynął w ocenie organu II instancji zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i wskazanie nowego terminu wykonania obowiązku na dzień 3 lutego 2023 r.
W skierowanej do tut. Sądu skardze strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB.
W uzasadnieniu podniesiono, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony projekt, to odwoływanie się do przepisów jest błędem (zatwierdzenie projektu budowlanego oznacza, że zaprojektowano obiekt zgodnie z przepisami). Nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (a nie z projektem) wydaje się wtedy, gdy przedmiotem postępowania naprawczego są roboty budowlane nie objęte pozwoleniem na budowę (projektem) lub zgłoszeniem. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca, co oznacza, że wydanie nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było bezprawne, gdyż zatwierdzony projekt budowlany, wbrew błędnym ustaleniom obu organów, przewidywał wykonanie docieplenia – s. [...] opisu technicznego. Kwestia ocieplenia budynku i budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego została rozstrzygnięta na etapie projektowania i przy wydawaniu pozwolenia na budowę – s. 16 pkt 6 opisu technicznego. Podkreślenia wymaga, że organ nie wykazał, aby stan faktyczny sprawy były inny od tego, który był przedmiotem zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Docieplenie zostało wykonane przed dokonaniem tego zawiadomienia.
Przyjmując nawet, że wykonane docieplenie stanowi odstępstwo od projektu organ powinien ustalić: 1. jakie to odstępstwo ma charakter – istotny, czy nieistotny, 2. czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, 3. czy ocieplenie ściany zewnętrznej styropianem może być uznane za spełniające wymagania dotyczące zabezpieczeń przeciwpożarowych w inny sposób – i w zależności od ustaleń: 1. wybrać prawidłowy tryb naprawczy, bądź 2. umorzyć postępowanie. Ponadto, organ powinien wyjaśnić na podstawie jakiego dowodu twierdzi, że skarżąca zajęła część sąsiedniej działki (przekroczyła granicę prawną). Takich ustaleń brak.
Skarżąca wskazała, że: 1. ocena, że z analizy projektu nie wynika docieplenie nadbudowanej ściany styropianem od strony granicy z działką o nr ewid.[...] jest oceną sprzeczną z oceną WSA w Poznaniu zawartą w wyroku sygn. akt II SA/Po [...], zgodnie z którą nie można podzielić stanowiska organów, że projekt budowlany nie przewidywał wykonania ocieplenia na nadbudowanej ścianie budynku; 2. organy nie wyjaśniły dlaczego "styropian fasadowy" nie spełnia wymogów przeciwpożarowych; 3. organy nie dokonały jakichkolwiek rozważań co do wykładni i zastosowania § 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 rozporządzenia MI. W ocenie skarżącej w sprawie powinien mieć zastosowanie ostatni z przepisów. Przewidziana przez projektanta ściana zewnętrzna, wykonana ostatecznie jako dwuwarstwowa, ocieplona styropianem od zewnątrz, spełnia wszystkie wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Rozważając aspekt bezpieczeństwa pożarowego, biorąc pod uwagę lokalizację potencjalnego pożaru w pomieszczeniach budynku skarżącej, wykonanie ocieplenia ściany styropianem po stronie zewnętrznej nie ma żadnego wpływu na oddziaływanie pożaru na nieruchomość sąsiednią z uwagi na fakt, że ściana od strony skarżącej posiada sama w sobie w części murowanej (bloczki z betonu komórkowego 12 cm, cegła szczelinowa 24 cm) klasę odnośności ogniowej znacznie wyższą niż wymaga klasa REI 60 dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Ewentualne zapalenie się ocieplenia od strony sąsiada również nie wpłynie na przeniesienie się pożaru na część murowaną ściany na stronę skarżącej. Zdaniem skarżącej wykonanie ocieplenia od strony zewnętrznej za pomocą styropianu w tym przypadku nie ma żadnego wpływu na możliwość przeniesienia się pożaru pomiędzy nieruchomościami. Rolę ściany oddzielenia przeciwpożarowego spełnia bowiem w przypadku pożaru murowana część ściany. Warunki bezpieczeństwa pożarowego pozostają zachowane. Ponadto organy w żaden sposób nie odniosły się do tego, że na styropian został położony tynk elewacyjny, który jest niepalny. Tynk ten pełni taką samą rolę jak farby ogniochronne, którymi pokrywa się konstrukcje stalowe i drewniane. Co do wymogu z § 232 ust. 1 rozporządzenia MI w ocenie skarżącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego stanowi ta część ściany granicznej, która została zaprojektowana i wykonana z bloczków i cegły. Ocieplenie jest tylko rodzajem okładziny i nie stanowi elementu oddzielenia przeciwpożarowego i nie powoduje, że istniejący mur przestanie być przegrodą uniemożliwiającą przeniesienie się pożaru w ciągu 60 minut.
WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) – w stanie prawnym znajdującym zastosowanie, to jest obowiązującym do 9 marca 2023 r. - przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z 13 lutego 2023 r. sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony i organ, umożliwiając zajęcie ewentualnych dalszych stanowisk w sprawie. Strony poinformowane zostały o terminie posiedzenia niejawnego, nie przedstawiając jednak żadnych dalszych stanowisk w sprawie.
Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2022 r., nr [...], nie narusza ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dawałby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z ostatnim z przywołanych tak przepisów, a więc art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f tej ustawy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Przepis ten, co wynika już z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
W realiach kontrolowanej sprawy organ nadzoru budowlanego wykazał, że S. i M. K. ocieplili styropianem nadbudowaną ścianę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], od strony działki nr [...], co stanowiło faktyczną podstawę zastosowania powyższych regulacji i skutkowało nakazaniem rozebrania warstwy styropianu celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zarówno poczynione w tym względzie ustalenia faktyczne, jak i ich subsumcja pod normy prawne wynikające z przywołanych powyżej regulacji nie budzą wątpliwości.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać trzeba, że wyrokiem tut. Sądu z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], wyeliminowano z obrotu prawnego poprzednio wydane przez organy nadzoru budowlanego decyzje.
W art. 153 P.p.s.a. przewidziano zaś, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis ten przewiduje zatem związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nie odnosi się on zatem do czynionych przez sąd administracyjny uwag w zakresie ustaleń faktycznych w danej sprawie, tym bardziej, że sąd ten ograniczając się do kontroli działalności administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem nie powinien czynić samodzielnych ustaleń faktycznych.
Sytuacja taka zaszła w sprawie niniejszej, bowiem jak słusznie dostrzega skarżąca w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdzono, iż nie można podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego, że projekt budowlany nie przewidywał wykonania ocieplenia na nadbudowanej ścianie budynku na działce nr [...].
Na poparcie powyższego stanowiska Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] powołał się na zapisy z karty 25 projektu dotyczące ściany E. Było to wynikiem oczywiście błędnych ustaleń faktycznych wynikających z błędnego odczytania dokumentacji projektowej, albowiem jak wynika z tegoż projektu ściana E uwidoczniona na przekroju 1-1 na stronie [...] projektu, nie jest sporną ścianą nadbudowaną w ostrej granicy z działką sąsiednią, lecz ścianą tylną budynku inwestora (elewacja tylna wg rysunku na stronie [...] projektu), zaś przekrój 1-1 na jakim uwidoczniana jest struktura ściany E jest dokonany wzdłuż linii równoległej do spornej ściany graniczącej z zabudową sąsiada, co wprost wynika chociażby z rysunków na stronach [...] i [...] projektu i przesądza o tym, że ściana E nie jest ścianą sporną w sprawie.
Tymczasem z jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych poczynionych obecnie przez organy nadzoru budowlanego wynika, że dla ściany od strony działki nr [...], a więc ściany która jest przedmiotem zainteresowania w sprawie, żadne ocieplenie w projekcie nie zostało przewidziane (zob. rys. nr [...] stanowiący rzut nadbudowanego piętra, który dla tej ściany – w odróżnieniu od ścian pozostałych – przewiduje jedynie warstwy do wymurowania, wyłączając w konsekwencji docieplenie).
Znalazło to także potwierdzenie w stanowisku autora projektu budowlanego uzyskanym przez organy nadzoru budowlanego.
