II SA/PO 692/23

II SA/Po 692/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1697/24 - Wyrok NSA z 2025-05-30
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na akt Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 marca 2023 r. B. K. (dalej jako wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako Burmistrz lub organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uchwalonych planów i wydatków funduszu sołeckiego za lata 2020, 2021 i 2022 - uchwał dotyczących planów sołeckich wraz z protokołami z zebrań wiejskich, opisanych faktur dotyczących realizacji zaplanowanych wydatków sołeckich zarówno przez poszczególne sołectwa jak i wydział księgowości Urzędu Miasta i Gmin W.) dla następujących sołectw: K. , N. , B., P. , S. , W.1 , G. (siedem sołectw). Wniosek podpisał B. K. radny Rady Miejskiej we W." i tak też oznaczony został nadawca wniosku.
W dniu 22 marca 2023 r. organ skierował do wnioskodawcy pismo – wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej.
W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca w piśmie z dnia 24 marca 2023 r. podał, że wniósł o przekazanie materiałów źródłowych, a więc informację publiczną prostą, a jego wniosek nie był skomplikowany i jasno wynikało jego żądanie. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie żądanych informacji w wersji papierowej, na podany adres prywatny.
Pismem z 6 kwietnia 2023, nr [...], Burmistrz powiadomił wnioskodawcę o kosztach udostępnienia informacji publicznej, wskazując na szeroki zakres wnioskowanych informacji i konieczność przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. Burmistrz podał koszty dodatkowe, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 roku, poz. 902 - dalej u.d.i.p.), na które złożyły się:
l. Koszty osobowe - godziny nadliczbowe
a) liczba godzin nadliczbowych każdego z pracowników uczestniczącego w przygotowaniu żądanej informacji publicznej:
- pracownik numer 1:18 godzin
- pracownik numer 2: 16 godzin
- pracownik numer 3: 1 godzina
- pracownik numer 4: 2 godziny
- pracownik numer 5: 2 godziny
b) stawka za 1 h pracy w godzinach nadliczbowych każdego z zaangażowanych pracowników (stawka brutto, powiększona o koszty pracodawcy):
- stawka dla pracownika numer 1: [...] zł
- stawka dla pracownika numer 2: [...] zł
- stawka dla pracownika numer 3: [...] zł
- stawka dla pracownika numer 4: [...] zł
- stawka dla pracownika numer 5: [...] zł
Koszty osobowe łącznie = suma iloczynu ppkt 1a i 1b dla każdego z pracowników: [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł;
2. Koszty eksploatacyjne związane z przygotowaniem kserokopii:
a) koszt zakupu 1 tonera [...] zł (na podstawie umowy nr [...] z dnia 17.01.2023 r.),
b) szacunkowa według producenta tonera wydajność:
1 toner = 24 000 kserokopii (stron),
koszt tonera w przeliczeniu na 1 kopię: [...] zł
c) zużycie części eksploatacyjnych na 1 000 000 szt. kopii według parametrów technicznych producenta i na podstawie obowiązujących cen za poszczególne części eksploatacyjne (bęben, deweloper, pojemnik na zużyty toner, konserwacja, regulacja, programowanie) - [...] zł .
Koszt zużycia części eksploatacyjnych w przeliczeniu na 1 kopię: [...] zł
Łączne koszty eksploatacyjne 2083 kopie x [...] zł (ppkt a-c): = [...] zł
3. Koszt papieru:
a) 500 kartek papieru (ryza)/cena zakupu brutto 1 ryzy papieru (500 kartek) [...] zł brutto na podstawie z umowy nr [...] z dnia 24.01.2023 r.,
b) cena jednostkowa 1 kartki papieru: [...] zł,
Łączna liczba kartek papieru potrzebnych do przygotowania żądanej informacji 2083 szt. kopii x [...] zł = [...] zł
Łączny koszt przygotowania wnioskowanej informacji wynosi (suma wyliczeń z pkt 1, 2 i 3): [...] zł.
