II SA/PO 684/25

II SA/Po 684/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 maja 2025 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. K. (dalej jako: "inwestor") w dniu 25 lutego 2025 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] (obręb [...]), położonej w [...] przy ul. [...] (dalej również jako: "inwestycja").
Decyzją z dnia 26 maja 2025 r., znak: [...], Prezydent umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej analizy ustalono, że koncepcja inwestycji wynikająca z przedstawionych dokumentów polegać ma na realizacji budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicach sąsiednich działek nr ewid. [...] i [...]. Przedmiotowe działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniacze, gdzie zachodnia ściana jednego z budynków na działce nr ewid. [...] oraz wschodnia ściana jednego z budynków na działce nr ewid. [...], zlokalizowane są bezpośrednio przy granicach działki nr ewid. [...]. Planowana inwestycja miałaby zatem przylegać swoimi bocznymi ścianami: od strony wschodniej – do bocznej ściany budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], a od strony zachodniej – do bocznej ściany budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Efektem realizacji tak przedstawionego zamierzenia budowlanego byłoby więc powstanie ciągu przybudowanych do siebie pięciu budynków w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na wyżej wymienionych działkach.
Następnie Prezydent wskazał, że część działki nr ewid. [...] objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] terenu w rejonie ul. [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 31 marca 2009 r. (dalej również jako: "uchwała"). Granica tego planu przebiega po przekątnej działki, na której ma być realizowana inwestycja, część działki objęta planem stanowi więc około 50% jej całkowitej powierzchni.
Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, część działki nr ewid. [...] położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN2. Z kolei z ustaleń uchwały mających zastosowanie dla całego obszaru objętego planem wynika zakaz zabudowy w układzie szeregowym (§ 38 pkt 2 uchwały).
Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji ustalił, że realizacja tej inwestycji nie jest możliwa, a postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.
Pismem z dnia 16 maja 2025 r. R. K. wniósł odwołanie od wyżej opisanej powyżej decyzji Prezydenta. W treści zaznaczył, że jego wniosek dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie szeregu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na które wskazał organ pierwszej instancji. Dodał przy tym, że prawo budowlane dopuszcza usytuowanie budynków w granicy z sąsiednimi działkami, pod warunkiem, że na sąsiednich działkach budynki także usytuowane są w jej granicy. Inwestor wskazał także, że w terminie trzech miesięcy od daty złożenia wniosku nie wykonano analizy urbanistycznej. Jego zdaniem nie można w niniejszym przypadku mówić o bezprzedmiotowości sprawy, ponieważ wniosek odnosi się do budynku jako samodzielnej konstrukcji (tzw. budynek plombowy). Następnie wykazał, że w jego opinii przedstawiona inwestycja spełnia wszystkie przesłanki, wymagane dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia 11 lipca 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że działka nr ewid. [...] objęta jest w części obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a część przeznaczona pod inwestycję budowlaną leży zarówno na obszarze objętym postanowieniami tego planu, jak i poza nim. Ustalenia planów miejscowych mają w takim wypadku pierwszeństwo przed decyzją wydawaną w trybie przewidzianym dla jego braku. Biorąc zatem pod uwagę, że około 50% terenu inwestycji objęte zostało postanowieniami planu miejscowego, zasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Pismem z dnia 06 sierpnia 2025 r. R. K. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wymienioną decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie w całości, wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta. W uzasadnieniu przedstawił argumenty tożsame z tymi, przedstawionymi w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 maja 2025 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w [...]. Organy obu instancji przyjęły, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, ponieważ część działki nr [...] (około 50%) objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów, ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy, a fakt objęcia części działki planem wyklucza możliwość wydania decyzji WZ dla terenu inwestycji zlokalizowanego na tej działce.
Stanowisko to Sąd uznał za nieprawidłowe i naruszające przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Kluczowe w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, w sytuacji, gdy pozostała część tej działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", należy przyjąć, że pojęcie "terenu inwestycji" nie musi być tożsame z geodezyjnym obrysem całej działki ewidencyjnej.
