II SA/Po 689/06

II SA/Po 689/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Elwira Brychcy
Jolanta Szaniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 718,- zł (siedemset osiemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 26 uchwały Rady Miejskiej Gminy K. nr z dnia 24 kwietnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej w S. obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] oraz części działek nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni około [...] ha, zmieniającą przeznaczenie z upraw polowych na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił dla A. D. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m² położonej w S., gmina K.
W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska Gminy K. ustaliła w uchwale jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%.
Różnica między obliczonymi przez rzeczoznawcę majątkowego wartością gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe, a wartością gruntu przeznaczonego pod uprawy polowe wynosi [...] zł. Kwota, do której zapłaty A. D. została zobowiązana, stanowi 30% tej różnicy.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazała, że dochodzenie roszczeń z tytułu opłaty na rzecz gminy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości jest ograniczone pięcioletnim terminem zawitym, liczonym od wejścia w życie planu miejscowego, który w niniejszej sprawie minął w dniu 26 czerwca 2006 r. Decyzja została jej doręczona po upływie terminu, to jest dopiero w dniu 28 czerwca 2006 r. w związku z czym postępowanie winno ulec umorzeniu.
Odwołująca podkreśliła, iż nie można uznać za skuteczne doręczenie jej decyzji w dniu 23 czerwca 2006 r., bowiem otrzymała ją w formie przesyłki kurierskiej "A". Zgodnie z postanowieniami § 24 Regulaminu świadczenia usługi kurierskiej "A" w obrocie krajowym, w przypadku braku możliwości doręczenia, przesyłkę awizuje się, pozostawiając wypełnione zawiadomienie o jej nadejściu i o możliwości jej odbioru we wskazanej placówce pocztowej. Zasady doręczenia przesyłek za pomocą poczty kurierskiej "A" w sposób zasadniczy odbiegają od zasad ustalonych w art. 44 k.p.a., bowiem przesyłki są powtórnie awizowane po trzech dniach ich przechowywania, a zgodnie z § 28 Regulaminu termin odbioru przesyłek "A" w placówce pocztowej jest 7-dniowy. Odwołująca podkreśliła, że zawiadomienie z dnia 9 czerwca 2006 r. było jedynym zawiadomieniem, które otrzymała. Regulamin nie przewiduje podjęcia czynności przewidzianych w art. 43 k.p.a., które powinny poprzedzać działania przewidziane w art. 44 k.p.a.
Nadto decyzja nie określa osoby, na którą nałożono obowiązek (wraz ze wskazaniem jej adresu zamieszkania), niewłaściwie podano w niej podstawę prawną, nie posiada uzasadnienia prawnego i uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Naruszono także art. 79 § 1 i 2 k.p.a., bowiem nie zawiadomiono strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin na siedem dni przed terminem wizji w dniu 13 marca 2006 r. i nie określono miejsca przeprowadzenia wizji w dniu 24 kwietnia 2006 r., na skutek czego ustalenia opinii są błędne, nie ustalono przez jakie działki biegnie linia energetyczna, a biegły nie odnosił się do poszczególnych działek, czyniąc przedmiotem opinii całość nieruchomości objętej Kw [...] z okresu przed jej podziałem. Błędnie zatem przyjął biegły, że działki w dacie sprzedaży były działkami uzbrojonymi z instalacje elektryczną.
Odwołująca zaznaczyła, iż rzeczoznawca nie wziął pod uwagę tego, iż sąsiadujące nieruchomości gmina przeznaczyła pod aktywizację gospodarczą, co znacząco wpłynie na obniżenie walorów mieszkaniowych tych terenów. Rzeczoznawca nie stosował Europejskich Standardów Wyceny.
Zaznaczyła także, iż w punkcie IV.4 operatu podano, iż do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen z umów sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Sporządzający operat podał, iż z powodu niewystarczającej ilości transakcji na grunty podobne do wycenianego rozszerzono rynek na gminy p., tymczasem nie jest prawdą, iż na terenie gminy K. brak było transakcji, które stanowić mogły podstawę dla dokonywanej przez biegłego oceny. W tym samym czasie w miejscowości S. sprzedane zostało przez innych właścicieli jeszcze około 200 działek. Zdaniem odwołującej nie można ustalić, czy nieruchomości wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego były rzeczywiście podobne, gdyż brak co do tego w operacie stosownych zapisów i brak możliwości wglądu do materiałów źródłowych.
