II SA/Po 693/24

II SA/Po 693/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Robert Talaga /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 134 § 1-2, art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 12 ust. 4-5, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3-4 art. 154 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 159
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
§ 49. § 85 ust. 1-2
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Dz.U. 2023 poz 775
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 czerwca 2023 roku (znak: [...]) Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie C. gmina K., oznaczoną działką nr [...] o powierzchni 0,2040 ha, arkusz mapy [...] (dalej jako: "nieruchomość"), która decyzją Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2023 roku nr [...] została przejęta przez Powiat K. pod budowę północnej obwodnicy K. .
Postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 roku Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego K. N. jako biegłego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności powyższej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień 12 kwietnia 2023 roku (daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).
Pismem z dnia 5 października 2023 roku Starosta [...] poinformował strony postępowania o wykonaniu przez biegłego K. N. w dniu 1 września 2023 roku operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości opiewającego na kwotę [...]zł oraz przesłał jego wyciąg, celem zapoznania się z wynikami analizy.
W odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez E. K., będąca właścicielką nieruchomości rzeczoznawca majątkowy K. N. poinformował między innymi, że:
- wartość nieruchomości określona została na dzień wydania przez Starostę K. decyzji w sprawie realizacji inwestycji drogowej;
- przeprowadzone badanie rynku lokalnego, którego wyniki opisane zostały w operacie szacunkowym wykazało, że zarejestrowane średnie jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe od średnich jednostkowych cen transakcyjnych terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej (nieruchomości o przeznaczeniu, które odpowiada dotychczasowemu sposobowi użytkowania działki), dlatego w opinii uwzględniona została tzw. "zasada dużej korzyści" o której mowa w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami – wobec tego, wartość nieruchomości określona została dla alternatywnego sposobu jej użytkowania, zgodnego z celem wywłaszczenia, jako nieruchomości drogowej; - wybór nieruchomości do zbioru nieruchomości podobnych dokonany został po uprzedniej analizie danych rynkowych oraz cech działek z obszaru Powiatu K. .
Pismami z 19 grudnia 2023 roku, 29 stycznia 2024 roku oraz 18 marca 2024 roku E. K. złożyła zastrzeżenia do sporządzonej wyceny.
Decyzją z dnia 27 marca 2024 roku, Nr [...] Starosta [...] w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy ustalił na rzecz E. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejecie przez Zarząd Powiatu [...] nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
Pismem z dnia 11 kwietnia 2024 roku E. K. wniosła odwołanie wskazując, że przyjęta wycena rażąco narusza jej interes prawny. Do odwołania załączyła operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. z dnia 10 kwietnia 2024 roku (dalej jako: "kontroperat"), zgodnie z którym wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł. Odwołująca się wskazała, że w ciągu ostatnich 10 lat korzystanie z nieruchomości było utrudnione, co przyniosło jej straty finansowe. Wskazała ponadto, że między Gminą K. a Starostą K. mogło dojść do zmowy, w wyniku której zaniżona została wartość jej działki. Odwołująca zwróciła uwagę, że w operacie sporządzonym na zlecenie organu przeznaczenie nieruchomości zostało określone jako rolne z daty przejęcia działki na rzecz Zarządu Powiatu K. dnia 12 kwietnia 2023 roku. W wycenie sporządzonej przez organ nie został uwzględniony przyjęty przez Gminę K. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 maja 2023 roku zmieniający przeznaczenie jej działki z rolniczego na przemysłowe.
Pismem z dnia 22 maja 2024 roku Wojewoda zlecił Staroście [...] uzupełnienie postępowania poprzez uzyskanie dowodu z opinii biegłego K. N., w której wyceni prawo własności nieruchomości przy uwzględnieniu tzw. "małej zasady korzyści", wyrażonej w § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości. Zaznaczył przy tym, że w operacie szacunkowym z 1 września 2023 roku biegły K. N. zastosował tzw. "dużą zasadę korzyści" wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, pomijając w ten sposób zastosowanie § 36 ust. 3 wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który w swej treści odpowiada obecnie obowiązującemu § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości.
