II SA/Po 690/22

II SA/Po 690/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Sebastian Michalski
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3, art. 127 par. 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1
art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 5, art. 2 ust. 7, art. 2 ust. 11
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (t. j.)
Tezy
Choć nie mająca charakteru decyzji administracyjnej informacja, ograniczać się może jedynie do przyznania dodatku osłonowego, to odmowa przyznania dodatku osłonowego w pozostałej objętej wnioskiem strony części winna przybrać formę decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 2 ust. 11 zdanie drugie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1), do której w pełnym zakresie znajdą zastosowanie mające walor gwarancyjny dla strony przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).
Sentencja
Dnia 6 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") postanowieniem z 25 lipca 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. G. (dalej: "strona") od informacji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 2022 r., nr [...], o przyznaniu dodatku osłonowego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym
W dniu 14 lutego 2022 r. strona złożyła w [...] Centrum Świadczeń wniosek o wypłatę dodatku osłonowego.
W informacji z 14 marca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1, dalej: "u.d.o."), Prezydent Miasta [...] przyznał stronie dodatek osłonowy w wysokości [...] zł na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., wskazując na spełnienie warunków wynikających z ustawy.
Strona w piśmie z 16 czerwca 2022 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o korektę kwoty wypłacanego dodatku osłonowego stwierdzając, że wypłacono jej świadczenie w zaniżonej wysokości.
Kolegium stwierdzając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") niedopuszczalność odwołania wskazało, że zaskarżona informacja jest czynnością organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną.
W skierowanej do tut. Sądu skardze strona podniosła, że została pokrzywdzona i nie zgadza się z postanowieniami urzędów. Skarżąca ponownie zakwestionowała wysokość przyznanego dodatku osłonowego, podkreślając że pismo z 16 czerwca 2022 r. zostało złożone do PCŚ i nie otrzymała na nie odpowiedzi, lecz zostało ono przekazane do SKO.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące to postępowanie. Jako że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a więc kończące postępowanie przed organem II instancji, zaistniały podstawy do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje przy tym sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lipca 2022 r., nr [...], wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i znajduje zastosowanie nie tylko do wydawanych w toku postępowania administracyjnego decyzji, lecz również w stosunku do innych orzeczeń, w tym postanowień.
Zasadniczą przesłanką faktyczną prawidłowego załatwienia podania strony jest zaś ustalenie przedmiotu żądania strony.
Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, a taka sytuacja zachodziła w kontrolowanej sprawie, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.
Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie i w sposób maksymalnie służący ochronie interesu strony.
Powyższym wymogom SKO [...] orzekając w niniejszej sprawie nie sprostało, albowiem nie ustaliło w sposób prawidłowy treści i charakteru żądania strony zawartego w piśmie z 16 czerwca 2022 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] błędnie przejmując, iż pismo to stanowi odwołanie od informacji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 2022 r., nr [...]
Wyjaśniając powyższe stanowisko wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż Kolegium prawidłowo zidentyfikowało charakter informacji Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 2022 r. o przyznaniu na rzecz skarżącej dodatku osłonowego jako czynności organu nie będącej decyzją administracyjną.
Ustawodawca przesądził bowiem o tym w art. 2 ust. 11 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym, zgodnie z którym przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dodatku osłonowego nie wymaga wydania decyzji, zaś odmowa przyznania dodatku osłonowego, uchylenie lub zmiana prawa do tego dodatku oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku osłonowego wymagają wydania decyzji.
Skoro Prezydent Miasta [...] w informacji z 14 marca 2022 r. ograniczył się wyłącznie do kwestii przyznania na rzecz skarżącej dodatku osłonowego wskazując, iż przyznał dodatek osłonowy w kwocie [...]zł, nie odmawiając jednocześnie przyznania tego dodatku w kwocie pozostałej (problematyka z tym związana zostanie jeszcze poruszona w dalszej części uzasadnienia - przyp. tut. Sądu) – to faktycznie brak jest podstaw do przyjęcia, iż w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie odwołanie na tym etapie niewątpliwie nie przysługiwało, bowiem zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Nie przysługuje zaś od jakichkolwiek innych aktów lub czynności, jakie podejmowane są przez organ administracji publicznej.
