II SA/Po 676/14

II SA/Po 676/14 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2014-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Elwira Brychcy /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 860/15 - Wyrok NSA z 2016-12-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
par. 3 ust.1, par. 1, par.  2 , par. 7
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2011 nr 212 poz 1262
art. 1, art. 4, art. 3 pkt 1 i pkt 2b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania  osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77, art. 107 par. 2 i  3, art. 106, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 29 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb K., położonej przy ul. M. w P.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowany jest teren cmentarza. W takim przypadki zdaniem organu I Instancji, lokalizacja zabudowy mieszkalnej wymaga uzyskania stanowiska Państwowego Inspektora Sanitarnego. Powyższe wynika z art. 3 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że do zadań w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy, m.in. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. PPIS pismem z dnia 3 kwietnia 2013 roku odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w pasie terenu 50m od istniejącego cmentarza, co oznacza brak podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Pani B. K, reprezentowana przez radcę prawnego R. S., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania celem wydania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2014r. na podstawie art. 61 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżona decyzję w całości.
W motywach uzasadniających podano, że celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Jest jednak rzeczą oczywistą, iż uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz. uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 PZP zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 roku w sprawie IV SA 482/06 ).Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, którą kontynuować będzie planowana inwestycja.
Organ ustalił, że z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. M.
Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 PZP było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie. Z akt sprawy wynika, że powyższy warunek jest spełniony. Wnioskodawca, określając we wniosku zapotrzebowanie na wodę i energię elektryczną, przedłożył stosowne umowy zawarte z gestorem sieci.
Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
Wobec niejednolitości orzecznictwa sądowoadministarcyjnego co do zakresu zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, po. 315), Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 1518/11, wg którego "rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji przyjęcie jego norm za podstawę postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, mającego oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia" (..) "a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy". W wyroku tym NSA uznało, że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych, jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego". Zdaniem NSA celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.
Mając na uwadze powyższy pogląd organ I instancji uznał, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym gdyż przedmiotowa inwestycja położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza. Zdaniem organu odwoławczego § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosi się do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować musi wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż inwestycja - budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...], planowany jest w odległości mniejszej aniżeli 50 metrów od cmentarza, tym samym zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na normę § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym.
W ocenie organu odwoławczego, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu nie narusza przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo właściciela do zagospodarowania terenu ograniczone zostaje ustawami, interesem publicznym i interesem osób trzecich. Prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, m.in. w przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym.
Także zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uważa, że co do zasady uzgodnieniom podlegają wyłącznie projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Jeżeli przepisy odrębne wykluczają możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - to przed wydaniem decyzji odmownej może zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie swojego stanowiska organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy (por. wyrok NSA z dnia 26.08.2010r., II OSK 1278/09, CBOSA). Słusznie więc organ I instancji, w sytuacji uznania, że inwestycja naruszałaby normę § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym, zwrócił się o "potwierdzenie" zajętego stanowiska do organu właściwego - powiatowego inspektora sanitarnego, jako organu sprawującego nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 roku potwierdził możliwość realizacji inwestycji tylko w sytuacji spełnienia wymogu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku.
Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje, podnoszona w odwołaniu, kwestia wydania w sytuacji identycznej warunków zabudowy dla piekarni na działce sąsiadującej z działka Odwołującej. Organ odwoławczy rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może w toku niniejszego postępowania oceniać legalności innych decyzji administracyjnych nie będących przedmiotem zaskarżenia.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy, to zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji istnieje. Wprawdzie decyzja organu I instancji winna taką podstawę wskazywać, to naruszenia tego nie można uznać za takie, które miałoby wpływ na wynik dokonanego rozstrzygnięcia. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano odpowiednie przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie.
Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 PZP - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wprawdzie zaskarżona decyzja nie zawiera części graficznej z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jednakże w ocenie organu odwoławczego załączona mapa zawiera wszystkie dane pozwalające uznać ją za część graficzną decyzji i część graficzną analizy funkcji i cech zabudowy działek. Na mapie zaznaczona jest bowiem linia rozgraniczająca teren inwestycji jak i obszar analizowany a mapa zawiera właściwy podpis i odesłanie do zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak sporządzenia odrębnego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i załącznika graficznego do analizy jest uchybieniem przepisom, jednak nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Pani B. K., reprezentowana przez radcę prawnego R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez:
- naruszenie art. 7 kpa i art. 8 kpa kodeksu postępowania administracyjnego i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy w identycznej (a nie tylko podobnej) sytuacji faktycznej organ administracji wydał stosowne warunki na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką odwołującej w roku 2007 i 2010 i zezwolił na posadowienie na działce sąsiedniej budynku gospodarczego z przeznaczeniem na piekarnię;
- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności w stanie sprawy skarżącej oraz wcześniejszych spraw zakończonych wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości sąsiednich,
- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy tj. przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy,
- błędne ustalenie, iż otrzymane pismo z dnia 03 kwietnia 2013 roku od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego należy traktować jako pismo stanowiące odmowę uzgodnienia warunków zabudowy, a po wtóre, iż spełnia ono wymogi formalne uzgodnień dokonanych w trybie art. 106 k.p.a. mimo braku nadania mu formy postanowienia i braku merytorycznej zawartości,
- naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 kpa w zw. z § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i zaniechanie przez organ administracji poczynienia ustaleń czy w związku z treścią § 7 rozporządzenia akt ten może w ogóle mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:
- błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 roku w zw. z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyrażającym zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, poprzez przyjęcie przez organ administracji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o cmentarzach i przepisów wykonawczych do tej ustawy i uznaniu, iż jej przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo iż expressis verbis wskazane przepisy dotyczą wyłącznie lokacji nowych miejsc pochówku zbiorowego (cmentarzy),
- naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pizp poprzez wystąpienie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków zabudowy, w sytuacji kiedy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy obowiązku takiego wystąpienia.
- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 pizp poprzez uznanie, iż "przepisy odrębne", o których mowa w tym przepisie to także przepisy rozporządzenia tj. aktu niższego rzędu od przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wypowiedział się co do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów zaś odmienna ocena prawna stanu faktycznego sprawy nie oznacza automatycznie naruszenia wskazanych w skardze przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Decyzja organu II instancji odpowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy poczynione przez organy administracji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.
W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 641), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2004, s. 213).
Wbrew twierdzeniom skarżącego prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy w szczególności zaliczyć przepisy ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz przepisy wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 powyższej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie".
W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Powołany przepis rozporządzenia określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m. Wyjątek od tej reguły dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150 m znajduje się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej.
Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, że przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. W konsekwencji przyjęcie jego norm za podstawę postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, mającego oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyr. WSA w Lublinie z 17 marca 2011r., II SA/Lu 876/10, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sądu pogląd, iż powołany wyżej przepis rozporządzenia normuje wyłącznie wymogi odnoszące się do lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie może regulować sytuacji odwrotnej, to jest odległości planowanych do realizacji budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących cmentarzy, jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu. Sąd dostrzega, że wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy. Należy jednak podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, którym, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.
Pogląd ten popiera także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2012r. (II OSK 1518/11, Lex 1367308) twierdząc, że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową.
Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.
Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, iż cytowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa zarówno minimalną odległość planowanego cmentarza od istniejących budynków mieszkalnych, jak i odległość planowanych budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza.
Prawidłowo zwróciło również uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż zagadnienie szerokości strefy ochronnej cmentarza regulują wyłącznie przepisy rozporządzenia, co oznacza, że przyjmując pogląd odmienny należałoby przyjąć, iż dla rozpoznawanej sprawy przepisy rozporządzenia byłyby martwą literą prawa.
Skarżąca powołała się także na treść § 7 rozporządzenia, którego norma stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. W ocenie Sądu skarżąca błędnie stosuje literalną wykładnię tego przepisu i błędnie wywodzi, że § 3 w zw. z treścią § 7 rozporządzenia odnosi się jedynie do lokalizacji nowych cmentarzy względem istniejącej zabudowy, nie zaś do warunków lokalizacji zabudowań w otoczeniu już istniejącego cmentarza.
W kontekście § 3 ust. 1 rozporządzenia należy rozumieć regulację § 7 rozporządzenia w ten sposób, że na terenach stref ochrony sanitarnej nie mogą istnieć określone kategorie obiektów, a więc również nie mogą być lokowane obiekty nowe. "Cmentarze już istniejące", funkcjonujące w dniu wejścia w życie rozporządzenia o cmentarzach, mogą nadal funkcjonować pomimo niespełnienia wymogu pozostawienia strefy ochrony sanitarnej, o ile nie sprzeciwiają się temu organy inspekcji sanitarnej (por. wyr. NSA z dnia 14 października 2014r., sygn. akt II OSK 823/13, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Bezspornym jest w sprawie, że planowana, nowa zabudowa została przewidziana w całości w strefie ochrony sanitarnej istniejącego i czynnego cmentarza.
Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej.
W ocenie Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu nie narusza przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten, jak zauważyła sama skarżąca, dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, które może zostać ograniczone w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, w szczególności także przepisów rozporządzenia.