W realiach niniejszej sprawy organy administracji błędnie utożsamiły teren inwestycji z całą działką ewidencyjną nr [...]. Skoro granica planu miejscowego przebiega "po przekątnej działki", dzieląc ją na część objętą planem i część nim nieobjętą, to obowiązkiem organów było ustalenie, czy planowany przez inwestora budynek (wraz z niezbędną infrastrukturą) ma zostać zlokalizowany na części objętej planem, czy na części wolnej od planu. Fakt obowiązywania planu miejscowego dla części działki nie stanowi automatycznej przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla pozostałej części tej samej działki, pod warunkiem precyzyjnego określenia terenu inwestycji we wniosku.
Powyższa interpretacja wynika wprost z zasady wolności zagospodarowania terenu, wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Odmowa merytorycznego rozpoznania wniosku (poprzez umorzenie postępowania) w sytuacji, gdy inwestor zamierza zrealizować inwestycję również na tej części nieruchomości, która nie posiada planu miejscowego, stanowiłaby nieuzasadnione ograniczenie prawa własności i prawa do zabudowy. Jeżeli teren inwestycji został przez wnioskodawcę ograniczony wyłącznie do części nieobjętej planem to aktualizuje to tym samym obowiązek ustalenia warunków zabudowy na zasadach ogólnych dla pozostałej części działki.
Idąc dalej, Sąd wskazuje, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla części działki nieobjętej planem, przy jednoczesnym braku możliwości oparcia inwestycji w tym zakresie o zapisy planu (gdyż one tam nie obowiązują), tworzy swoistą "lukę decyzyjną", która w istocie wywłaszcza właściciela z prawa do zabudowy części jego gruntu. Zdaniem Sądu należy w tej sytuacji dopuścić możliwość zabudowy zarówno na warunkach określonych planem miejscowym, jak i decyzją o warunkach zabudowy. Innymi słowy, skoro ustawodawca nie zakazał wprost łączenia reżimów prawnych na jednej nieruchomości, to – kierując się zasadą ochrony własności – należy przyjąć, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może być dopuszczalne łącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dla części objętej planem) oraz decyzji o warunkach zabudowy (dla części nieobjętej planem). Tylko taka wykładnia przepisów realizuje normę art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 Konstytucji RP. W konsekwencji, organ architektoniczno-budowlany, na etapie procedowania wniosku o pozwolenie na budowę, będzie uprawniony do zweryfikowania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu w zakresie, w jakim budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN2, oraz z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim obiekt wykracza poza granice planu.
W tym miejscu powtórzyć należy, że umorzenie postępowania przez Prezydenta Miasta, zaakceptowane przez Kolegium, zamknęło inwestorowi drogę do uzyskania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego dla nieobjętej planem części działki, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy. Obowiązkiem organów było merytoryczne rozpoznanie wniosku w odniesieniu do terenu wolnego od planu, tak aby umożliwić inwestorowi skompletowanie dokumentacji niezbędnej do ubiegania się o pozwolenie na budowę w oparciu o obie podstawy prawne łącznie.
Odnosząc się do argumentacji organów dotyczącej rzekomego powstania "ciągu przybudowanych do siebie pięciu budynków w zabudowie szeregowej" oraz zakazu takiej zabudowy wynikającego z planu miejscowego, Sąd wyjaśnia, że przy rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organów jest oczywiście uwzględnienie zapisów planu miejscowego, ale jedynie w zakresie, w jakim plan ten odnosi się do terenu inwestycji lub na niego oddziałuje. Jeżeli inwestycja ma być realizowana poza granicami planu, zakazy w nim zawarte (np. zakaz zabudowy szeregowej na terenie MN2) nie mogą być podstawą do umorzenia postępowania w sprawie WZ, lecz co najwyżej elementem oceny ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa w toku merytorycznej analizy wniosku. Organ nie może a priori zakładać sprzeczności inwestycji z prawem bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego i sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia, czy planowany budynek narusza ład przestrzenny, winna być przedmiotem decyzji merytorycznej (pozytywnej lub negatywnej), a nie formalnego umorzenia postępowania.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora w odniesieniu do części działki nieobjętej planem miejscowym, po uprzednim doprecyzowaniu przez wnioskodawcę granic terenu inwestycji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonego wpisu (500;- zł).