II SA/PO 672/23

II SA/Po 672/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1, 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64e, art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 7 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 roku sprawy ze sprzeciwu K. M. od decyzji Wojewody z dnia 20 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wojewoda (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 20 września 2023 r. nr [...] [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. J. od decyzji Starosty [...] nr [...] z 24 lipca 2023 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę szklarni zblokowanej, budowę zbiornika buforowego oraz rozbiórkę części istniejącej szklarni w zabudowie zagrodowej na części działek o nr ewid. [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie geodezyjnym K. , gm. G., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Motywując decyzję organ wskazał, że dnia 13 grudnia 2022 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek K. M. (dalej: też jako skarżący lub strona), o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę szklarni zblokowanej, budowę zbiornika buforowego orz rozbiórkę części istniejącej szklarni w zabudowie zagrodowej na części działek o nr ewid. [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gm. G.. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w 3 egzemplarzach, decyzję o warunkach zabudowy (decyzja Wójta Gminy G. nr [...] z 21 marca 2022 r., znak: [...]), decyzję Starosty [...] z 16 sierpnia 2022 r., [...], umarzającą postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Decyzją nr [...] z 24 lipca 2023 r. wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D.U. z 2023 poz. 682, dalej Pr.bud.) Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji.
Odwołanie z dnia 10 sierpnia 2023 r. od ww. decyzji wniósł P. J.. Wskazał, że organ I instancji w sposób niewystarczający zabezpieczył jego nieruchomość przed negatywnym wpływem inwestycji np. w związku z zapewnieniem minimalnej odległości od granicy z działką, poprzez wybudowanie drogi technicznej, wykonanie rowu melioracyjnego i zbiornika na wody opadowe, zobowiązanie inwestora do zapewnienia odpowiednich rozwiązań technologicznych co do emisji pyłów i spalin. Wskazał, że parametry budynku przyczynią się do zacieniania sąsiedniego terenu bezpośrednio przyległego do działki inwestora. Nie są spełnione normy pożarowe budynku. Zastosowano rurociąg o zbyt małym przebiegu. W projekcie nie wskazano miejsca składowania odpadów i żużlu. Nie wzięto pod uwagę, iż na działce inwestora występują spadki terenu. Do projektu nie załączono badań gruntowych ani nie zweryfikowano zapotrzebowania na ciepło.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi, zawartymi w art. 35 ust. 1 pkt. 1-4a Pr.bud.. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pr. bud. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Inwestor uzupełnił wymaganą dokumentację, o którą został wezwany przez organ I instancji. postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023 r.
Wojewoda zwrócił uwagę, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud. organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm. - dalej: ustawa ooś). Instrumentem prawnym ochrony środowiska w toku procesu inwestycyjno- budowlanego w polskim porządku prawnym jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest już na samym początku procesu inwestycyjnego i m.in. poprzedza decyzję o pozwoleniu na budowę, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 1a ustawy ooś). W myśl art. 71 ust. 2 ustawy ooś uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog wskazanych przedsięwzięć określony został z kolei w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć).
Zdaniem Wojewody słusznie Starosta [...] stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w wykazie inwestycji zawartych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że w ramach inwestycji planuje się budowę szklarni o powierzchni zabudowy 20170,02 m2, która wraz z częścią istniejącą będzie miała powierzchnię łączną wynoszącą 35816 m2, co nie pozwala na uznanie jej za obiekt pozbawiony jakiegokolwiek wpływu na środowisko. Jak wynika z projektu szklarnia służyć będzie do produkcji warzyw w istniejącym gospodarstwie ogrodniczym, a sama produkcja będzie polegała na sadzeniu, uprawie oraz zbiorze warzyw, głównie pomidorów i ogórków. Powyższe kwalifikuje obiekt jako zabudowę przemysłową wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa przemysłowa lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Powyższe zdaniem Wojewody jest zgodne ze stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, która w zbiorze interpretacji przepisów dotyczących rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z lat 2010-2014 (obecnie rozporządzenie z 10 września 2019 r.) przedstawiła stosowaną przez organ środowiskowy wykładnię (Zbiór interpretacji przepisów dotyczących rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z lat 2010-2014 w zakresie przedsięwzięć infrastrukturalnych, opracowanych w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, hasło nr 42, str. 32, dostępne na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/gdos/publikacje2). GDOŚ wyjaśnił, iż "w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć nie zostały wymienione literalnie przedsięwzięcia polegające na szklarniowej uprawie roślin. Niemniej wydaje się zasadne rozważanie kwalifikacji tego rodzaju przedsięwzięć jako zabudowy przemysłowej lub magazynowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą. Ponieważ przez zabudowę przemysłową rozumie się przedsięwzięcia, w ramach których prowadzona jest działalność produkcyjna, natomiast zabudową magazynową będą obiekty służące przechowywaniu dóbr materialnych, powyższe przedsięwzięcie będzie należało do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przed realizacją którego wymagane będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach."