A. D. podniosła także, iż niesłusznie nie uwzględniono podniesionych przez nią wydatków związanych z podziałem nieruchomości na działki oraz doprowadzeniem mediów, a także faktu, że część nieruchomości odwołująca przekazała nieodpłatnie gminie z przeznaczeniem na drogi dojazdowe. Wskazała na podłożone w toku postępowania administracyjnego rachunki obrazujące rodzaj i wysokość poniesionych nakładów na nieruchomości.
Nadto organy naruszyły treść art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a., bowiem, nie informowały odwołującej o okolicznościach faktycznych i prawnych i nie pouczył strony o możliwości zapoznania się z aktami i nie umożliwił jej złożenia końcowego oświadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu podkreślono, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty jest równoznaczne z wniesieniem roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed upływem 5-letniego terminu to tym samym dochowany został termin do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości bez względu na datę wydania, czy uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji.
Wprawdzie przedmiotową opłatę należy ustalić bezzwłocznie, po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego sprzedaży, ale nie może to być argumentem przemawiającym za tym, iż przedmiotowa opłata winna być w terminie 5 lat ustalona ostateczna decyzją. Przepis art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ma przede wszystkich charakter przepisu dyscyplinującego gminę do dochodzenia należności budżetowych w terminie możliwie najkrótszym.
Nie ulega też wątpliwości, iż adresatem decyzji organu I instancji, na którą nałożono obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty jest odwołująca A. D.
Organy argumentowały, że odwołująca nie uczestniczyła w wizji lokalnej z własnej winy, a dla ustalenia opłaty z tytułu zbycia działki badaniu podlega stan nieruchomości w dacie wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego (to jest 27 czerwca 2001), a ten ustalony jest na podstawie badania urzędowych dokumentów stanu prawnego.
Organ podkreślił, iż rzeczoznawca prawidłowo przyjął, że dla ustalenia opłaty planistycznej z tytułu zmiany planu podlegał stan całej nieruchomości z daty wejścia w życie tego planu. Powierzchnia wydzielonej w trakcie późniejszego podziału geodezyjnego i zbytej działki ewidencyjnej stanowi ułamkową część wzrostu tak ustalonej wartości nieruchomości przypadającej na zbytą działkę. Brane pod uwagę uzbrojenie było zatem jednakowe dla gruntu rolnego, jak i dla gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Indywidualizowanie cech poszczególnych działek następuje przy ustalaniu opłaty podziałowej, a nie planistycznej.
Kolegium ponownie wskazało, że na skutek nowelizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu dotyczącej uchylenia przepisu art. 37 ust. 2 tej ustawy, brak jest podstaw do rozliczenia poniesionych przez właściciela nakładów na przedmiotowej nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. D., która wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 36 ust. 4 i 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zmianami), a zawity termin dochodzenia przez gminę opłaty upłynął z dniem 26 czerwca 2006 r., w związku z czym postępowanie administracyjne winno ulec umorzeniu.
Skarżąca podkreśliła, iż decyzja została jej doręczona dopiero w dniu 28 czerwca 2006 r.
Skarżąca podniosła też, że Kolegium naruszyło przepis art. 44 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego sposobu doręczenia jej decyzji ustalającej opłatę, podczas, gdy zasady doręczania przesyłek za pomocą poczty kurierskiej "A" odbiegają od zasad ustalonych w art. 44 K.p.a. Wskazała, że nie otrzymała powtórnego zawiadomienia.
Skarżąca zarzuciła organom niewskazanie w treści decyzji w sposób właściwy ich adresatów ("wraz z adresem zamieszkania"), brak uzasadnienia prawnego i faktycznego (naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Podkreśliła też, iż naruszono art. 10 i 79 § 1 i § 2 K.p.a. przez niezawiadomienie jej w terminie o wizji lokalnej w dniu 13 marca 2006 i niewskazanie miejsca wizji, która odbyła się w dniu 24 kwietnia 2006 r.