Organ wyjaśnił, że wyżej szczegółowo opisane koszty są kosztami dodatkowymi, jakie będzie musiał ponieść w związku z przygotowaniem wnioskowanej informacji z uwagi na jej zakres, ilość i formę żądanych dokumentów, pracochłonność ich przygotowania oraz potrzebę przetworzenia informacji. Koszty te należy klasyfikować jako wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania Urzędu, dotyczą wykonywania obowiązków poza przyjętym zakresem czasu pracy.
Burmistrz wskazał również, że skarżący w miesiącu marcu złożył także trzy inne, równie obszerne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. O ile oczywistym jest, że zapewnienie dostępu do informacji na temat spraw publicznych jest ważne i potrzebne, ale w wielu innych przypadkach granica pomiędzy rzeczywistą potrzebą uzyskania informacji, a nadużywaniem tego prawa, jest dyskusyjna. Burmistrz podniósł, że coraz częściej powszechnie wskazywany jest problem nadużywania prawa do informacji publicznej.
W odniesieniu do przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz wskazał, że zdecydowana większość żądanych dokumentów została już zarchiwizowana. Przygotowanie ich wymaga odszukania w archiwum znajdującym się w dwóch różnych lokalizacjach. Wydelegowania pracownika celem ich odszukania. Organ zaznaczył, że przygotowanie kopii wystawionych faktur i dokumentów księgowych dotyczących funduszu sołeckiego wymaga ich wyszukania ze zbioru kilkudziesięciu tysięcy dokumentów księgowych znajdujących się w ponad 200 segregatorach. Wnioskowane informacje (faktury) są bowiem archiwizowane w określony sposób m.in. poprzez chronologiczne przypisanie do danego dziennika. W pierwszej kolejności pracownik oddelegowany do odszukania w archiwum właściwego zbioru musi go odnaleźć w zasobach archiwalnych, co wymaga określonego czasu zważywszy na fakt obszerności dokumentacji przechowywanej w archiwum, złożoności jej zaszeregowania i umiejscowienia na wybranych regałach. Następnie po wyszukaniu właściwego zbioru dokumentów księgowych za dany okres trafia on do pracowników merytorycznych Wydziału Księgowości, którzy z kolei spośród kilkudziesięciu tysięcy faktur zarchiwizowanych w danym roku muszą odszukać tych wskazanych we wniosku, a następnie każdą taką fakturę skserować. Nie jest to czynnością prostą, odtwórczą, gdyż wymaga odpowiedniej wiedzy i analizy celem prawidłowego wyselekcjonowania oczekiwanych dokumentów. Wszystkie powyższe czynności, niezbędne dla zrealizowania zaledwie jednego z punktów wskazanych we wniosku, powodują konieczność zaangażowania kilku osób i to poza ich normalnymi godzinami pracy. Organ wskazał, ze nie jest możliwe wykonanie powyższych czynności w standardowym czasie pracy ze względu na konieczność terminowej realizacji przez pracowników innych powierzonych im obowiązków służbowych.
Zdaniem Burmistrza wyszukanie wnioskowanych dokumentów jest bardzo czasochłonne, gdyż wymaga wyszukania i przygotowania ponad 2080 kserokopii, które wcześniej należy wyszukać wśród kilku tysięcy. Do tego należy doliczyć czas niezbędny dla wydrukowania blisko 600 wpłat, które najpierw także należy odpowiednio wyszukać.
Dalej, w celu przygotowania informacji czy w pełni wydatkowano wszystkie środki (pkt. 4 z odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego z dnia 24 marca br.) we wskazanych latach 2020, 2021 i 2022 dla wybranych sołectw koniecznym jest przetworzenie określonych informacji. Udzielenie odpowiedzi na ww. zagadnienie w formie i w zakresie wskazanym we wniosku wymaga odszukania w poszczególnych latach tj. 2020, 2021 i 2022 informacji wśród bardzo licznych dokumentów księgowych wszystkich informacji na temat środków z funduszu sołeckiego, a następnie przypisania ich do danego sołectwa i przygotowania zestawienia z wybranymi danymi o które wnosi wnioskodawca i ich analizy/ wzajemnego zestawienia celem wykazania "różnic/terminów".
Organ podkreślił, iż przygotowanie takich zestawionych informacji wymaga wyselekcjonowania odpowiednich dokumentów, ich porównania, zsumowania na podstawie różnych kryteriów. Następnie po wyszukaniu odpowiednich dokumentów dla lat 2020, 2021 i 2022 trzeba mieć na uwadze, iż są one ze sobą w różny sposób powiązane, posiadają różną formę (faktury, umowy, przelewy bankowe, potwierdzenia przelewów). Co więcej, z uwagi na odmienny charakter i specyfikę ww. dokumenty są inaczej katalogowane i archiwizowane. Dlatego też sporządzenie zestawień jest związane z koniecznością odpowiedniego połączenia informacji na podstawie ww. wyselekcjonowanych pojedynczych dokumentów, samodzielnego ich zredagowania, przeprowadzenia czynności analitycznych (zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku), których końcowym efektem będzie wnioskowane zestawienie/analiza. Tym samym skutkiem powyższego jest przygotowanie specjalnie dla wnioskodawcy nowego typu/ jakości informacji (dokumentu).
Organ zaznaczył, że nie prowadzi i tym samym nie dysponuje takim gotowym zestawieniem, raportem. Dlatego też, aby zrealizować wniosek w formie w nim wskazanej, konieczne jest sporządzenie takowego zestawienia, co jest pracochłonne. Wymaga analizy tysięcy dokumentów, a w tym celu konieczne jest oddelegowanie pracowników po godzinach pracy do przygotowania wymaganych informacji (ich odszukania, skopiowania, zanonimizowania, zestawienia ze sobą).
Mając na uwadze opisane okoliczności Burmistrz stwierdził, że sporządzenie wnioskowanych zestawień nie jest jedynie czysto technicznym zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację. Opisane czynności wybrania z wszystkich posiadanych dokumentów, zwłaszcza księgowych, wymagają nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Czynności te są bowiem czasochłonne i wiążą się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami Urzędu.
Podsumowując Burmistrz stwierdził, że przygotowanie żądanej informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie i formie wymaga zaangażowania zespołu pracowników poza ich standardowe czynności i godziny pracy wynikające z zakresu obowiązków, a także poniesienie przez Urząd dodatkowych kosztów rzeczowych. Sprawdzenie ponad 200 segregatorów z kilkudziesięcioma tysiącami dokumentów księgowych wymaga wyselekcjonowania tej dokumentacji z zasobów archiwalnych znajdujących się w 2 lokalizacjach, następnie jej przejrzenia "kartka po kartce" celem wyszukania żądanych dokumentów, wypięcia, rozszycia, skserowania, zanonimizowania, zniszczenia kopii. W ocenie organu zasadne są wyliczone w powiadomieniu koszty osobowe i rzeczowe jakie będą musiały zostać poniesione w związku udzieleniem odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na powiadomienie wnioskodawca pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. wezwał Burmistrza do:
- zaprzestania naruszania prawa w postaci żądania uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł tytułem dodatkowych kosztów związanych z zaangażowaniem pracowników do odszukania wskazanych we wniosku dokumentów oraz związanych ze zużyciem materiałów eksploatacyjnych;
- wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w całości zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 7 marca 2023 r. (nie przedłużono terminu na jego wykonanie - tak jak tego dokonano w przypadku wniosku z dnia 24 marca 2023r).
W piśmie tym skarżący zarzucił, że wyliczenie organu jest czysto hipotetyczne i w praktyce niemożliwe do zweryfikowania, np. w zakresie ilości godzin nadliczbowych potrzebnych do przygotowania informacji. Podkreślił, że organ z pewnością dysponuje żądanymi informacjami. Organ nie może bezprawnie obciążać skarżącego kosztami, a praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może być obciążany podmiot żądający udostępnienia informacji.
W piśmie z dnia 27 kwietnia 2023 r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.
W dniu 5 maja 2023 r. udzielono wnioskodawcy informacji w odpowiedzi na jego wniosek i wezwano do zapłaty [...] zł tytułem ustalonych końcowo kosztów udostępnienia – pismo nr [...] Jednocześnie organ poinformował, że ostateczna ilość udostępnionych kopii dokumentów wynosi 3719, a liczba kartek 2910. W konsekwencji zmianie uległa szacowana wcześniej wysokość opłaty, która wynosi odpowiednio: [...] zł tytułem kosztów eksploatacyjnych, [...] zł tytułem kosztów zakupu papieru, [...] zł tytułem kosztów osobowych.
Pismem dnia 17 maja 2023 r. (wpływ pisma do UMiG we W. – 18 maja 2023 r.) B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 kwietnia 2023 r. o zobowiązaniu skarżącego do uiszczenia kwoty [...]zł (zmienionej do kwoty [...]zł), tytułem pokrycia kosztów dodatkowych związanych z wnioskiem o udostępnienie informacji z dnia 7 marca 2023 r. (znak sprawy: [...] wraz z pozostałymi pismami w sprawie - [...], [...] oraz [...]).
Skarżący zarzucił:
1. naruszenie przez organ przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne obciążenie skarżącego kosztami dodatkowymi związanymi między innymi z zaangażowaniem godzin nadliczbowych pracowników w ilości 4 osób oraz pozostałych kosztów wykazanych w zaskarżonym powiadomieniu do przygotowania wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentów, podczas gdy przepis ten nie daje organom administracji publicznej podstawy prawnej do obciążania wnioskodawcy kosztami związanymi z oddelegowaniem pracownika organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
2. a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust 1-3 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie skarżącemu dostępu do informacji publicznej dotyczącej jawności działalności organów władzy publicznej, a w tym sposobu dysponowania i wydatkowania przez organ administracji publicznej środkami publicznymi stanowiącymi budżet samorządu gminnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu z dnia 06 kwietnia 2023 r. i zobowiązanie organu do nieodpłatnego rozpoznania wniosku z 07 marca 2023 r.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że żądanie poniesienia kosztów związanych z oddelegowaniem pracownika do wykonywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zwłaszcza w ramach nadgodzin, jest bezprawne, bowiem żaden przepis prawa nie upoważnia organu do obciążania wnioskodawcy tego typu kosztami. Upatrywanie przez organ podstawy do takiego działania w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowi wyraz nieprawidłowej wykładni prawa. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które podkreśla, iż dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, a ewentualne koszty wymagają starannego rozważenia. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z obciążeniem go kosztami [...] zł. W jego ocenie organ podejmuje działania mające na celu uchylenie się od obowiązku wykonania wniosku, ogranicza prawo strony do uzyskania informacji o działaniu organów samorządu terytorialnego, a ewentualnie windykując ww. kwotę narazi skarżącego na upokorzenie. Ponadto skarżący podniósł, że jako radny reprezentuje społeczność lokalną i podczas zebrań wiejskich w których uczestniczył nie przekazywano mieszkańcom informacji i sprawozdania z wydatkowania środków finansowych z funduszu sołectw, co było ostro krytykowane przez zgromadzonych mieszkańców, zwłaszcza że w pandemii zebrania nie odbywały się i nie przekazywano informacji na co środki te zostały wydane.
W odpowiedzi na skargę z dnia 30 maja 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2023 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. Organ wskazał, że pracownicy musieli poświęcić łącznie 39 godzin nadliczbowych w celu przygotowania informacji publicznej, a wartość ta nie obejmuje czasu pracy który pracownicy poświęcili w ramach godzin pracy na realizację tego konkretnego wniosku. Burmistrz podał, że wbrew zarzutom skargi przedstawił szczegółowe zestawienie kosztów związanych z przygotowaniem wnioskowanej informacji.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę B. K. uznając, że aktem ustalającym wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej było pismo Burmistrza z dnia 6 kwietnia 2023, nr [...], od daty doręczenia którego należało liczyć 30-dniowy termin na wniesienie skargi. Mając na uwadze, że pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2023 r., a skarga została wniesiona w dniu 18 maja 2023 r., Sąd uznał, że skarga została wniesiona po terminie.
Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny i postanowieniem z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt III OZ [...] uchylił zaskarżone przez B. K. postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny za zaskarżony akt uznał pismo Burmistrza z 5 maja 2023 r. nr [...], którym poinformowano skarżącego o ostatecznej wysokości należnej opłaty. Sąd wskazał, że w związku z takim stanowiskiem należało uznać, że skarga wniesiona w dniu 18 maja 2023 r. została wniesiona w terminie.
Po zwrocie akt do tut. Sądu skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej. Stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Opolu z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanym przypadku skargą została objęta czynność potwierdzona pismem Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 maja 2023 r. nr [...], ustalająca na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej: "u.d.i.p.", opłatę za udostępnienie informacji publicznej, które to pismo zgodnie z wiążącym stanowiskiem NSA zawartym w postanowieniu z dnia 23 października 2023 r., sygn. akt III OZ 526/23, należało uznać za akt w opisanym wyżej rozumieniu, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że o ile pismo z dnia 5 maja 2023 r. określa końcową kwotę opłaty za udostępnienie informacji publicznej, to wyjaśnienie w jaki sposób kwota ta została ustalona zawarte zostało w piśmie Burmistrza z dnia 6 kwietnia 2023 r. Stanowisko tam przedstawione organ podtrzymał w piśmie z dnia 27 kwietnia 2023 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2023 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji, w opinii składu orzekającego, zaskarżony akt z dnia 5 maja 2023 r. z uwzględnieniem wcześniej skierowanych do skarżącego pism w sprawie wniosku z dnia 7 marca 2023 r., jest aktem kompletnym, spełniającym wymogi stawiane rozstrzygnięciom organów administracji.
Należy także wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wyżej wskazano, w niniejszym przypadku należało przyjąć, że skarżący dochował wymaganego terminu.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2023 r. został prawidłowo przez organ zakwalifikowany i rozpatrzony – jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie, bowiem w przypadku uznania, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie w innym trybie, zbędnym byłoby przeprowadzanie przez Sąd oceny, czy ustalenie spornej opłaty nastąpiło w sposób zgodny z u.d.i.p.
W opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozpatrzenie wniosku z dnia 7 marca 2023 r. w trybie u.d.i.p. było prawidłowe.
Zważyć należy, że o ile skarżący wniosek o udostępnienie informacji z 7 marca 2023 r. podpisał jako radny, to jednak wyraźnie oznaczył ten wniosek jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Również argumentacja przytoczona w uzasadnieniu tego wniosku, w kolejnych pismach skierowanych do organu oraz w uzasadnieniu wniesionej skargi, oparta jest na przepisach u.d.i.p. oraz odwołuje się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które wypracowane zostało na gruncie tej ustawy. Skarżący nie wskazywał żadnej innej podstawy prawnej dla złożonego wniosku, a należy mieć na uwadze, że od lat pełni on mandat radnego, co jest Sądowi znane z urzędu z uwagi na zarejestrowane i rozpatrywane wcześniej skargi (także skargi żony skarżącego) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej lub wniesione na decyzje wydane w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Co istotne, skarżący w żadnym swoim piśmie nie powoływał przepisu art. 24 w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej u.s.g.).
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.
Podkreślenia wymaga, że przepis art. 24 ust. 2 u.s.g. nie wyłącza możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez radnego. Radny bowiem, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., III OSK 4901/21). Zaznaczyć również należy, że działania podejmowane przez organy samorządu gminy w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Kielcach z 29 stycznia 2021 r., II SA/Ke 1068/20). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie ma wiedzy, czy w przeszłości skarżący z powołaniem się na wykonywanie mandatu radnego składał do organu wnioski o udostępnienie informacji. W odpowiedzi na skargę organ podał tylko, że poza wnioskiem, którego dotyczy sporna opłata, w miesiącu marcu 2023 r. skarżący złożył do Burmistrza trzy inne wnioski o udzielenie informacji publicznej i każdy z nich dotyczy równie szerokiego zakresu informacji, których przygotowanie do udostępnienia wymaga dużego nakładu pracy. Nie można zatem wykluczyć, że w przypadku złożenia wniosku na podstawie art. 24 u.s.g., organ odmówiłby przygotowania żądanych informacji, lecz taka odmowa nie podlegałaby kontroli sądowej.
