II SA/Po 678/24

II SA/Po 678/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 roku sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga W. D. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 25 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu co do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty przeznaczonej dla montażu paneli fotowoltaicznych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. . Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Dnia 9 maja 2024 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło zgłoszenie złożone przez inwestora co do zamiaru budowy ww. wiaty. Inwestor opisał inwestycję w ten sposób: budowa konstrukcji metalowej skręconej i częściowo spawanej, lekkiej niezabudowanej o wymiarach 4,3 m x 11,5 m (wysokość w najwyższym punkcie – 2,7 m) z rur stalowych (Ř 60) wkopana w ziemię na głębokość 1 m bez fundamentu, pokryta blachą trapezową na dachu, której będą zamontowane panele o mocy 78 kW. Instalacja będzie uwzględniać uzgodnienia z rzeczoznawcą od spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Do zgłoszenia dodano postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 września 2023 r., nr [...], w którym zezwala się na prowadzenie robót budowalnych na obszarze zespołów urbanistyczno-architektonicznych wpisanych do rejestru zabytków. Pozwolenie to było ważne do dnia 31 grudnia 2024 r.
Postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r., znak: [...], Prezydent wezwał inwestora do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia. Inwestor miał nadesłać prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, ww. postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków ze wskazaniem, że jest ono prawomocne oraz poprawić wniosek według zaleceń i wskazać, gdzie ma być ulokowana wiata. Inwestor miał spełnić te wymagania w terminie 14 dni.
Dnia 14 czerwca 2024 r. inwestor zawiadomił Prezydenta, że nie uzyskał warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na jego działce odbyła się kontrola z zakresu nadzoru budowlanego, dlatego inwestor nie miał jak prowadzić sprawy o warunki zabudowy. Wniosek został poprawiony jednak, a postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków jest dostępne przecież w zasobach Urzędu Miasta [...], dlatego można zweryfikować ostateczność ww. postanowienia.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...], Prezydent wniósł sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że inwestor nie uzupełnił braków, o które prosił Prezydent w postanowieniu z dnia 15 maja 2024 r. Inwestor nie przedłożył prawomocnego postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na wykonywanie robót na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz nie przedłożono ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Tym samym ziściła się przesłanka z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, zwanej dalej "p.b.").
Inwestor złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Inwestor wskazał, że posiada postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych. Decyzja organu I instancji uniemożliwia inwestorowi zrealizowania warunków umownych o dotację udzieloną przez Miasto [...] na wymianę źródła ciepła.
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że organ I instancji wydał decyzję-sprzeciw z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 i 5d p.b.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia zamiar realizacji wiaty o powierzchni do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2. Na działce inwestora znajduje się budynek mieszkalny. Planowana inwestycja nie będzie mieć większej powierzchni niż 50 m2. Poza tym działka znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.
Inwestor został obciążony obowiązkiem uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, jakie wskazał Prezydent w postanowieniu z dnia 15 maja 2024 r. Inwestor nie spełnił ich wszystkich. Nie przedłożył prawomocnego orzeczenia konserwatora zabytków, ani decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 30 ust. 5c p.b. wynika, że jeżeli inwestor nie dopełnia wymagań, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję-sprzeciw od zgłoszonego zamiaru budowlanego.
Wojewoda stwierdził, że o ile można było postarać się o egzemplarz zgody konserwatorskiej z klauzulą prawomocności (Miejski Konserwator Zabytków jest ulokowany w strukturze organizacyjnej Urzędu Miasta [...]), o tyle brak decyzji o warunkach zabudowy jest kwestią, której nie można pominąć, ani nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący wyjaśnił, że złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jednakże to postępowanie administracyjne zostało zawieszone. Nie wiadomo, kiedy można spodziewać się zakończenia tej procedury. Wojewoda, zdaniem skarżącego, pospieszył się i nie zaczekał na orzeczenie w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżący nadmienił, że poprzez wstrzymanie jego inwestycji nie będzie mógł dopełnić warunków umowy dotacyjnej i będzie się to wiązało z konsekwencjami finansowymi dla niego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 5 marca 2025 r. stawił się wyłącznie skarżący. Organ II instancji został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy. Skarżący podtrzymał swoją skargę. Na pytanie Sądu o kwestię decyzji o warunkach zabudowy, skarżący odpowiedział, że postępowanie jest zawieszone i nie wiadomo kiedy zostanie podjęte. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nawet jeśli nie zostały one wyeksponowane w skardze.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie sprzeciwu co do zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych w postaci pobudowania wiaty pod panele fotowoltaiczne. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. Skarżący ma zamiar wybudować wiatę, która w myśl art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b., co do zasady, nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru jej realizacji. Jeżeli spojrzy się na przepis art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., to okazuje się, że inwestor powinien jednak dokonać zamiaru zgłoszenia zaplanowanej przez siebie inwestycji, ponieważ jego działka znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co zresztą potwierdził Miejski Konserwator Zabytków. Skarżący złożył taką zgodę konserwatorską, a Prezydent niezasadnie wypominał skarżącemu brak klauzuli ostateczności tego postanowienia. Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków, tak jak Wydział Urbanistyki i Architektury znajdują się w budynku tej samej filii Urzędu Miasta [...]. Prawomocność zgody konserwatorskiej była więc do zbadania we własnym zakresie przez Prezydenta. Ta okoliczność jednak nie ma większego znaczenia dla wyniku sprawy.