Pismem z dnia 23 maja 2024 roku Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. K. z prośbą o wyjaśnienie co do wyceny zawartej w operacie z dnia 10 kwietnia 2024 roku względem nieobowiązującej treści art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wskazując, że obecnie przeznaczenia nieruchomości nie ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wskazał również, że w operacie nie został przedstawiony zbiór nieruchomości rolnych i drogowych, który poddany został analizie, co uniemożliwia organowi dokonanie oceny, czy wybór nieruchomości do porównań został dokonany prawidłowo. Ponadto zwrócił się o wyjaśnienie którą z "zasad korzyści" biegły zastosował do sporządzenia wyceny nieruchomości, oraz jaki wpływ na wycenę miało wzięcie do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi o "wyższych kategoriach", a także czy kategorie dróg miały znaczenie przy doborze nieruchomości podobnych do wycenianej.
W odpowiedzi z dnia 11 czerwca 2024 roku J. K. wyjaśnił, że przywołanie nieobowiązującego przepisu art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami pozostawało bez wpływu na określoną w operacie wartość nieruchomości. Przedstawił zbiór transakcji dotyczących działek o przeznaczeniu rolnym stanowiących podstawę analizy, gdyż wyceniana działka wyceniana działka była gruntem rolnym. Dodał, że zastosowanie przy ustaleniu ceny w operacie miała tzw. "duża zasada korzyści", a kategorie dróg nie miały tyle znaczenia, co fakt że działki były nabywane pod nowe tego rodzaju inwestycje, a nie poszerzanie istniejących dróg.
Pismem z dnia 29 maja 2024 roku Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego K. N. o zajęcie stanowiska w przedmiocie zarzutów E. K. wskazanych w odwołaniu oraz w piśmie z 17 maja 2024 roku.
Pismem z dnia 19 czerwca 2024 roku biegły K. N., wskazał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli 12 kwietnia 2023 roku, kierunek zagospodarowania szacowanej nieruchomości zgodnie ze wskazaniami obowiązującego wówczas Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. był określony jako tereny upraw rolnych ze wskazaniem najwyższych klas. Z kolei wskazany w odwołaniu kierunek zagospodarowania szacowanej nieruchomości opisany jako "tereny o dominującej funkcji przemysłu, bez składów oraz usług" wynika ze zmiany studium przyjętej uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 30 maja 2023 roku, a więc już po dacie wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Biegły wyjaśnił również, że nie brał do porównań nieruchomości z odległych gmin i miejscowości, tylko nieruchomości drogowe, które były przedmiotem transakcji na rynku lokalnym w Powiecie K. oraz omówił wybrane nieruchomości pod względem lokalizacji.
Pismem z dnia 27 czerwca 2024 roku Starosta [...] przekazał do Wojewody przygotowany na jego wezwanie operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2024 roku, sporządzony przez rzeczoznawcę K. K. na podstawie tzw. "zasady małej korzyści", zgodnie z którym wartość przedmiotowej nieruchomości określono na [...] zł.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 roku, znak: [...] Wojewoda, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2023 roku.
W uzasadnieniu organ uwzględnił wyniki wszystkich trzech sporządzonych dla nieruchomości wycen, a następnie zwrócił uwagę, że biegły K. N. sporządzając operat powinien był pierwotnie zastosować § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustalający tzw. "małą zasadę korzyści". Podobnie powinien był uczynić biegły J. K., mając na uwadze treść § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku. Z treści operatów z dnia 1 września 2023 roku i 10 kwietnia 2024 roku oraz złożonych przez biegłych wyjaśnień wynikało jednak, że nie uwzględnili oni wskazanych wyżej regulacji. W ocenie organu odwoławczego powyższe przepisy powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, modyfikując istotnie tzw. "zasadę dużej korzyści" wyrażoną w przepisie art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda dostrzegł błąd co do podstawy wyceny w pierwotnym operacie oraz złożonym kontroperacie, ale uwzględnił, że gdyby została zastosowana tzw. "zasada małej korzyści" wartość nieruchomości przyjęta na potrzeby odszkodowania byłaby mniejsza niż pierwotnie przyjęto. Z wyników prawidłowo przeprowadzonej analizy przez biegłego K. N. (operat z dnia 20 czerwca 2024 roku) wartość działki wyniosłaby [...] zł, a więc znacząco mniej niż kwota [...]zł, wskazana została w operacie z dnia 1 września 2023 roku. Organ odwoławczy wskazał, że nie mógł uwzględnić kontroperatu, gdyż sporządzony on został w oparciu o przepisy niemające w niniejszej sprawie zastosowania. Mając na uwadze treść art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, Wojewoda postanowił natomiast utrzymać w mocy decyzję Starosty K. z uwagi na niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.
