II SA/Po 671/22

II SA/Po 671/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 239/23 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 3 ust. 1, art. 6
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. A. i M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "organ"), po rozpoznaniu zażalenia M. A., utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 11 lipca 2022 r., znak sprawy [...]
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. Burmistrz Gminy C. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej na rzecz M. A. warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą dla działek położonych w obrębie P. o numerach geod. [...] i [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Z informacji z rejestru gruntów wynika, że w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych wchodzą działki nr ewid. [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha (tj. łącznie [...] ha), które składają się z gruntów ornych klasy RIVa.
Postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r. znak sprawy [...], Starosta K. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji Burmistrza Gminy C. w zakresie ochrony gruntów rolnych wskazując, iż w niniejszej sprawie nie można uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy. Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą stanowi ingerencję w środowisko. Ww. inwestycja spowodowałaby wydzielenie z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Zaznaczono również, że Starosta jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.
Zażalenie na ww. postanowienie złożył M. A. i A. A., którzy nie zgodzili się z wydanym rozstrzygnięciem. Żalący zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującą zasadą legalizmu działania organów administracji publicznej i wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz poprzez wydanie postanowienia będącego wynikiem uwzględnienia wyłącznie jednostronnego interesu społecznego wbrew słusznemu interesowi inwestorów i interesu społecznego rozumianego jako zapewnienie rozwoju mieszkaniowego i nowych mieszkań.
Wskazując na powyższe żalący się wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i dokonanie uzgodnienia, ewentualnie o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty podnosząc, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm. "u.o.g.r.l.") prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. wydany w spr. sygn. akt II OSK 775/18, LEX nr 2628730).
Organ podkreślił, iż przydatność produkcyjną gruntów określa się według gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przez którą rozumie się prawnie uznany system bonitacji gruntów (gleb). Podstawę prawną gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1246). Zdaniem Kolegium, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w nieobowiązującym już Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 27 maja 1994 r. działki objęte wnioskiem położone w obrębie P. przeznaczone były pod tereny upraw polowych, oznaczonych symbolem RP. Natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 9 czerwca 2022 r. teren ww. działek przeznaczony jest pod tereny rolnicze z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z obsługą rolnictwa, oznaczone na rysunku symbolem R.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z informacji z rejestru gruntów wynika, iż w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych wchodzą działki nr ewid. [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha (tj. łącznie [...] ha), które składają się z gruntów ornych klasy RIVa, czyli zgodnie z klasyfikacją określoną w ww. rozporządzeniu - "gleb ornych średniej jakości lepsze". Według wspomnianego rozporządzenia, w przypadku gdy gleby tej klasy są utrzymywane w wysokiej kulturze rolnej i dobrych warunkach wilgotnościowych, nadają się pod uprawę jęczmienia, a nawet pszenicy i owsa, a buraki pastewne dają plony zadowalające. Gleby tej klasy nadają się również pod zakładanie sadów.
Organ zaznaczył iż z akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że miejscowość P. ma charakter rolniczy. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 92,46% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Nadto rola klasy IIIb stanowi 34,52% użytków rolnych ogółem, a rola klasy IVa to 54,58%.
Przedmiotowe działki przylegają do gruntów rolnych, posiadają dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej) - działka nr [...]. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zatem na terenie typowo rolniczym, który zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż organ I instancji szczegółowo uzasadnił z jakich względów odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia. Kolegium uznało za przekonującą argumentację odnoszącą się do rolniczego charakteru obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, co znajduje również potwierdzenie w aktach sprawy, a także co do interesu publicznego oraz interesu Strony.
Organ wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom Żalącego, organ w rozpoznawanej sprawie miał kompetencje do tego, aby wypowiedzieć się co do roli jaką pełnią tereny rolne, a także co do tego jak planowana inwestycja wpłynie na stabilność środowiska w niniejszej sprawie. Z całą pewnością inwestycja polegająca na budowie [...] budynków mieszkalnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzysząca stanowić będzie ingerencję w środowisko i będzie generowała konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej części działki i wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu.
Dalej Kolegium podniosło, iż nie dopatrzyło się naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad ogólnych postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że według art. 85 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Oględziny nieruchomości nie są zatem obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. O potrzebie przeprowadzenia dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. A. oraz A. A. zarzucając, iż postanowienie organu I jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, to jest:
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten jest źródłem konstytucyjnej zasady proporcjonalności;
- art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.
- art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.")
- art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywne źródło normy-zasady jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego dochodzenia prawdy materialnej,
- art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.
Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości oraz o przekazanie Staroście [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, iż prawidłowa interpretacja przepisu art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, wymaga relatywizowania walorów bonitacyjnych gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy względem innych gruntów występujących na danym terenie, nie zaś samej oceny walorów bonitacyjnych gruntów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bez powiązania tej oceny z konkretną sytuacją, występującą na terenie, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Owego relatywizowania nie dokonał ani Starosta [...], ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Skarżący podnieśli, iż tak starostowie - jako organy uzgadniające decyzje o warunkach zabudowy w I instancji - jak i samorządowe kolegia odwoławcze — jako organy wyższego stopnia — nie zostały upoważnione do tego, by przy okazji uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, wypowiadać się w innych kwestiach, niż tylko w kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Skarżących zarówno Starosta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień wykraczały daleko poza ten zakres, budując argumentacje podjętych rozstrzygnięć poprzez odwoływanie się do zagadnień pozostających w zakresie kompetencji organów lokalizacyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ojej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, iż skarga została wniesiona w przypisanym terminie. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zarówno A. A. jak i M. A. odebrali zaskarżone postanowienie dnia 22 sierpnia 2022 r. Natomiast skarga została nadana za pośrednictwem poczty dnia 16 września 2022 r., a więc w 30 dniowym terminie przewidzianym przepisami prawa.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm. "u.o.g.r.l.").
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uważa się nieruchomości wykazane jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakorzenione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 2018, poz. 2204 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym m.in. aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą, oraz by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Są nimi również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem możliwości by w toku postępowania uzgodnieniowego ocenić, czy są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano bowiem powyżej, organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy, na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., uzgadnia decyzję o warunkach zabudowy (m. in.) z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, co następuje w trybie postępowania tzw. wpadkowego, niemniej – stanowiącego obligatoryjny element procedury rozstrzygania w przedmiocie wniosku o warunki zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie, lecz ma wpływ na jej losy. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu.
W tym miejscu warto odnotować, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, iż grunty, które Inwestor zamierza zabudować domami jednorodzinnymi, stanowią zwarty obszar gruntów rolnych o klasie typowej dla obszaru wsi P. (klasa IVa – zob. zestawienie gruntów k. [...] akt administracyjnych) i jako grunty o takim właśnie charakterze są ujęte w gminnym rejestrze.
W takiej sytuacji obowiązkiem organu I instancji, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było uzgodnienie jej ze starostą.
Przepisem kompetencyjnym dla starosty (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) jako organu uzgadniającego, właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, jest art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Przy czym, stosownie również do treści tego przepisu, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowią inaczej, właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.
W tym miejscu podkreślić należy, iż ochrona gruntów rolnych przewidziana w u.o.g.r.l. w art. 3 ust. 1 pkt 1-5 polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Taki jest też zasadniczy cel omawianej regulacji prawnej, która zmierza do tego, by ograniczyć przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 u.o.g.r.l. Zgodnie z tym ostatnim przepisem na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż organy rozpoznając sprawę powinny wyważyć wartości, na straży których stoi ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (co należy uznać za interes społeczny).
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa"( zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1733/22, CBOSA).
Warto w tym miejscu odnotować, iż zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych na zmianę wykorzystania danego gruntu na cele nierolnicze, ma charakter uznaniowy.
Wobec powyższego należy zaznaczyć, iż uznaniowy charakter postanowienia organu determinuje sposób i zakres kontroli legalności takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Kontrola ta ogranicza się zasadniczo do zbadania, czy w toku postępowania zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i wyjaśniono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu zebranego materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele.
Sądowa kontrola rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (tak wyrok NSA z dnia 11 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 660/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10-CBOSA). W przypadku, gdy działania organów podejmowane w toku postępowania są właściwe i odpowiadają prawu to niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie zapadające na ich podstawie w ramach owego uznania administracyjnego jest korzystne dla strony czy nie, Sąd nie jest uprawniony do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
W ocenie składu orzekającego wskazując na uwarunkowania rolnicze terenu gminy, jak również treść obowiązującego Studium organy w sposób przekonujący stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem nieruchomości.
Zgodzić należy się z organami, iż celem ochrony gruntów rolnych i leśnych jest ich ochrona ilościowa i jakościowa, aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną.
Zasadnie organ zwrócił uwagę, iż w nieobowiązującym już Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. ( uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 27 maja 1994 r.) działki o nr [...] i [...] przeznaczone były pod tereny upraw polowych, oznaczone na rysunku planu symbolem RP. Natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 9 czerwca 2022 r. teren ww. działek przeznaczony jest pod tereny rolnicze z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z obsługą rolnictwa, oznaczone na rysunku studium symbolem R.