Warto w tym miejscu odwołać się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Z przepisu art. 59 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 p.b., nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy obiekt ten ma stanąć na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wówczas należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (zob. art. 59 ust. 2b pkt 1 u.p.z.p.). Skarżący, dokonując zamiaru zgłoszenia swojej inwestycji, musiał legitymować się prawomocną decyzją o warunkach zabudowy. W tym miejscu godzi się zaznaczyć, że wbrew oczekiwaniom skarżącego, organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) nie mogły zaczekać na wydanie przez Prezydenta jako organu planistycznego tym razem, decyzji o warunkach zabudowy przez terminy zawite, które są uregulowane w p.b.
Zgodnie z art. 30 ust. 2a pkt 3 p.b., inwestor jest zobowiązany przedłożyć do zgłoszenia wszelkie pozwolenia, uzgodnienia i opinie, jakie są wymagane przez przepisy szczególne (tu: art. 59 ust. 2b pkt 1 u.p.z.p.). Skarżący musiał dołączyć zatem do zgłoszenia decyzję o warunkach zabudowy, co wynika bezpośrednio z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Powołany przepis stanowi, że: "Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". Zacytowany przepis wymaga zachowania zgodności zamierzonych robót budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli ta zgodność nie zachodzi (materialnie – brak sprzeczności z treścią decyzji – albo formalnie – brak w ogóle decyzji o warunkach zabudowy) to organ administracji architektoniczno-budowlanej (tu: Prezydent) ma obowiązek wydać decyzję-sprzeciw. Organ nie ma tutaj dowolności, ponieważ jest on związany przepisem prawa bezwzględnie wiążącym (ius cogens).
Istnieją pewne ograniczenia po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymi ograniczeniami są względy czasowe. Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., organ ten ma 21 dni, aby ewentualnie wnieść sprzeciw. Ten czas 21-dniowy podlega przerwaniu, kiedy organ zdecyduje się wezwać inwestora, w drodze postanowienia, do uzupełnienia zgłoszenia wyekspediowanego do organu. Tak też było w niniejszej sprawie. Prezydent dał skarżącemu czas 14 dni na usunięcie braków formalnych zgłoszenia. Skarżący spełnił większość z tych zobowiązań, ale w ostatnim dniu zawiadomił Prezydenta, że nie przedstawi decyzji o warunkach zabudowy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., a także po upływie terminu wskazanego przez sam organ, na podstawie art. 30 ust. 5c i 5d p.b., organ bezpowrotnie traci kompetencję do wydania decyzji, w której sprzeciwiłby się zamiarowi inwestycyjnemu (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1097/20). Aby więc nie dopuścić do milczącego zezwolenia inwestorowi na podjęcie robót budowlanych, niezbędne jest wydanie decyzji o sprzeciwie. W niniejszej sprawie skarżący w zakreślonym terminie nie przedstawił wymaganych dokumentów, dlatego Prezydent musiał wydać decyzję o sprzeciwie, ponieważ bez tej decyzji skarżący mógłby rozpocząć swoją inwestycję, a przecież wykazywałaby ona oczywistą sprzeczność z art. 59 ust. 2b pkt 1 u.p.z.p. Ten obowiązek wynika bezpośrednio z art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 5c p.b. Z tego też względu Prezydent zasadnie wydał sporną decyzję, a Wojewoda w ramach swojego rozstrzygnięcia, prawidłowo ocenił kontrolowane przez siebie rozstrzygnięcie podjęte w pierwszej instancji. Wojewoda zasadnie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta.
Odnosząc się bezpośrednio do treści skargi, należy stwierdzić, że żadna argumentacja tam zaprezentowana nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Ani Wojewodzie, ani Prezydentowi nie można skutecznie postawić zarzutu nadmiernego pośpiechu, ponieważ Prezydent był związany terminem materialnoprawnym, po upływie którego bezpowrotnie utraciłby możliwość zakwestionowania zamierzonej przez skarżącego inwestycji. Gdyby Prezydent "pozwolił" na prowadzenie robót budowlanych to intencjonalnie "wyraziłby" zgodę na realizację przedsięwzięcia budowlanego z rażącym naruszeniem prawa – brak uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W gwoli wyjaśnienia, skarżący w sposób nieuprawniony podniósł, że Prezydent albo Wojewoda mógł zawiesić postępowanie administracyjne. Po pierwsze, wspomniany w poprzednim akapicie termin prawa materialnego wymagał ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej podjęcia działania na czas, a po drugie, przed Prezydentem nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, ponieważ zgłoszenie zamiaru budowy nie inicjuje takowego. Dopiero wydanie decyzji o sprzeciwie wymaga od organu I instancji zastosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym z uwagi choćby na spełnienie obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich elementów prawem wymaganych.
Co do kwestii skutków cywilnoprawnych wywołanych niedotrzymaniem warunków umownych, Sąd w składzie orzekającym nie może brać ich pod uwagę, skoro pomiędzy nimi a przepisami p.b. nie zachodzą żadne związki. Proces inwestycyjno-budowlany ma to do siebie, że inwestor musi wkalkulować ryzyko, jakie wiąże się z zamierzonym przedsięwzięciem. Trudności administracyjnoprawne zawsze mogą wiązać się z konsekwencjami cywilnoprawnymi. Między nimi jednak nie ma takiego związku, który pozwalałby na odmienną ocenę zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, jakie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji albo poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.