Pismem z dnia 02 września 2024 roku E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. domagając się ich uchylenia z uwagi na nieustosunkowanie się do ustaleń przedstawionych w kontroperacie, a ponadto błędne nakazanie biegłemu K. N. sporządzenie trzeciego operatu w oparciu o tzw. "małą zasadę korzyści", podczas gdy nie zobowiązano biegłego J. K. do przedstawienia podobnego operatu. Według skarżącej należało w sprawie zastosować przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający tzw. "duża zasadę korzyści". Ponadto biegły K. N. w obu operatach zastosował niewłaściwe nieruchomości do porównań, tj. takie które nie wykazują cech podobieństwa z jej nieruchomością. W opinii skarżącej podstawą ustalenia wartości nieruchomości powinien być operat sporządzony przez J. K..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, że wskazał dlaczego kontroperat nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z kolei brak zobowiązania J. K. do przedstawienia operatu sporządzonego na podstawie tzw. "małej zasady korzyści" organ odwoławczy argumentował tym, że z urzędu wiadome mu było, iż wartość nieruchomości ustalona na podstawie wskazanych przepisów będzie znacznie niższa, do wcześniej przyjętej w kontroperacie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 13 sierpnia 2024 roku utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia 27 marca 2024 roku w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności nieruchomości położonej w obrębie C. gmina K., działka nr [...] o powierzchni 0,2040 ha, arkusz mapy [...] (dalej jako: "nieruchomość"), pod budowę północnej obwodnicy K. na podstawie decyzji Starosty K. z dnia 12 kwietnia 2023 roku nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. dalej jako specustawa drogowa) oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 t.j., dalej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów u.g.n. - ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmiennie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie co do zasady nie wkraczają w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ z reguły nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego nie jest tylko oceną formalną. Operat musi być oceniony przez organ zgodnie z regułami logiki i doświadczeniem życiowym pracowników organu administracji publicznej. Granicą oceny operatu szacunkowego przez organ jest stan wiedzy tego organu w zakresie wiadomości specjalnych, które zostały wykorzystane do sporządzenia danego operatu szacunkowego. Metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1542/17, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3395/18, CBOSA).
Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Z kolei według art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. formułuje tzw. zasadę korzyści polegającą na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej.
Zdaniem Sądu wycena działki przejętej pod inwestycją drogową w rozpoznawanej sprawie nie została pierwotnie przeprowadzona prawidłowo w operacie z dnia 1 września 2023 roku oraz w kontroperacie z dnia 10 kwietnia 2024 roku w sprzeczności z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, aktualnie zob. § 49, i § 85 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Pamiętać bowiem należy, że u.g.n., zawierając ogólne zasady dotyczące ustalania odszkodowania, w art. 159 upoważniła jednocześnie Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając wymienione w tym przepisie różne sposoby określania wartości nieruchomości, w tym m. in. w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia. Na zasadzie natomiast § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zwane dalej "rozporządzeniem", aktualnie zob. § 49, i § 85 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Relacja zachodząca pomiędzy art. 134 ust. 3 u.g.n. a § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości może zatem budzić pewne trudności interpretacyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że istotna jest jednak w tym przypadku treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) i art. 159 u.g.n., zawierającego delegację dla Rady Ministrów do wydania stosowanego rozporządzenia wykonawczego. Jak bowiem z treści w/w przepisu wynika, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami winno w tym przypadku uwzględniać nie tylko kwestie techniczne, takie jak np. metody wyceny, ale i zagadnienia merytoryczne, do których bez wątpienia należy zaliczyć sposoby określania wartości nieruchomości. W zaistniałej więc sytuacji, skoro ustawodawca postanowił, że szczegółowe zasady wyceny różnych nieruchomości, dokonywane dla różnych celów, miało określać rozporządzenie wykonawcze do ustawy, to nie można twierdzić, iż sposób wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia należnego za nią odszkodowania, gdy nieruchomość ta została objęta decyzją o realizacji inwestycji drogowej, określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, naruszał