Nie może zatem znaleźć akceptacji stanowisko skarżącej, która ograniczając się jedynie do uzasadnienia wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...] oraz całkowicie abstrahując od aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń, nadal twierdzi, że docieplenie rzeczonej ściany było jednak w projekcie przewidziane.
Nie może w konsekwencji odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącą na uzyskaną uprzednio decyzję Starosty [...] z 5 listopada 2008 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę. To z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika bowiem, że dla ściany wzniesionej w ostrej granicy z działka sąsiednią nie przewidziano w tymże projekcie warstwy zewnętrznego ocieplenia, faktycznie wykonanej w toku budowy i wkraczającej w obszar nad dachem budynku na nieruchomości sąsiedniej, opisanego w projekcie jako "zabudowa sąsiada".
Również bez znaczenia pozostaje kwestia skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, co wynika zresztą wprost z będącego już oceną prawną stanowiska tut. Sądu zajętego w powyższym wyroku.
Organ nadzoru budowlanego – stosując się do wytycznych wyrażonych w przywołanym wyroku z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], a także zgodnie z przedstawioną w nim oceną prawną co do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – prawidłowo poczynił ustalenia faktyczne, w tym zwłaszcza przeprowadził w dniu 15 czerwca 2022 r. czynności kontrolne dotyczące kontestowanych robót budowlanych, z których bezsprzecznie wynika, że sporna ściana docieplona została styropianem fasadowym o grubości 2 cm. Organ wykazał także, że prowadzi to do naruszenia przepisów rozporządzenia MI. W tym względzie nie sposób zgodzić się ze skarżącą, aby ta ostatnia kwestia nie została przez organ wyjaśniona.
Zgodnie z § 232 ust. 1 rozporządzenia MI ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory – obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Przedmiotowy budynek mieszkalny zaliczany jest do kategorii ZL IV (§ 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MI) o klasie odporności pożarowej D (§ 212 ust. 2 tego rozporządzenia). Wymaganą klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego w przypadku ścian w ZL dla klasy odporności pożarowej budynku D w § 232 ust. 4 rozporządzenia MI określono jako REI 60. Stosownie natomiast do § 272 ust. 3 cytowanego rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia.
Jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji o tym, które z materiałów budowlanych można zaliczyć do niepalnych decydują przepisy prawa, zaś stwierdzony w czasie czynności kontrolnych styropian fasadowy bezspornie nie zalicza się do materiałów niepalnych. Nie można jednocześnie zgodzić się z tą argumentacją skarżącej, w której stara się ona wykazać, iż sporna ściana spełnia jednak warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego zwracając uwagę na pozostałe materiały, jakich użyto do jej wykonania. Dość stwierdzić, że w świetle § 232 ust. 1 rozporządzenia MI ściany oddzielenia przeciwpożarowego, którą ściana ta musi być zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia, powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a co za tym idzie zastosowanie przy ich wykonaniu materiałów nie spełniających tego wymogu – jak w tej sprawie styropianu – powoduje, że przestają one odpowiadać warunkom wymaganym od ścian oddzielenia przeciwpożarowego. W świetle przywołanych regulacji rozporządzenia MI konieczne jest zatem traktowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego jako pewnej całości i niezbędna jest każdorazowa ocena, czy konkretna ściana poprzez wszelkie zastosowane do jej wykonania materiały budowlane spełnia wynikające stąd wymogi, którą to ocenę w realiach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego przeprowadziły. Chybione pozostają już natomiast pozostałe, zupełnie hipotetyczne rozważania skarżącej odwołujące się do problematyki miejsca powstania pożaru, czy możliwych do przeprowadzenia czynności (położenie styropianu przy ścianie) nie stanowiących nawet robót budowlanych.
W powyższych okolicznościach organ nadzoru budowlanego zasadnie skorzystał z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nakładając na skarżącą i M. K. obowiązek rozebrania spornego w sprawie styropianu fasadowego. Z uwagi na to, że istota sprawy sprowadzała się przy tym do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem za nietrafne uznać trzeba twierdzenia skarżącej wskazujące na konieczność oceny charakteru zaistniałego odstępstwa względem zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie nie znajdował zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.