Sąd ma na uwadze, iż postanowienia Studium nie maja charakteru wiążącego, to jednakże przy ocenie przydatności rolniczej danego gruntu jest to jeden z elementów jaki powinny być brane pod uwagę.
Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy zamierzenie budowlane będzie realizowane na gruntach stanowiących rolę klasy IVa o pow. [...] ha i ma obejmować inwestycję polegająca na budowie [...] budynków mieszkalnych. Tym samym nie można uznać, iż zabudowa ta jest związana z produkcją rolną.
Warto w tym miejscu odnotować, iż zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246) rola klasy RIVa należy do gleb ornych średniej jakości, lepszych, "w przypadku gdy gleby tej klasy są utrzymywane w wysokiej kulturze rolnej i dobrych warunkach wilgotnościowych, nadają się pod uprawę jęczmienia, a nawet pszenicy i owsa, a buraki pastewne dają plony zadowalające. Gleby tej klasy nadają się również pod zakładanie sadów".
Jak słusznie wskazał, organ z zestawienia powierzchni gruntów wg klasoużytków dla obrębu P. wynika, że ww. miejscowość ma charakter rolniczy. Świadczy o tym fakt, że w strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 92,46% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Ponadto rola klasy lllb to 34,52% użytków rolnych ogółem, a rola klasy IVa to 54,58%.
Warto również zaznaczyć, iż z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że działki Skarżących oraz grunty w bezpośrednim ich sąsiedztwie to tereny w użytkowaniu rolniczym o zwartym charakterze.
W niniejszej sprawie należy mieć również na względzie, iż realizacja planowanej inwestycji [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą nie tylko doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenów inwestycji ale będzie miało również istotny wpływ na możliwości produkcji rolnej na terenach bezpośrednio sąsiadujących, gdzie mamy do czynienia z gruntami klasy Iii, a więc z gruntami najbardziej przydatnymi w gospodarce rolnej w obszarze P. .
Tym samym zasadnie stwierdził organ, iż proponowana przez inwestora zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru.
Powyższe, na co zwróciły organy obu instancji, będzie generowało konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej części działki i wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu.
Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał przy tym na uwadze, iż w obrębie P. grunty klasy IVa stanowią ponad połowę gruntów z obszaru P. , to jednakże nie może ujść uwadze, iż część stanowią również gruntu rolne klas V przeznaczone na łąki (ŁV) oraz nieużytki (N).
Tym samym, to te grunty tj. łąki oraz nieużytki w pierwszej kolejności winny być przeznaczone pod ewentualną zabudowę, a nie grunty o średniej jakości.
W orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia językowa art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy.
Z tych też względów organy zasadnie uznały, iż nie można pozytywnie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Mając zatem na uwadze charakter i rozmiar planowanej inwestycji, stanowisko organu uznać należy za prawidłowe. Odmawiając uzgodnienia organ kierował się potrzebą zapewnienia ochrony ustawowej terenom o przeznaczeniu rolniczym, w tym treścią art. 6 ust. 1 u.o.g.r., jak również miał na względzie kierunki polityki przestrzennej wskazane w studium gminnym, a argumentację swoją przedstawił w należycie sporządzonym uzasadnieniu.
Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. jak również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Należy pamiętać, iż rolą Starosty, jako organu właściwego , jest ochrona gruntów rolnych. Organ wyważając interes publiczny i prywatny Skarżący zasadnie wskazał, iż planowana inwestycja spowodowałaby wydzielenie z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Organ słusznie pokreślił, iż na mocy ustawy jako priorytet musiał przyjąć zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skargi Starosta wydając zaskarżone postanowienie nie wyszedł poza zakres swoich kompetencji i dokonał oceny wyłącznie z punku widzenia konieczności ochrony gruntów rolnych. Sąd nie dostrzega w jakim to fragmencie uzasadnienia organ wkroczył w kompetencje innego organu. Fakt zawarcia w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji sformułowania "W związku z powyższym należy ograniczyć wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną, chroniąc tym samym naruszenie rolniczego ładu przestrzennego" nie może prowadzić do uznania, że organ wypowiedział się w kwestiach związanych z ładem przestrzennym.
Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 K.p.a. gdyż ustalone okoliczności sprawy, znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym , wystarczające były do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Fakt , iż okoliczność lokalizacji przedmiotowej nieruchomości przy drodze publicznej, czy też wyposażenia w media nie miało decydującego znaczenia przy przyjęciu prymatu interesu publicznego (zachowanie gruntów rolnych) nad interesem prywatnym nie może, w świetle powyższych rozważań o przesłankach zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, prowadzić do uznania, iż organ nie ustalił należycie stany faktycznego sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.