Skarżąca zgłosiła także zarzuty dotyczące protokołu z wizji lokalnej nieruchomości, która miała miejsce 13 marca 2006r. Nie wynika bowiem z niego w jaki sposób zostały ustalone zapisane w nim treści. Wskazała dla przykładu, że w dniu [...] czerwca 2001r. nie była doprowadzona linia telefoniczna oraz brak było instalacji elektrycznej, które zgodnie z protokołem w tym czasie tam się znajdowały. Umowa o wybudowanie instalacji elektrycznej została zawarta dopiero w kwietniu 2003r. a jej budowę zakończono w lipcu 2004r. Pomimo, tego że dowody na powyższą okoliczność zostały organom przedstawione Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji poddało, że nieruchomość była uzbrojona w instalacje energii elektrycznej w dniu wejścia w życie planu miejscowego. Instalacja wodociągowa znajdowała się jedynie przy ul. [...].
Zaznaczyła, że nie dokonano oględzin wszystkich 20 działek, które mają różne usytuowanie w terenie, różne właściwości indywidualizujące, wizja terenowa nie dotyczyła wszystkich działek. Sformułowanie zawarte w protokole, że przez część nieruchomości przebiega linia napowietrzna z 15 metrową strefą ograniczonego użytkowania bez wskazania, których to dokładnie działek dotyczy jest zbyt ogólnikowe. Nadto nie ustalono przez jakie działki biegnie linia energetyczna. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca winien się odnieść do stanu konkretnej działki będącej przedmiotem decyzji nie zaś do całości nieruchomości objętej Kw [...] z okresu przed podziałem.
Skarżąca podkreśliła także, iż rzeczoznawca nie wziął pod uwagę tego, iż sąsiadujące nieruchomości gmina przeznaczyła pod aktywizację gospodarczą, stosował Standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (Warszawa 2004 r.), podczas, gdy rzeczoznawców w państwach unijnych wiążą także wydane przez The European Group of Values Association (TEGOVA) Europejskie Standardy Wyceny.
Według skarżącej w samej miejscowości S. sprzedane zostało przez innych właścicieli jeszcze około 200 działek, których rzeczoznawca nie uwzględnił w operacie. Nadto nie można stwierdzić czy nieruchomości wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego były rzeczywiście podobne gdyż brak co do tego w operacie stosownych zapisów i brak możliwości wglądu do materiałów źródłowych.
W końcu skarżąca podkreśliła, że organ I instancji naruszył art. 9 K.p.a. i 10 k.p.a., bowiem mimo wniosku skarżącej nie udzielił jej wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nie pouczył ją o prawie zapoznania się z aktami o złożenia końcowego oświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zaskarżonej decyzji, a nadto podniosło, iż skarżąca celowo utrudniała postępowanie i dążyła do przedawnienia roszczenia. Wskazało, że w decyzjach określono adresata i brak jest podstawy prawnej do pomniejszenia opłaty o poniesione przez skarżącą nakłady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej: u.p.z.p.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
W niniejszej sprawie – co nie budziło żadnych wątpliwości – w roku 2001 nastąpiła zmiana planu miejscowego, planem tym objęta została działka [...], a skarżąca w roku 2004 sprzedała nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] powstałą na skutek jej podziału. Skarżąca nie kwestionowała powstania obowiązku opłaty, a jej zarzuty sprowadzają się do twierdzeń o wadach prowadzonego postępowania administracyjnego (zarzut naruszenia procedury skutkujący nierzetelnym ustaleniem opłaty) oraz zakwestionowania dalszego istnienia roszczenia gminy o uiszczenie opłaty, które zdaniem skarżącej wygasło na skutek upływu ustawowego terminu przewidzianego do jego dochodzenia.
W części dotyczącej naruszenia procedury zarzuty skarżącej zasługiwały na częściowe uwzględnienie. Organ II instancji w toku postępowania naruszył, bowiem treść art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa, a także art. 107 §3 kpa.
Należy przede wszystkim wskazać na niekompletność zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Uchybienie to polega na zbyt powierzchownej ocenie operatu szacunkowego przedmiotowej działki, dodatkowo niepopartej wystarczającą i przekonującą argumentacją. Organy oceniając ten dowód ograniczyły się do powtórzenia jego wniosków końcowych, nie przedstawiając jednak pogłębionej analizy, z której wynikałoby, dlaczego uznano operat za logiczny, spójny, konsekwentny i – przede wszystkim – wyczerpujący.