Sąd nie może oceniać zarzutów skarżącego odnoszących się do innych postępowań administracyjnych niż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 28 marca 2014r. Sąd, w myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga w granicach sprawy, co oznacza, że nie może badać zgodności z prawem innych decyzji administracyjnych nie będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, znajdują się obiekty budowlane usytuowane z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie może mieć zatem wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Tym bardziej, że sąsiednia zabudowa ma zupełnie odmienny charakter i dotyczy obiektów usługowych. Organy w toku postępowania administracyjnego ustosunkowały się do tego zarzutu i dochowując należytej staranności wypełniły normę art. 7 kpa, art. 8 kpa i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy poprzez wystąpienie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji kiedy żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku takiego wystąpienia oraz błędne ustalenie, że otrzymane pismo z dnia 3 kwietnia 2013 roku PPIS należy traktować po pierwsze jako pismo stanowiące odmowę uzgodnienia warunków zabudowy a po wtóre, iż spełnia ono wymogi formalne uzgodnień dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a.
Zgodnie z przepisami ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011, Nr 212, poz. 1263 ze zm.) wykonywanie zadań określonych w art. 1 powyższej ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Z przepisów powyższej ustawy wynika, więc że prawowanie nadzoru bieżącego i zapobiegawczego jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. Zakres działań jakie mogą podejmować organy Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru bieżącego określa przepis art. 4 ustawy, zaś przepis art. 3 ustawy wymienia działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego, stanowiąc, iż w szczególności należą do nich ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pkt 1), czy uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (pkt 2 lit b).
Przytoczony katalog działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego nie jest wyczerpujący, gdyż wskazuje na to użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "w szczególności". Prowadzi to do wniosku, że czynnościami nadzoru zapobiegawczego będą jeszcze inne czynności organu Inspekcji Sanitarnej, przy czym czynności te, w ocenie Sądu, muszą mieć charakter i znaczenie prawne równorzędne do wskazanych w tymże art. 3 ustawy.
Należy zatem zauważyć, że zaopiniowanie dokumentacji pod względem zgodności przedstawionych rozwiązań z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, winno spowodować wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wyłącznie opinii w oparciu o art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wymienione wyżej przepisy nie zawierają jednakże podstawy prawnej do uruchomienia procedury administracyjnej i wydania postanowienia na podstawie art. 106 § 5 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu w Warszawie z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt OSK 734/04, LEX nr 201369, wyr. WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 375/08, Lex 509906). Nie powinno więc budzić wątpliwości, że w świetle ustawy o Inspekcji Sanitarnej zasadne było zwrócenie się organu I instancji prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do Inspekcji Sanitarnej w sprawie dotyczącej lokalizacji budynku mieszkalnego w bezpośrednim sąsiedztwie z cmentarzem, zwłaszcza w świetle postanowień rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Z treści pisma PPIS z 3 kwietnia 2013r. wynika, że w związku z prośbą o zajęcie stanowiska, czy istnieje możliwość pozytywnego zaopiniowania planowanej inwestycji w pasie izolującym cmentarza Inspektor Sanitarny uzgodnił w zakresie sanitarnym i higienicznym z zastrzeżeniem §3 ust. 1 rozporządzenia warunki zabudowy dotyczące planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w P.
W świetle tych wywodów trafne jest stanowisko organów, że inspektor sanitarny jako wyspecjalizowany organ sprawujący nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym przepisów rozporządzenia, w pełni uprawniony był do zweryfikowania stanowiska Prezydenta Miasta. W wyniku realizacji zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego organ uzgadniający przyjął, że realizacja planowanej inwestycji w odniesieniu do przepisów sanitarnych narusza przewidziany przepisami odrębnymi - §3 ust. 1 rozporządzenia - pas izolujący zakreślony w minimalnej odległości 50 m od cmentarza. Inspektor Sanitarny potwierdził możliwość realizacji inwestycji tylko przy zachowaniu zgodności z wymogami §3 ust. 1 rozporządzenia. Niespełnienie powyższego wymogu stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, co znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.
Niezasadny okazał się, zatem zarzut nieuzasadnionego zwrócenia się przez organy prowadzące postępowanie o uzgodnienie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji z specjalistycznym organem inspekcji sanitarnej.
Bezzasadny okazał się również zarzut skarżącej o braku podstawy prawnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu zarówno rozstrzygnięcie decyzji I instancji, jak i II instancji zawiera przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego stanowiące podstawę prawną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano odpowiednie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz wyjaśniono w uzasadnieniu przesłanki ich zastosowania w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu nie znalazły potwierdzenia zarzuty skarżącej o naruszeniu przepisów postępowania w szczególność art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 ust. 1 kpa, czy art. 107 §2 i 3 kpa.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jak orzekł w wyroku.