Pomimo prawidłowości oceny Kolegium w dotychczas zaprezentowanym zakresie, organ ten błędnie uznał skierowane do Prezydenta Miasta [...] pismo strony z dnia 16 czerwca 2022 r. za odwołanie, mimo że z jego treści nie wynikało by strona kwestionowała treść informacji w zakresie przyznanego jej świadczenia, a jednocześnie w ogóle nie rozważył czy i jakie środki prawne służyć mogą ochronie interesu strony, która nie kwestionuje przyznania i wypłacenia jej świadczenia – co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, lecz jednocześnie kwestionuje zbyt niską jej zdanie kwotę wypłaconego dodatku osłonowego i co za tym idzie jako jaki środek prawny zakwalifikować należy pismo strony by umożliwić jej skuteczną ochronę jej praw w przypadku tak niespójnego ukształtowania stanu prawnego jak ma to miejsce w ustawie z 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym
Zauważyć w tym miejscu należy, iż z treści przepisów ustawy o dodatku osłonowym wynika, iż ustawodawca przewidział przyznawanie tychże dodatków w drodze czynności materialno technicznych, podobnie jak ma to miejsce chociażby w przypadku świadczeń wychowawczych przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tzw. świadczenie 500+), lecz jednocześnie przewidział zastosowanie w przypadku dodatków osłonowych tzw. zasady złotówka za złotówkę, skutkującej tym, iż nie są one, odmiennie niż świadczenie wychowawcze, przyznawane beneficjentom w jednolitej wysokości, lecz wysokość przyznanego dodatku osłonowego może się różnić w zależności od sytuacji rodzinnej, a przede wszystkim dochodowej beneficjenta.
Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.d.o. dodatek osłonowy przysługuje: 1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") nie przekracza kwoty 2.100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. nie przekracza kwoty 1.500 zł na osobę; 2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. na osobę.
Dodatek osłonowy, o czym mowa już w art. 2 ust. 5 u.d.o., wynosi rocznie: 1) 400 zł dla gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 600 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób; 3) 850 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 4 do 5 osób; 4) 1.150 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z co najmniej 6 osób. Dodatek osłonowy, stosownie do art. 2 ust. 6 u.d.o., w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem lub paliwami węglopochodnymi, zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 554 ze zm.), wynosi rocznie: 1) 500 zł dla gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 750 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób; 3) 1.062,50 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 4 do 5 osób; 4) 1.437,50 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z co najmniej 6 osób.
W przypadku gdy wysokość dodatku osłonowego, ustalona zgodnie z ust. 1 pkt 2, jest niższa niż 20 zł, dodatek ten nie przysługuje, co wynika z art. 2 ust. 7 u.d.o.
W świetle powyższych regulacji w każdej konkretnej sprawie administracyjnej dotyczącej przyznania dodatku osłonowego zachodzi potrzeba czynienia przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie dodatku szeregu ustaleń faktycznych oraz dokonywania w oparciu o ustalony stan faktyczny obliczeń wysokości przyznawanego świadczenia, co sposób oczywisty prowadzić może do sporów pomiędzy organem, a stroną tak co do prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, prawidłowości zastosowania prawa materialnego (np. w zakresie określenia liczebności gospodarstwa domowego, czy też podlegających uwzględnieniu dochodów) jak i wreszcie arytmetycznej poprawności poczynionych obliczeń.
Jednocześnie zwracając ponownie uwagę na art. 2 ust. 11 zdanie pierwsze u.d.o. stwierdzić trzeba, że informacja o przyznaniu dodatku osłonowego niewątpliwie nie ma charakteru decyzji i to niezależnie od tego w jakiej kwocie dodatek ten został przyznany.
Powyższe stanowisko dodatkowo wzmacniane jest jeszcze przez okoliczność, iż informacji tej, nie doręcza się w ogóle wnioskodawcy który nie wskazał we wniosku o wypłatę dodatku osłonowego adresu poczty elektronicznej, a jedynie poucza się takiego wnioskodawcę o możliwości odebrania od tego organu informacji o przyznaniu dodatku osłonowego (art. 2 ust. 12 u.d.o.).
Wnioskodawca, który nie posiada poczty elektronicznej i nie korzysta z bankowości internetowej (co w przypadku beneficjentów dodatku osłonowego może być sytuacją powszechnie występującą) o fakcie przyznania mu dodatku osłonowego w określonej wysokości dowie się w bliżej nieokreślonej dacie, dopiero po zapoznaniu się z wyciągiem z konta bankowego uzyskując jedynie informację o wysokości przyznanego dodatku, jednakże bez jakichkolwiek wyjaśnień i informacji dlaczego datek ten przyznany został w tej akurat wysokości.
Informacja Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 2022 r. nie mogłaby być uznana za decyzję także z tego powodu, że nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 1 pkt 4, 5, 6 K.p.a w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., albowiem nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia co do odmowy przyznania wnioskodawczyni dodatku osłonowego w pełnym wymiarze, jak też nie zawiera wskazania podstawy prawnej odmowy przyznania dodatku w pełnym wymiarze oraz jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, w tym wskazania faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz wyjaśnienia podstawy prawnej odmowy przyznania dodatku osłonowego w pełnym wymiarze.
Co za tym idzie informacja tego rodzaju nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli, co przemawia przeciwko przyjęciu zaproponowanej w judykaturze (patrz wyrok WSA w Kielcach z 19 października 2022 r. sygn. II Sa/Ke 472/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) koncepcji, by w takiej sytuacji procesowej informację o przyznaniu dodatku osłonowego w wysokości innej niż maksymalna przewidziana ustawą, uznawać za decyzję administracyjną celem i w ten sposób umożliwić wnioskodawcy kontrolę w trybie odwoławczym podjętego rozstrzygnięcia o dodatku osłonowym co do jego zgodności z prawem.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dla zapewnienia stronie możliwości ochrony swych praw koniecznym jest przyjęcie, iż choć nie mająca charakteru decyzji administracyjnej informacja, ograniczać się może jedynie do przyznania dodatku osłonowego, to odmowa przyznania dodatku osłonowego w pozostałej objętej wnioskiem strony części winna przybrać formę decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 2 ust. 11 zdanie drugie u.d.o., do której w pełnym zakresie znajdą zastosowanie mające walor gwarancyjny dla strony przepisy K.p.a.
Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, w której z uwagi na wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu, która przekracza kwotę z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.o., dochodzi do przyznania w drodze informacji nie stanowiącej decyzji administracyjnej dodatku osłonowego w wysokości różnicy pomiędzy kwotą tego dodatku wynikającą z art. 2 ust. 5 albo ust. 6 u.d.o. a kwotą, o którą został przekroczony ów dochód (o ile kwota przyznanego dodatku nie będzie niższa niż 20 zł), to w pozostałym zakresie, co do pozostałej kwoty dodatku, jaka wynika z art. 2 ust. 5 albo ust. 6 u.d.o., powinna zostać wydana decyzja administracyjna odmawiająca jego przyznania.
Jedynie w taki sposób zachowane zostanie prawo osób ubiegających się o dodatek osłonowy, do których zastosowanie znajduje tzw. zasada "złotówka za złotówkę", do należytego rozpatrzenia ich sprawy przy zachowaniu konstytucyjnie chronionej zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP), a w dalszej perspektywie także prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP).
W realiach kontrolowanej sprawy przyznano skarżącej informacją Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 2022 r., a następnie wypłacono dodatek osłonowy w kwocie [...]zł, a więc w kwocie niższej niż mogłoby to wynikać z art. 2 ust. 5 albo ust. 6 u.d.o.
Nie wchodząc dalej w merytoryczne przyczyny zaistniałej sytuacji zauważyć w tym miejscu trzeba, iż Prezydent Miasta [...] nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, którym odmówiłby skarżącej wypłaty pozostałej części dochodzonego przez nią dodatku osłonowego. Co za tym idzie pozbawiono skarżącą możliwości skutecznego poddania kontroli instancyjnej, a następnie ewentualnej kontroli ze strony sądu administracyjnego, braku wypłacenia jej dodatku osłonowego w wysokości, która w jej ocenie winna znaleźć zastosowanie w jej sytuacji dochodowej. Wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień ze strony organu przyczyn wypłacenia dodatku osłonowego w obniżonej wysokości kwestia ta nie może być przedmiotem badania ze strony sądu administracyjnego, który nie jest kolejną instancją administracyjną, a jedynie kontroluje działanie organów administracji. Rozstrzygniecie tego zagadnienia przez Sąd na obecnym etapie sprawy byłoby zatem przedwczesne i stanowiłoby o zastąpieniu organów administracji, które zagadnienia tego w ogóle nie wyjaśniły, przez sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej.
W takiej sytuacji procesowej uznać należy, że Kolegium, po przekazaniu u przez organ I instancji podania skarżącej z 16 czerwca 2022 r. powinno zapewnić skarżącej możliwość realnego poddania kontroli prawidłowości działań Prezydenta Miasta [...].
W realiach niniejszej sprawy to ostatnie oznaczało konieczność przyjęcia, że pismo skarżącej z 16 czerwca 2022 r. nie jest odwołaniem, jak błędnie uznało Kolegium, a ponagleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. na niezałatwienie w terminie sprawy odmowy przyznania dodatku osłonowego w kwocie różnicy pomiędzy dodatkiem w pełnym wymiarze, a kwotą dodatku wypłaconą przez Prezydenta Miasta [...].
W konsekwencji powyższych uchybień Kolegium nieprawidłowo zastosowało w sprawie art. 134 K.p.a., naruszając tym samym także ten przepis. Organ ten powinien bowiem rozpatrzyć skierowane do niego ponaglenie w sposób wynikający z art. 37 § 6 K.p.a., a nie traktować tego ponaglenia – co wymaga podkreślenia, z daleko idącymi negatywnymi następstwami dla skarżącej – jako odwołania, które nie mogło przynieść efektu w postaci realnej kontroli zgodności z prawem działania Prezydenta Miasta [...] i którego formalne rozpoznanie poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności stanowiło jedynie pozór kontroli instancyjnej.
Prawidłowe uznanie, że mamy do czynienia z ponagleniem, przez co dochodzi również do wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 2 P.p.s.a.), otwiera jednocześnie skarżącej możliwość skierowania do tut. Sądu skargi na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w powyżej nakreślonym zakresie.
Wobec powyższego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uwzględniono skargę i uchylono zaskarżone postanowienie, jako wydanego z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i rozpatrzy pismo procesowe skarżącej z 16 czerwca 2022 r. jako ponaglenie na niezałatwienie w całości jej podania z 14 lutego 2022 r. o wypłatę dodatku osłonowego w pełnym wymiarze.