Organ II instancji winien przede wszystkim dać wyraz temu, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z podstawową zasadą określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb określania opłaty od wzrostu jej wartości, wyartykułowanej w treści przepisu §50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przy ustaleniu, bowiem wartości rynkowej nieruchomości określa się jej wartość, uwzględniając przeznaczenie przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego oraz przeznaczenie nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu. Wyraźnie wskazać w decyzji należało, czy biegły rzeczywiście przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości. Tym bardziej, że skarżąca zarzucała, iż operat szacunkowy w części dotyczącej opisu stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie zmiany planu miejscowego, w swojej treści wskazywał na znajdujące się ciągi uzbrojenia technicznego, które w tej dacie na przedmiotowej nieruchomości nie były jeszcze wybudowane. Z operatu szacunkowego wynika jasno, że biegły określając zakres cech rynkowych nieruchomości uwzględnił uzbrojenie działki w sieci techniczne (porównaj str. 23 operatu szacunkowego).
Organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących kwestii sprzedaży innych działek "podobnych". A. D. podnosiła bowiem, że w miejscowości S. inni właściciele sprzedali około 200 działek, które mogły stanowić podstawę dla dokonywanej przez biegłego oceny, a których to sprzedaży – mimo takiej możliwości – nie uwzględniono. W operacie szacunkowym biegły stwierdził, iż z powodu niewystarczającej ilości transakcji na podobne grunty rozszerzono rynek na gminy podpoznańskie (punkt IV.2 operatu).
Wprawdzie na rozprawie przed Sądem przedstawiciel Kolegium podnosił, że wskazywane w skardze 200 działek sprzedanych na terenie gminy to niewielkie działki budowlane, które w żaden sposób nie są porównywalne z nieruchomością skarżącej. Jednak w świetle zasad postępowania administracyjnego odpowiedź na skargę nie może skutecznie uzupełniać zaskarżonej decyzji przez dokonanie dodatkowych rozważań i ocen (wyr. NSSA z dnia 27 kwietnia 1992r., III SA 1838/91 niepubl.), tym bardziej, że twierdzenia pełnomocnika Kolegium nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym przez organ II instancji materiale dowodowym.
W operacie szacunkowym wskazano, iż dla określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, poza określeniem wartości nieruchomości dla przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe na daty [...] 2003 r. i [...] 2004 r., gdzie zastosowano metodę porównywania parami.
Stosownie do treści art. 153 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz.U. z 2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm.) podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.
Punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości według podejścia porównawczego jest właściwe określenie nieruchomości podobnych. Obowiązkiem organu odwoławczego, było – wobec zarzutu zawartego w odwołaniu – jednoznaczne ustalenie (co winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), czy rzeczywiście możliwe było uwzględnienie sprzedaży nieruchomości podobnych w tej samej okolicy, bez konieczności uwzględniania sprzedaży nieruchomości z innych "p. miejscowości". Nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku, gdyby taka możliwość rzeczywiście istniała, precyzja określenia wartości nieruchomości byłaby większa. Organ drugiej instancji w swojej decyzji, naruszając art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. do zarzutu odwołującej, w ogóle się nie odniósł.
Po wtóre, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się także do zarzutu dotyczącego sąsiedztwa przedmiotowej nieruchomości. A. D. podnosiła, bowiem w odwołaniu, iż rzeczoznawca nie wziął pod uwagę tego, iż sąsiadujące nieruchomości gmina przeznaczyła pod aktywizację gospodarczą, co znacząco wpłynie na obniżenie walorów mieszkaniowych tych terenów. Obowiązkiem organu także w tym przypadku było wyjaśnienie powyższej kwestii. Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, nie wiadomo, czy zarzut skarżącej był w ogóle rozważany, a na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przesądzić o jego zasadności bądź jej braku. Z pewnością fakt przeznaczenia sąsiednich nieruchomości na aktywizację gospodarczą wywiera wpływ na potencjalną cenę nieruchomości, stąd poczynienie kategorycznych ustaleń w tym względzie było konieczne.