Wojewoda zwrócił uwagę, że powyższe stanowisko GDOŚ dotyczyło zagadnienia budowy szklarni o powierzchni 2 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą (m.in. kotłownia o mocy 5,8 MW i zbiornik na CO2 o pojemności 9 m3) do uprawy pomidorów, a więc mniejszej niż w przedmiotowej sprawie, gdzie po rozbudowie i przebudowie łączna powierzchnia zabudowy szklarni wyniesie 3,5 ha. Powyższe okoliczności wskazują na konieczność dokonania analizy przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami ochrony środowiska oraz ewentualnej potrzeby poprzedzenia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie skupił się na ww. aspekcie poprzestając na stwierdzeniu, iż inwestycja nie została wymieniona w katalogu zawartym w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć i opierając się wyłącznie na wyjaśnieniu inwestora, że w projektowanym obiekcie nie będą wytwarzane substancje szczególnie szkodliwe, natomiast w zakresie potencjalnego negatywnego oddziaływania na środowisko została przez inwestora uzyskana decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 19 czerwca 2019 r., która udziela pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji węglowej. Powyższe jest w ocenie organu odwoławczego niewystarczające w kontekście chociażby stanowiska GDOŚ, a wspomniana przez organ I instancji decyzja Starosty nie może zastępować decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Zdaniem Wojewody w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów i w niewystarczającym zakresie wyjaśnił istotne dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Zakres dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego przekracza ramy postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie go wyłącznie przez organ odwoławczy godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] zobligowany będzie do przeanalizowania dokumentacji projektowej z uwzględnieniem rozważań niniejszej decyzji i zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego. Weryfikując powtórnie sprawę, organ dokona analizy zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska. Ponadto konstruując rozstrzygnięcie organ I instancji zobowiązany będzie do rzeczowego jego uzasadnienia, pamiętając o zachowaniu zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do treści wniesionego przez P. J. odwołania, w kontekście koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwym precyzyjne odniesienie się do podnoszonych zarzutów. Odwołujący podnosi bowiem liczne kwestie wpływu przedsięwzięcia na środowisko, które to nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Stąd dopiero po ponownym przeprowadzeniu przez Starostę [...] i uzupełnieniu w koniecznym zakresie akt postępowania możliwym będzie odniesienie się do argumentów odwołującego.
Od powyższego rozstrzygnięcia sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika i zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie.
Zarzucono, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji a jedyną podstawą prawną "uznania" przez organ, iż decyzja Starosty [...] postała wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zbiór wytycznych GDOŚ, który nie stanowi źródła prawa i nie może być podstawą wydania jakiejkolwiek decyzji, w tym decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
W ocenie skarżącego decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji. Zaznaczono, że nie ma aktu prawnego, którego przepisy stanowiłyby, że inwestycja polegająca na budowie szklarni, wykonywana w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej, jest przedsięwzięciem, które jest zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro nie ma takiego przepisu prawa oznacza to, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez nierozważenie konieczności uprzedniego uzyskania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Starosta [...] prawidłowo uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując takiej prawidłowej oceny stanu prawnego, organ pierwszej instancji nie był zobowiązany rozważać czy przedsięwzięcie niewymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprzeciw jest niezasadny.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. strona może wnieść sprzeciw. W myśl z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że na etapie postępowania odwoławczego powziął wątpliwości co do charakteru inwestycji planowanej przez K. M.. Wojewoda uznał, że zbyt pochopnie organ I instancji wspomnianą inwestycję dopuścił do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej. Wojewoda wskazał, że parametry inwestycji, jej powierzchnia (planowane 201070 m2, a z częścią istniejącą łącznie 35816 m2), zakres i technologia sugerują, że wbrew temu co wskazał inwestor będzie to szklarnia o charakterze przemysłowym. W ocenie organu odwoławczego szklarnia o charakterze przemysłowym kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i może powodować konieczność uzyskania decyzji środowiskowej.
Odnosząc się do powyższego przyjdzie wskazać, że w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr.bud., mają obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wobec tego obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego w niniejszej sprawie była ocena, czy prace budowlane polegające na budowie szklarni o określonych przez inwestora parametrach i powierzchni mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia oraz czy inwestycja jest zgodna z przepisami ochrony środowiska. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy ooś wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to na każdym z tych etapów realizacji przedsięwzięcia organy zobowiązane są, przed wydaniem decyzji, badać, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r. II OSK 2490/18).
Z kolei art. 35 ust. 3 Pr. bud. przesądza, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z wymaganiami ochrony środowiska jest zatem podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z przepisami ochrony środowiska (np. z przedłożoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy architektoniczno- budowlane mogą więc, korzystając z art. 35 ust. 3 pr. bud., zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości np. poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy zakwalifikują inwestycję jako podpadającą pod przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć.
Należy przy tym wyjaśnić, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 pr. bud. powinien być co do zasady wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2019 r., II OSK 302/17; z 27 marca 2019 r., II OSK 1214/17, CBOSA). W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4, powinno być przeprowadzonej przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie w przypadku wad nieistotnych, które są związane z wymogami o charakterze formalnym organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieprawidłowości projektu budowlanego. Istotne wady projektu budowlanego powinny być wyjaśniane na etapie postępowania przed organem I instancji, tak aby zapewnić zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2022 r., II SA/Po 499/22, CBOSA).
Sąd nie jest władny w toku postępowania polegającego na kontroli decyzji kasatoryjnej do oceny, czy planowana przez K. M. inwestycja powinna być kwalifikowana jako podpadająca pod przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, ani czy wymagać będzie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podziela jednak argumentację Wojewody, że wskazane we wniosku parametry i powierzchnia inwestycji mogą na taką możliwość wskazywać, co uzasadnia skierowanie sprawy celem rozpatrzenia tego zagadnienia, do organu I instancji.
Podkreślenia wymaga, że podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno–budowlanego, w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzającego projekt budowlany jest jego ocena jego z prawem, co wymaga również prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ jest zobowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie do wyjaśnienia pozostaje przez organ I instancji kwestia spełnienia wymagań ochrony środowiska przez planowaną inwestycję. Należy zaznaczyć, że decyzja środowiskowa stanowi element materiału dowodowego, którego zgromadzenie stanowi w pierwszej kolejności zadanie organu I instancji. Uzupełnienie przez Wojewodę materiału dowodowego poprzez zobowiązanie inwestora do przedstawienia decyzji środowiskowej naruszałoby dyspozycję art. 15 k.p.a. i prowadziłoby do tego, że organ I instancji oceniałby w zasadzie inaczej zakwalifikowaną inwestycję (w zabudowie zagrodowej), niż Wojewoda (przemysłową). Wobec tego za słuszne należało uznać zastosowanie przez organ odwoławczy trybu z art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec tego podnoszone w sprzeciwie zarzuty okazały się chybione. Organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Powołanie przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji stanowiska GDOŚ miało jedynie charakter pomocniczy i poglądowy. Wbrew zarzutom sprzeciwu Wojewoda szczegółowo wyjaśnił na podstawie jakich przepisów organ I instancji ma przeanalizować objętą wnioskiem inwestycję. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7 i 87 ust.1 Konstytucji RP, ani 6 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.