prawo. Chociaż relacja zachodząca pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 rozporządzenia wykonawczego nie jest jednolicie przyjmowana, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, iż nie jest dopuszczalne stosowanie ustawowej zasady korzyści w odniesieniu do nieruchomości objętych zakresem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. przejmowanych pod drogi publiczne. W konsekwencji § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny jest traktowany w stosunku do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości jako uszczegółowienie zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych (vide: wyroki NSA z dnia: 15 grudnia 2023 r., I OSK 1848/22, 25 maja 2023 r., I OSK 969/22, 26 kwietnia 2023 r., I OSK 518/22, 2 października 2019 r., I OSK 5/18, 20 września 2019 r., I OSK 538/19, 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, 21 lutego 2019 r2019 r., I OSK 691/17, 9 lutego 2017 r., I OSK 691/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazuje się w literaturze przedmiotu, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, czyli takie ustalenie statusu planistycznego nieruchomości, które uniemożliwia realizację tego celu przez prywatnego właściciela, np. drogi publiczne, linia kolejowa, lotnisko międzynarodowe, w żaden sposób nie kształtuje prawa własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wyznaczenie w planie czy w decyzji takich terenów wiąże się bowiem z przyznaniem uprawnienia do wywłaszczenia nieruchomości (jej przejęcia), a nie z kształtowaniem zasad wykonywania własności prywatnej. Gwarancja wartości prawa własności powinna więc być w tym przypadku rozumiana jako rekompensata za wartość utraconego prawa, czyli prawo to powinno mieć taką wartość, jaką miała nieruchomość, gdyby nie doszło do jej przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego (Mirosław Gdesz w artykule – "Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym" ZNSA 2022/1/36-48).
W konsekwencji jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Z kolei § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., I OSK 5/18, wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., I OSK 1010/22, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., I OSK 485/22, CBOSA).
W niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie miał zastosowania ponieważ przedmiotowa działka należąca do skarżącej była przeznaczona na cele rolne przed wydaniem decyzji z dnia 12 kwietna 2023 roku Starosta K. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę północnej obwodnicy K. w ciągu drogi powiatowej nr [...] Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, spowodowało wzrost wartości przedmiotowej działki (przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n., na który powołał się rzeczoznawca majątkowy i co zaakceptowały organy. Skarżąca była właścicielką gruntu niezabudowanego przeznaczonego pod zabudowę z usługami i gdyby chciała zbyć udział w prawie, to uzyskana za ten grunt cena musiałaby odpowiadać cenie właśnie tego rodzaju gruntu. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej grunt ten – jako przeznaczony pod inwestycję drogową – uzyskał inny charakter, ale jednocześnie w tym samym momencie – z mocy prawa – stał się on już własnością publiczną. Zatem utracone zostało prawo własność do gruntu o dotychczasowym przeznaczeniu. Stąd unormowanie, zgodnie z którym, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r.).
W przedmiotowej sprawie zostały sporządzone trzy wyceny ww. nieruchomości. Pierwsza wycena została sporządzona dnia 1 września 2023 r. przez K. N., na zlecenie Starosty K. , który oszacował wartość ww. działki na kwotę [...]zł. W tym przypadku biegły zastosował tzw. "dużą zasadę korzyści" uregulowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. zgodnie z którym jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biegły po przeprowadzeniu analizy cen nieruchomości, doszedł do wniosku, że skoro wycenie podlega grunt rolny, a ceny takich gruntów są niższe niż gruntów drogowych, to korzystniejsza dla wywłaszczonej jest wycena tego gruntu jako gruntu o przeznaczeniu drogowym. Do tego samego wniosku doszedł biegły J. K. w wycenie z 10 kwietnia 2024 r. sporządzonej na zlecenie skarżącej E. K., szacując wartość ww. działki na kwotę [...]zł oraz dodatkowe koszty związane z utrudnieniami w korzystaniu z nieruchomości na kwotę [...]zł. Trzecia wycena została sporządzona z zastosowaniem tzw. "małej zasady korzyści" przez K. N. dnia 20 czerwca 2024 r., który oszacował wartość ww. działki na kwotę [...]zł. Biegły K. N. szacując ww. działkę powinien zastosować § 36 ust. 3 rozporządzania Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Natomiast biegły J. K. szacując ww. działkę powinien zastosować § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Nie zmienia to jednak faktu, że zastosowana powinna zostać ta sama metoda przeprowadzenia wyceny, ale jedynie określona w innych przepisach prawa. Z treści operatów szacunkowych z 1 września 2023 r. i 10 kwietnia 2024 r. sporządzonych w sprawie wynika, że biegli analizując rynek nieruchomości przyjęli na poczet wyceny działki nr [...] podobne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (zgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości). Tymczasem przy wycenie działki nr [...], której przeznaczenie planistyczne zostało określone jako rolne, należało w myśl przywołanych wyżej rozważań zastosować rozwiązania uregulowane w § 36 ust. 3 rozporządzania [odpowiednio § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832)], który konstruuje wspomnianą "małą zasadę korzyści" stosowaną w obrocie rynkowym przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. Zasada ta jest doprecyzowaniem zasady wyceny nieruchomości, która została przewidziana w przepisie art. 134 (tzw. "duża zasada korzyści"). Przepis rozporządzenia w diametralny sposób zmienia interpretację zasady korzyści przewidzianej w u.g.n. Bowiem z jego dyspozycji wprost wynika, że przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości stanowi iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (w przypadku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne wartość nieruchomości stanowi iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni) powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%). Organ odwoławczy z powyższych względów badał wartość ww. działki przy zastosowaniu tzw. "małej zasady korzyści", przy zastosowaniu której K. N. wycenił ww. działkę na kwotę [...]zł. Wycena ta okazała się znacząco niższa niż ta, na podstawie której organ I instancji ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł. W tym względzie Wojewoda prawidłowo uwzględnił treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z uwagi na treść przepisu art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji, ponieważ przyjął, że byłoby to działanie na niekorzyść strony odwołującej. Wojewoda uwzględnił, że powinna zostać zastosowana tzw. "mała zasada korzyści" przewidziana w § 36 ust. 3 rozporządzania [odpowiednio § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832)], ale jej zastosowanie spowodowałoby, że odwołująca otrzymałaby znacząco niższe odszkodowanie (według operatu szacunkowego z 20 czerwca 2024 roku była by to kwota [...]zł) , niż to które ustalił organ I instancji (według operatu szacunkowego z 1 września 2023 roku na kwotę [...]zł). Z tego powodu organ odwoławczy zdecydował się utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, mimo że została oparta o wycenę w której zastosowanie znalazła tzw. "duża zasada korzyści".
Odnosząc się do zarzutów E. K., organ odwoławczy nie mógł uwzględnić operatu szacunkowego sporządzonego 10 kwietnia 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego - J. K., ponieważ biegły wycenił wywłaszczoną nieruchomość błędnie opierając się na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. określającego tzw. "dużą zasadą korzyści", która nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym względzie organ odwoławczy trafnie podkreślił, że z uwagi na niedopuszczalność orzekania na niekorzyść strony odwołującej jedynie wyjątkowo decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.
Odnosząc się do zarzutu uwzględnienia aktualnego przeznaczenia wywłaszczonej działki należy podkreślić, że w momencie przejęcia działki nr [...] pod budowę obwodnicy na rzecz Zarządu Powiatu K. zgodnie z decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r. sporna była ona przeznaczona na cele rolne. W tym względzie takie przeznaczenie spornej działki należało uwzględnić na potrzeby sporządzania wyceny będącej podstawą przyznania odszkodowania, co było już powyżej przedmiotem rozważań. W tym względzie dopiero po tej dacie, a mianowicie dnia 30 maja 2023 r. "gmina wiejska przyjęła nowy plan zagospodarowania gdzie zamiast terenów rolniczych mamy tereny przemysłowe". Zatem wyceniając ww. nieruchomość uzasadnionym było wzięcie pod uwagę jej przeznaczenia zgodnie z obwiązującą na dzień wydania decyzji z.r.i.d. to jest zgodnie ze zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. przyjętą uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z 29 listopada 2017 r., w której teren ww. działki został określony jako tereny upraw rolnych ze wskazaniem najwyższych klas. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że w § 36 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wyraźnie określił, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
Reasumując, w ocenie Sądu w graniach obowiązującego prawa organ odwoławczy nie uchylił decyzji Starosty K. z dnia 27 marca 2024 r., znak [...] ponieważ byłoby to działanie na niekorzyść skarżącej co jest niedozwolone w świetle art. 139 k.p.a. i dla tego została utrzymana w mocy.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.