W opinii Sądu, skoro w opisanej sytuacji nie budzi wątpliwości podstawa prawna działania skarżącego, to stosowanie przepisów u.d.i.p. nie jest wyłączone i było uprawnione.
Mając powyższe na uwadze Sąd dokonał oceny merytorycznej sprawy, co sprowadzało się do oceny, czy organ prawidłowo ustalił wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2023 r.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 15 u.d.i.p.: "1. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek."
Przytoczony przepis wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Jak podkreśla się w orzecznictwie, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, ale także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Powiadomienie to umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Zarówno milczenie wnioskodawcy, jak i wyrażane wprost stanowisko o obowiązku udostępnienia przez organ żądanej informacji, będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu, także w sytuacji, gdy wnioskodawca kwestionuje zasadność ustalenia opłaty (jak w rozpatrywanym przypadku) lub jej wysokość.
W sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać powody powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ podejmuje działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Ponadto należy wyjaśnić, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są zatem każdorazowo w konkretnej sprawie.
Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji publicznej na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1159/17, CBOSA). Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1302/17, dostępny w CBOSA).
Nadto przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały tzw. "dodatkowe koszty". Jak również podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w przypadku zadecydowania przez podmiot zobowiązany o ustaleniu opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., organ powinien wykazać zasadność przyjęcia wystąpienia tzw. kosztów dodatkowych.
W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że ustalając skarżącemu w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. przewidywaną wysokość opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 7 marca 2023 r., zweryfikowaną (podwyższoną) następnie w dniu 5 maja 2023 r., organ szczegółowo wymienił z jakimi kosztami osobowymi wiąże się wykonanie żądania o tak dużym zakresie, tj. z kosztami dodatkowego wynagrodzenia pracowników za ponadnormatywną pracę, których koszty jednej godziny określono, podając również czas przygotowania informacji wskazanych we wniosku. Wyjaśniono także sposób ustalenia ilość godzin za ponadnormatywną pracę pracowników, którzy wyszukiwali żądanych materiałów, selekcjonowali je, przygotowywali do wydania skarżącemu. Organ wyjaśnił także jaka będzie wysokość kosztów rzeczowych, obejmująca koszt zużycia sprzętu i papieru. Tak ustalona opłata, mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu, poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. organ zawarł rozbudowaną argumentację, która wskazuje, że koszty osobowe i materiałowe poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek z 7 marca 2023 r. przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. Powyższą argumentację organ powtórzył w odpowiedzi na skargę.
Co do zasady czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). W badanym przypadku organ wyjaśnił, że przygotowanie kopii wystawionych faktur i dokumentów księgowych dotyczących funduszu sołeckiego wymaga ich wyszukania ze zbioru kilkudziesięciu tysięcy dokumentów księgowych znajdujących się w ponad 200 segregatorach, częściowo już zarchiwizowanych. Tymczasem skarżący zażądał informacji dotyczących siedmiu sołectw. Wynikiem tej pracy było przygotowanie żądanych materiałów, których ilość potwierdzają segregatory przekazane skarżącemu (fotografia w aktach admin. – zdjęcia ok. 5,3 tys. stron dokumentów udostępnionych w odpowiedzi na dwa wnioski skarżącego). W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej zostały wyliczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. i zostało wykazane, że koszty te przekraczają normalne koszty funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu.
W opinii Sądu ustalając opłatę za udostępnienie informacji organ działał w graniach uznania administracyjnego, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu pisma z dnia 6 kwietnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę pozwala podzielić stanowisko Burmistrza.
Mając to wszystko na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 16 czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).