W końcu wskazać należy na pewną niekonsekwencję operatu, której nie dostrzegł organ drugiej instancji. W punktach VI.2.3 i V.3.3. operatu zawarto informacje dotyczące ustalenia cech różnicujących nieruchomości, gradacji, wag i zakresu. Jedną z tych cech jest powierzchnia nieruchomości. Wyróżniono przy tym trzy rodzaje powierzchni: małą (<5 ha), średnią (5-10 ha) i dużą (>10 ha). Biegły w punktach VI.2.5. i VI.3.5 (analiza nieruchomości wycenianej w świetle cech różnicujących) wskazał, na cechę powierzchni – mała, mimo, iż nieruchomość mieści się w przedziale powierzchni "średniej". Analizowane transakcje na nieruchomościach podobnych do wycenianej (punkty VI.2.4 i VI.3.4) dotyczyły wyłącznie – przy przyjęciu nomenklatury użytej przez biegłego - nieruchomości małych. W związku z powyższym organ drugiej instancji był zobowiązany do wyjaśnienia, czy przypisanie powyższej cechy różnicującej przedmiotowej nieruchomości ("powierzchnia mała") mogło mieć wpływ na ustalenie współczynnika Vi (sumy bezwzględnych wartości poprawek ceny i tej nieruchomości porównawczej), a w konsekwencji – na końcowe wnioski opinii biegłego.
Powyższe argumenty powodują, iż zaskarżona decyzja już tylko z powyższych powodów uchyla się spod kontroli sądowej i dlatego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) należało ją uchylić.
Wprawdzie w skardze skarżąca nie powtórzyła zarzutów dotyczących konieczności rozliczenia nakładów poniesionych na nieruchomości, co podnosiła w odwołaniu, to jednak Sąd nie będąc w myśl art. 134 §1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanym zarzutami skargi, uznał za stosowane odnieść się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń w tym zakresie.
Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji motywowało, że w dniu 22 września 2004r. w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw) uchylony został przepis art. 37 ust. 2 stanowiący podstawę do rozliczenia nakładów poniesionych przez właściciela w okresie od zmiany planu do dnia zbycia nieruchomości, jeżeli miały one wpływ na podwyższenie wartości nieruchomości. Skutkiem braku w powołanej wyżej ustawie przepisów przejściowych należało, zdaniem Kolegium, zastosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. W konsekwencji nie było podstaw do rozliczenia poniesionych przez skarżącą nakładów.
W przedmiotowej sprawie działka nr [...] została zbyta przez skarżącą aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2004r., a więc w czasie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw, obowiązującą od dnia 22 września 2004r.
W tym miejscu przytoczyć należy pogląd orzecznictwa, według którego w sytuacji, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy wskazującego jak należy rozwiązać problem prawa właściwego (od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw niezakończonych ostatecznie, należy stosować prawo nowe), istnieje konieczność odwołania się do konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Do zasad tych należy zakaz retroakcji właściwej, wyprowadzony z brzmienia art. 7 Konstytucji. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie ustawy nowej, uzależnione jest natomiast od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości należy stosować ustawę dawną w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych.
W wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (sygn. akt II OSK 626/06) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wprost, że "właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do tej nieruchomości (...) przed wejściem w życie noweli do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 listopada 2003r., nie powinien być obciążany obowiązkami innymi, niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie podejmowania czynności skutkującej ustaleniem opłaty."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwagi dotyczące braku podstaw do stosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004r. odnoszą się także do przepisu art. 37 ust. 2 tej ustawy. "Uchylenie określonego w tym przepisie uprawnienia, z dniem wejścia w życie noweli z dnia 23 listopada 2003r., nie może w świetle art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw i braku innych przepisów intertemporalnych, naruszać niewadliwie nabytego, przed dniem 22 września 2004r. prawa do pomniejszania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."
W niniejszej sprawie Sąd Administracyjny podziela przedstawione powyżej stanowisko. To oznacza, że organ II instancji winien ponownie zbadać wszystkie materialnoprawne przesłanki do prawidłowego ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić również należy, że przy ustalaniu wysokości omawianej opłaty organ winien przeanalizować i ustalić w oparciu o przedłożone rachunki i faktury, czy i jeśli tak, to jakie nakłady poniesione przez skarżącą podlegają uwzględnieniu z mocy art. 37 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004r. Należy mieć przy tym na względzie, że z pism skarżącej złożonych w postępowaniu administracyjnym zdaje się wynikać, że chodzi o nakłady dotyczące całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (przed jej podziałem), co wymagałoby odpowiedniego ich rozliczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki (nr [...]).
Kolegium winno mieć przy tym na uwadze, iż pozostałe zarzuty podniesione w skardze A. D. okazały się nieuzasadnione.
W szczególności za bezzasadny należało uznać zarzut sprowadzający się do twierdzenia, iż postępowanie administracyjne – z uwagi na upływ pięciu lat od wejścia w życie planu miejscowego – winno zostać umorzone.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r., (sygn. akt OSK 520/04) termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej, a jedynie trybem ich dochodzenia.
W związku z tym 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Natomiast, wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie miało miejsce przed upływem ustawowego terminu przewidzianego dla domagania się przez gminę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości.
Takiej interpretacji przepisu ust. 3, 6 i 7 art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sprzeciwia się art. 37 ust. 6 [którego odpowiednikiem jest art. 37 ust. 6 u.p.z.p.], obligujący do niezwłocznego ustalenia w drodze decyzji opłaty po otrzymaniu wypisu notarialnego umowy kupna-sprzedaży danej nieruchomości. Przepis ten ma bowiem charakter dyscyplinujący gminy do dochodzenia należności budżetowych (por. też uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1127/05, niepubl.).
Za niemający wpływu na zasadność rozstrzygnięcia należało także uznać zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji przepisu art. 44 k.p.a. Podkreślić bowiem trzeba, iż – co do zasady - istniejące wewnętrzne regulacje podmiotu zajmującego się doręczeniem przesyłek pocztowych pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia, o ile doręczenie takie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. W niniejszej sprawie – co nie budzi wątpliwości - doręczenie dokonane zostało skutecznie, jednak – jak słusznie podnosi skarżąca – nastąpiło to dopiero w dniu 28 czerwca 2006 r. Skarżąca mogła odebrać przesyłkę od dnia 8 czerwca do 22 czerwca 2006 r. Pierwsze awizo dokonane zostało w dniu 9 czerwca 2006 r., a drugie – 14 czerwca 2006 r.
W istocie – stosownie do treści art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności dokonania doręczenia zastępczego pkt 1 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni , licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, iż rzeczywiście powtórne awizo dokonane zostało przedwcześnie (jego dokonanie – było możliwe najwcześniej w dniu 16 czerwca 2006 r.). Jednocześnie jednak – zgodnie z normą wyartykułowaną w treści art. 44 § 3 k.p.a. - termin określony w powtórnym zawiadomieniu nie może przekraczać czternastu dni od daty pierwszego zawiadomienia. W niniejszej sprawie nie oznaczało to jednak, iż przesyłka mogła być przechowywana w placówce pocztowej najdłużej do 23 czerwca 2006 r. i że z tą datą doręczenie należało uznać za skuteczne. Skoro bowiem pierwsze awizo dokonane zostało wadliwie, to nie można obciążać tego negatywnymi konsekwencjami skarżącej. W związku z tym należało przyjąć, iż doręczenie nastąpiło w dniu 28 czerwca 2006 r.
Wskazane uchybienie nie ma jednak żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy (odwołanie zostało wniesione w terminie), stąd zarzut skarżącej – w świetle rozważań dotyczących terminu wniesienia roszczenia o opłatę planistyczną – nie może wpływać w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż w decyzjach organów administracji nie określono właściwie strony postępowania, należało uznać, iż jest on bezzasadny. Zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w decyzji drugoinstancyjnej wskazano, iż ich adresatem jest A. D., na co wskazują sformułowania "ustala dla Pani A. D." (decyzja z dnia [...] r.) oraz "z odwołania Pani A. D." (decyzja z dnia [...] r.). Art. 107 § 1 k.p.a., jako obligatoryjny składnik decyzji administracyjnej wskazuje m.in. oznaczenie strony. W niniejszej sprawie A. D. została określona w sposób precyzyjny i jednoznaczny i nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, kto jest adresatem obu decyzji. Decyzje nie zawierają zatem braków w tym zakresie.
Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej udziału w wizji lokalnej.
Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wizja lokalna nie miała decydującego wpływu na ustalenie stanu nieruchomości dla określenia opłaty planistycznej. Jak wskazał biegły w opinii uzupełniającej z dnia 23 stycznia 2006 r. – istotne elementy stanu nieruchomości ustalone zostały w sposób pośredni na podstawie badania urzędowych dokumentów stanu prawnego (księga wieczysta) i stanu techniczno-użytkowego (zasobu geodezyjno-kartograficznego). Biegły badał bowiem stan nieruchomości na datę 27 czerwca 2001 r. Stan ten ustalono na podstawie badań księgi wieczystej nr [...], dokumentacji geodezyjno- kartograficznej, znajdującej się w zasobie PODGiK w Starostwie Powiatowym w P. oraz na podstawie archiwalnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Zauważyć przy tym trzeba, iż zebrane w aktach administracyjnych dokumenty są niejednoznaczne, co do faktu przeprowadzenia w dniu 24 kwietnia 2006 r. wizji lokalnej. Z jednej bowiem strony, z pisma Burmistrza Gminy K. z dnia [...] r. adresowanego do skarżącej wynika, iż taka wizja w ogóle się nie odbyła, z drugiej – jak wskazał biegły w operacie szacunkowym – taka wizja miała miejsce. Powyższa rozbieżność, wobec nieznaczącego dla ustalenia stanu faktycznego charakteru wizji, nie może mieć jednak wpływu na wynik sprawy, w związku z czym jej powtórzenie z udziałem skarżącej, można uznać, za zbędne.
W końcu odnosząc się do twierdzeń skarżącej, które sprowadzają się do konieczności indywidualizacji każdej z wydzielonych działek, zważyć należało, iż przedmiotem postępowania było ustalenie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega kwestii, iż przez nieruchomość w rozumieniu art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 u.p.z.p. należało rozumieć – jak słusznie określono w operacie – nieruchomość składającą się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m². Fakt, iż później nastąpił podział tej nieruchomości na działki mniejsze, nie może mieć wpływu na ustalenia biegłego, bowiem kwestia opłaty związanej z podziałem nieruchomości nie mieści się w ramach niniejszego postępowania. Wzrost wartości nieruchomości związany z podziałem stanowi materię przedmiotowo odmienną i wynika z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603; dalej: u.g.n.) i pozostaje poza granicami niniejszego postępowania. Zgodnie z § 50 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Przez stan nieruchomości należy rozumieć także fakt, iż nie została ona podzielona w myśl przepisów art. 92 i nast. u.g.n. (§ 50 ust. 2 cytowanego Rozporządzenia).
W związku z powyższym nieuzasadnione okazały się zarzuty skarżącej, że biegły nie uwzględnił późniejszego podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na działki mniejsze i cech różnicujących tak wydzielone działki. Zasadnie bowiem ustalono wartość 1 m² całej nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego i tak ustaloną cenę odniesiono do działki nr geod. [...].
Na marginesie wskazać przy tym trzeba, iż powołane przez skarżącą Europejskie Standardy Wyceny nie mają charakteru wiążącego prawa wspólnotowego (zarówno pierwotnego, jak i wtórnego). Ogólnikowe powołanie się na ich niezastosowanie nie może mieć zatem żadnego wpływu na ocenę operatu.
W końcu za niezasadny należało także uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez Burmistrza art. 9 i 10 k.p.a. Zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...] r., a w zakresie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. z pewnością nie mieściło się powtarzanie ustaleń opinii, czy argumentacji przytaczanej we wcześniejszych pismach organu, czy też w samym operacie szacunkowym. A. D. była także informowana o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, nadto postępowanie administracyjne toczyło się po jednokrotnym uchyleniu decyzji Burmistrza przez organ drugiej instancji, a z pism skarżącej wynika, iż posiada ona wiedzę w zakresie procedury administracyjnej, prawa do wypowiadania się co do zebranych materiałów, a także, iż poinformowano ją o brzmieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W tym też aspekcie należało interpretować wymieniony w art. 9 k.p.a. wymóg udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaznaczyć bowiem trzeba, iż obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji publicznej w sprawach, w których okoliczności dają podstawy do wniosku, że strona po raz pierwszy zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117).
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję organu II instancji należało uchylić, jak orzeczono w punkcie I wyroku.
O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ II instancji winien wyjaśnić wskazane powyżej wątpliwości, a w szczególności wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pogłębiona analiza w tym przedmiocie winna zostać wyrażona jasno i konkretnie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji.
W tym celu wymagana jest uzupełniająca opinia biegłego rzeczoznawcy, który dla ustalenia wartości nieruchomości powinien przyjąć, zgodnie z zasadami szacowania, rzeczywisty jej stan na dzień zmiany planu miejscowego. Z drugiej strony uwzględnić należy także pozostałe zarzuty i wątpliwości odnoszące się do treści operatu szacunkowego.
Rozpatrzenia wymaga również kwestia nakładów poniesionych przez skarżącą na będącej przedmiotem operatu szacunkowego nieruchomości, czemu bez względu na wynik analizy należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.
/-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga