II SA/Po 670/23

II SA/Po 670/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Insektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej PINB) decyzją z dnia 31 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), w związku z oświadczeniem inwestora R. F. z dnia 8 listopada 2022 r. o dostosowaniu wysokości ogrodzenia pomiędzy działką [...], a [...] obr. N.1, gm. Z., do wysokości poniżej 2,20 m od powierzchni gruntu umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] obr. N.1, gm. Z. bez wymaganego zgłoszenia.
W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że na wniosek P. F. z 27 czerwca 2021 r. przeprowadzono w dniu 31 sierpnia 2021 r. kontrolę robót budowlanych prowadzonych na dz. nr [...] oraz [...] obr. N.1 gm. Z.. Na dzień kontroli ustalono, iż inwestor - R. F. - wykonał obiekt budowlany: ogrodzenie z płyt betonowych o wysokości powyżej 2,2m (tj. 1,90-2,43m) od poziomu terenu na dz. [...] oraz [...] ob. N.1, gm. Z..
W dniu 24 września 2021 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 3 października 2021 r. P. F. wniósł o "likwidację powstałego ogrodzenia z płyt betonowych przekraczających wysokość 2,20m od jego gruntu, na granicy działek [...] i [...], a częściowo zachodzącego w jego działkę, tj. około 20 - 40cm. Likwidacja ogrodzenia ma być w całości".
Postanowieniem z dnia 26 października 2021 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymano budowę ogrodzenia pomiędzy działką [...] oraz [...] oraz poinformowano R. F. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia. Do PINB 8 listopada 2021 r. R. F. poinformował PINB, że wysokość ogrodzenia została zmniejszona do 2,2m od poziomu terenu.
Następnie PINB wydał w dniu 30 listopada 2021 r. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia. P. F. odwołał się od wymienionej wyżej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Dalej wskazano, że 31 marca 2022 r. ponownie została przeprowadzona kontrola objętego postępowaniem ogrodzenia. Stwierdzono, że ogrodzenie od strony działki [...] ma wysokość poniżej 2,2 m od poziomu terenu, a od strony działki [...] wysokość powyżej 2,20m. Pomierzone wartości odnotowano w protokole kontroli nr [...]. W protokole na prośbę R. F. odnotowano: "26 marca 2022 r. P. F. wraz 4 osobami odkopał teren wzdłuż płotu przy działce [...], celowo obniżył teren do kontroli. Płot obecnie ma wysokość 4 płyt, płyta 0,5m".
PINB wezwał w dniu 13 kwietnia 2022 r. i 2 września 2022 r. R. F. oraz P. F. do przedłożenia dowodów wskazujących, na której z działek ([...] czy [...]) zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie wraz z fundamentem.
R. F. 9 września 2022 r. poinformował, że płot stoi centralnie na granicy działek i jest zgodny co do wymiarów maksymalnych do 220 cm, przy czym nie jest wymagane żadne zezwolenie na stojący płot.
Dnia 28 września 2022 r. ponownie została przeprowadzona kontrola objętego postępowaniem ogrodzenia. Kontrola wykazała, że ogrodzenie od strony działki [...] nadal ma wysokość poniżej 220 cm, a od strony działki [...] ma wysokość powyżej 220 cm.
Następnie 4 listopada 2022r. PINB ponownie wstrzymał budowę ogrodzenia z płyt betonowych oraz poinformował R. F. o możliwości złożenia wniosku o legalizację.
W przesłanym do PINB piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. R. F. podał, że zamówiona firma obniżyła wysokość ogrodzenia do 200 cm od poziomu terenu.
W związku z informacją o obniżeniu ogrodzenia w dniu 13 lutego 2023 r., została przeprowadzona ponownie kontrola ogrodzenia pomiędzy działką [...], a [...]. Pomierzone wartości wykazały, że ogrodzenie od strony inwestora R. F. wynosi mniej niż 220 cm od poziomu gruntu, a wysokość od strony działki nr [...] maksymalnie wynosi 240 cm. Organ zwrócił uwagę, że od strony działki nr [...] widać ślady wybrania ziemi w celu zawyżenia wysokości ogrodzenia. Dowodem jest dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca widoczne od strony działki [...] odkryte fundamenty, które świadczą, że w momencie wykonywania ogrodzenia poziom terenu zarówno po jednej i drugiej stronie ogrodzenia był na podobnym poziomie. W chwili obecnej fundamenty są odkryte, a różnica terenu na działce [...] znacząco wpływa na pomierzone wysokości ogrodzenia. Wysokość ogrodzenia na działce [...] od fundamentu ogrodzenia wynosi mniej niż 220 cm. Dodatkowo R. F. oświadczył w protokole z kontroli "sąsiad P. F. celowo obniża teren przy ogrodzeniu, aby zwiększyć wysokość ogrodzenia".
Mając to na uwadze PINB ponownie zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w siedzibie organu i wypowiedzenia się w sprawie.
Rozpatrując sprawę organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako Pr. bud.) budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast stosownie do zapisów art. 29 ust. 2 pkt 20 Pr. bud. budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20m nie wymaga decyzji o pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stąd w niniejszym postępowaniu priorytetowe było ustalenie wysokości przedmiotowego ogrodzenia. Organ wskazał, że w temacie pomiaru wysokości ogrodzenia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1918/11: "Określona w przepisach wysokość ogrodzenia określa taką wysokość nie odnosząc jej do gruntu inwestora ale jako wartość względem gruntu. Pomiar taki powinien odnosić się do wysokości ponad gruntem, przy czym w razie różnicy wysokości terenu dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. zasadnicze znaczenie powinien mieć pomiar wskazujący wysokość wyższą."
PINB podniósł, że istotnie najwyższe z pomiarów ogrodzenia dokonane podczas kontroli z dnia 13.02.2023 r. wskazywały wartości do 2,40m. Nie sposób jednak pominąć, że stan faktyczny zaobserwowany podczas kontroli wskazuje na celowe obniżanie poziomu gruntu na terenie dz. nr [...] ob. N.1 (będącej własnością P. F.). Wskazuje na to odkrycie fundamentów, a także widoczne ślady wybrania gruntu. PINB wskazał, że porównanie dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniach 23 listopada 2021 r., 31 marca 2022r i 13 lutego2023r. ujawnia różnice w poziomie terenu na dz. nr [...] obr. N.1.
Organ zaznaczył, iż wszystkie pomiary ogrodzenia od strony dz. nr [...] obr. N.1 (będącej we własności inwestora) oraz pomiary na dz. [...] obr. N.1 przy słupach osadzonych na fundamencie wskazywały wyłącznie wartości poniżej 2,20 m. Zdaniem PINB w N. w nin. sprawie nie można uznać, iż ogrodzenie przekracza wysokość 2,20 m, a więc że jego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Celowe działania skarżącego powodujące pozorną zmianę wysokości ogrodzenia nie mogą być wymierne i nie mogą powodować, że zmienia się stan faktyczny postępowania, który prowadzi do ukarania inwestorów.
PINB podniósł, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. o sygn. akt II OPS 1/16 jednoznacznie wskazano, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nawet nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy Pr.bud., a także art. 51 ust. 7 ustawy Pr.bud., jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4. Stąd organ nadzoru budowlanego ma obowiązek poddania obiektu kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pod pojęciem "przepisów" użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, w tym ustalenia m.p.z.p. W toku postępowania ustalono, że na terenie przedmiotowych działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd niemożliwe jest stwierdzenie braku zgodności z aktem prawa miejscowego.
Organ wskazał, że zgodnie z § 41 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) "ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione.". Tymczasem technologia wykonania przedmiotowego ogrodzenia powoduje, że jest ono zgodne z § 41 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, co potwierdza również załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna.
W związku z powyższym PINB stwierdził, iż organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego określonego przepisami 48-51 Pr. bud. ponieważ budowa omawianego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr. bud. Postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało więc umorzeniu.
Od powyższej decyzji P. F. wniósł odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi, że nie doręcza mu pism w formie elektronicznej tylko papierowej. Odnosząc się do zarzutu postawionego przez PINB w N. , że celowo obniża teren działki po stronie [...] skarżący oświadczył, iż jest to nieprawdą. Skarżący podał, że jak można zauważyć w zebranym materiale dowodowym w aktach sprawy, na pierwszych trzech zdjęciach widać stan działki [...] i [...], a przed 2002 rokiem była to w całości działka o numerze [...] - własność P. F., jak wynika z podziału gruntów ze względu na szereg błędów powstałych po stronie Urzędu. Na kolejnych zdjęciach widać umocowanie słupków na usypanych wierzchołkach z betonu w stabilizacji kruszywa mielonego typu kliniec, Stan pierwotny działek [...] i [...] jest usytuowany ze spadkiem wschodnio - zachodnim w kierunku północno – południowym, jak obrazuje materiał dowodowy na zdjęciach, na których widać obszar działki [...] zalanej w całości i stan wody wskazuje ukształtowanie terenu w całości względem budowy ogrodzenia. Dalej postawione ogrodzenie jest zbudowane z czterech warstw płyt prefabrykowanych, które mają trzy płyty wysokości po 50 cm, a czwarta warstwa płyty dokładnie ma 62 cm wysokości. W ocenie skarżącego R. F. nie poniesienie konsekwencji swoich czynów z uwagi na znajomość z Burmistrzem Z..
Skarżący podał, że zaniżenia terenu działki [...] dokonał inwestor R. F. - wobec którego toczą się postępowania karne i cywilne zarejestrowane w Sądzie Rejonowym w N.. Skarżący zwrócił uwagę, że działka nr [...] została przez inwestora wywyższona, czyli usypano na teren tej działki odpady budowlane w celu uzyskania wysokości ogrodzenia poniżej 2,2m wysokości, gdzie PINB w N. niestarannie dokonał oględzin i zaznaczył w decyzji, że pierwsza kontrola wysokości ogrodzenia po stronie działki nr: [...] wyniosła od 1,90m do 2,43m wysokości, a przecież inwestor nie dokonał przebudowy tego ogrodzenia. Ponadto działania inwestora doprowadziły do zaburzenia stosunków wodnych i zalewania działki skarżącego. PINB pominął, że właścicielem działki [...] jest gmina Z. , która sprzyja inwestorowi.
W związku z budową ogrodzenia na wierzchołku koryta rowu otwartego na działce [...] i podmywającym się nasypem koryta rowu wywyższonego o 30cm na cele budowlane ogrodzenia, skarżący wniósł o orzeczenie nakazu rozbiórki ogrodzenia, które w każdej chwili może ulec zawaleniu się. 12. Ogrodzenie to wybudowano w strefie kontrolowanej sieci wodociągowej. Skarżący domaga się przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach i dokonania pomiarów geodezyjnych działek.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 1 pkt 1 i art 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy WINB wskazał, że bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia pozostaje konflikt sąsiedzki wyraźnie rysujący się na tle akt sprawy oraz wielość spraw administracyjnych prowadzonych przez PINB, w których stronami są R. F. i P. F.. W odniesieniu do treści odwołania WINB zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie są podmiotami, do których zadań należy reagowanie na przypadki naruszenia prawa własności, gdyż jest to właściwość sądów powszechnych realizowana na drodze postępowania cywilnego. Jedynie w przypadkach stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek ustalenia, czy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W tym przypadku przedmiotem postępowania jest - jak wynika z zawiadomienia PINB z dnia 24 września 2021 r. - "wybudowanie ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości powyżej 2,2 m od poziomu terenu zlokalizowanego pomiędzy działką [...] oraz [...]", co oznacza konieczność ustalenia, czy roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako Pr.bud.) budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast stosownie do zapisów art. 29 ust. 2 pkt 20 Pr. bud. budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20m nie wymaga decyzji o pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
WINB wskazał, że o zachowaniu wysokości ogrodzenia decyduje wysokość w tych samych miejscach po jego obu stronach (w razie różnicy poziomu terenu - wysokość wyższa), a nie wysokość ogrodzenia po stronie działki inwestora, który (...) mógł zmienić ukształtowanie własnego terenu. Chodzi więc o wysokość konstrukcji naziemnej tego urządzenia budowlanego, a nie jego wysokość liczoną od poziomu gruntu wyłącznie po stronie inwestora (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IIOSK 1918/11, NSA z dnia 17 lipca 2013 r. II OSK 673/12, wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt 1335/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 503/15, wyrok w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 753/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia W stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1070/13)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r., II SA/Po 20/19, LEX nr 2695338). Uwaga ta jest istotna z tego powodu, że w trakcie kolejnych kontroli mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego tej sprawy PINB stwierdzał, iż wysokości przedmiotowego ogrodzenia liczone po obu jego stronach są różne, to znaczny - jak ustalono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2023 r. - w żadnym z miejsc pomiaru dokonanego od strony działki nr [...] ogrodzenie nie przekracza 2,20 m (osiągając maksymalną wysokość 2,19 m), odmiennie od strony działki nr [...] przekracza ono w kilku miejscach 2,2 m (osiągając maksymalną wysokość aż 2,40 m). Organ odnotował, że - co wprost wynika z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez PINB podczas kontroli - ogrodzenie jest wykonane z prefabrykowanych paneli betonowych opartych na słupach betonowych. W każdym polu tego ogrodzenia (tj. pomiędzy dwoma następującymi po sobie słupami) wykonane jest ono z czterech warstw betonowych płyt, z czego trzy płyty mają wysokość 50 cm każda, a jedynie najwyżej umieszczona płyta (mająca kształt wyoblonego w górnej części prostokąta) - jak wskazał P. F. - "dokładnie ma 62 cm wysokości". Oznacza to, że każde pole ma wysokość 2,12 m (tzn. 3 x 50 cm + 1 x 62 cm). Z dokumentacji fotograficznej wynika również, że żaden z betonowych słupów tego ogrodzenia nie jest wyższy niż ostatnia najwyższa warstwa płyt.
Wziąwszy pod uwagę zdjęcia ogrodzenia od strony działki [...] wykonane przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2023 r., WINB stwierdził, iż posadowienie płyt ogrodzeniowych jest równe z poziomem terenu, co w świetle powyższych obliczeń jednoznacznie wskazuje, że ogrodzenie mierzone od tej właśnie strony nie przekracza 2,20m wysokości. Całkowicie odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku drugiej strony ogrodzenia (tzn. mierzonej od strony działki nr [...] - będącej własnością P. F.), gdyż przy zbiegu tego ogrodzenia z ogrodzeniem istniejącym pomiędzy działkami [...] i [...] osiąga ono wysokość aż 2,40 m (w pierwszym polu licząc od tego końca ogrodzenia, a w następnym polu ma ono wysokość 2,39 m). Prima facie stan ten powinien skutkować przeprowadzeniem stosownego postępowania przez PINB. Jednakże nawet w przytoczonych powyżej orzeczeniach sądy administracyjne wskazały, że należy brać tutaj pod uwagę sytuacje, gdy inwestor podniósł teren działki po jednej stronie ogrodzenia. Analogicznie - rzecz jasna - należy brać również pod uwagę możliwość zmiany wysokości terenu po jednej ze stron ogrodzenia przez inny podmiot niż inwestor - zmianę, w wyniku której następuje zwiększenie wysokości ogrodzenia na skutek np. wybrania terenu działki bezpośrednio przy ogrodzeniu.
Właśnie na taką okoliczność zwrócił uwagę PINB. Już podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2022 r. PINB zauważył "(...) wybranie kruszywa przy ogrodzeniu w stosunku do kontroli z dnia 03.08.2021 (...)". Faktu tego nie zanegował pan P. F. (właściciel działki nr [...], na której owo kruszywo zostało wybrane), który wskazał, że "(...) do prawidłowego pomiaru wysokości zostało wybrane kruszywo do ziemi macierzystej (czarnoziem) (...)", ponieważ R. F. podniósł teren o około 0,4 m (rzecz jasna R. F. wskazał, iż "26.03.2022 r. P. F. wraz z 4 osobami odkopał teren wzdłuż płotu przy działce [...], celowo obniżył teren do kontroli).
Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, iż teren przy przedmiotowym ogrodzeniu od strony dz. nr [...] został obniżony, co doprowadziło do zwiększenia wysokości ogrodzenia mierzonej od tej właśnie strony. WINB zaznaczył, że celem tego postępowania nie jest ustalenie, czy legalnie został podniesiony teren działki nr [...] (właściwy w tym zakresie może być Burmistrz), lecz czy legalnie (tj. zgodnie z przepisami prawa budowlanego) przedmiotowe ogrodzenie powstało.
Trafnie też PINB zwrócił uwagę, że na skutek prac związanych z obniżeniem przy ogrodzeniu terenu działki nr [...] odsłonięciu uległy szklanki betonowe stanowiące fundamenty pod betonowe słupy przedmiotowego ogrodzenia. Ich odsłonięcie pokazuje, że pierwotnie (tzn. w czasie wykonywania ogrodzenia) teren obydwu działek w miejscu obecnego ogrodzenia znajdował się na tym samym poziomie, a wobec tego wykonanie ogrodzenia nastąpiło już po ewentualnym podniesieniu terenu działek. Jeśli zaś poziom terenu obydwu działek przed wykonaniem ogrodzenia był taki sam, a od strony działki nr [...] ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,2 m, to wybranie przez P. F. gruntu po stronie działki nr [...] nie może skutkować przyjęciem, iż po stronie działki nr [...] ogrodzenie przekracza 2,2 m.
W rezultacie WINB stwierdził, iż w wyniku zmian dokonanych przez R. F. w toku niniejszego postępowania administracyjnego, ogrodzenie istniejące pomiędzy działkami [...] i [...] nie przekracza 2,20 m wysokości, wobec czego jego budowa nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Z tego powodu brak jest podstaw do rozpatrywania tej sprawy w oparciu o przepisy art. 48 i nast. Pr.bud. PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo również wykazał, że ogrodzenie to nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Tym samym brak jest podstaw do rozpatrywania tej sprawy w oparciu o przepisy art. 50-51 Pr.bud. W tej sytuacji decyzja PINB jest prawidłowa, a obowiązkiem WINB jest jej utrzymanie w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że: 1) wadliwe doręczanie przez PINB pism P. F. w toku tego postępowania, choć stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, to nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji PINB (pisma poprzedzające zaskarżoną decyzję były wszakże odbierane przez skarżącego, co umożliwiło mu czynny udział na każdym etapie postępowania); 2) PINB nie zobowiązał P. F. do zlecenia inwentaryzacji geodezyjnej, obrazującej miejsce posadowienia przedmiotowego ogrodzenia, lecz jedynie wzywał strony (dwukrotnie) "do przedłożenia dowodów wskazujących, na której z działek (nr [...] czy [...] obr. N.1 zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie wraz z fundamentem", a przecież - zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny;
3) wobec wykazanego braku naruszenia przepisów prawa budowlanego bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, jakoby całe ogrodzenie miało być wykonane na terenie działki nr [...], ponieważ ochrona prawa własności nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego i winna być realizowana na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi; 4) brak sporządzenia protokołu świadczącego o zapoznaniu się z materiałami, choć stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jednak nie wpływa na prawidłowość tego postępowania i zaskarżonej decyzji PINB - wynika to stąd, iż stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu (art. 10 §1 k.p.a.), a jedynie PINB nie sporządził protokołu z tej czynności;
5) kwestia wskazywanego przez P. F. podwyższenia terenu działki nr [...] nie może być rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego (nie wiązała się ona z budową obiektu budowlanego);
6) WINB nie jest znane pojęcie strefy kontrolowanej sieci wodociągowej (analogicznej do strefy kontrolowanej gazociągów przesyłowych), a z materiałów powszechnie dostępnych w Internecie (www.geoportal.gov.pl) obrazujących sieci uzbrojenia terenu nie wynika, by w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowego ogrodzenia przebiegała jakakolwiek sieć wodociągowa.
P. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WINB z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na uchyleniu się przez organ I instancji od ustalenia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z modernizacją działki nr: [...], a stanem pierwotnym, wraz z zmianą naturalną ukształtowania terenu tej działki oraz przebudowanych urządzeń wodnych, budowy ogrodzenia i znajdującą się siecią wodociągową w gruncie tej działki, względem działki nr: [...].
2) art. 11 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji wydając przedmiotową decyzję.
3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia , które podważa zaufanie obywateli do organu.
4) art. 6 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, polegające na wydaniu decyzji, która narusza przepisy prawa.
5) art. 145 § 1 pkt 2,5,6 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną.
6) błąd w ustaleniach faktycznych mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez uznanie, że wysokość ogrodzenia pomierzona przez PINB w N. jest prawidłowo po stronie działki [...], która została wywyższona o około 30cm z powodu skanalizowania rowu melioracyjnego rurą żelbetonową fi 800 oraz zasypania frakcją kamienia mielonego. A nie ze stanem Pierwotnym i naturalnym ukształtowaniem terenu działki [...] i [...], a pierwotnie działki o numerze [...],[...] , [...] i [...]. Jako własność w całości skarżącego z przed rokiem 2003. Tutaj Inwestor powinienem mieć na względzie naturalne ukształtowanie terenu obu działek przed rozpoczęciem robót budowlanych poprzez spore różnice wysokości działki sąsiedniej o nr: [...] i [...] , którą potwierdza opinia biegłego sądowego, przed rozpoczęciem dokonania samowoli budowlanej bez wymaganych zezwoleń wodnoprawnych i budowlanych.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego w celu wykazania różnicy wysokości działki [...], wezwania do przywrócenia działki [...] do stanu poprzedniego, wniosku o dokonanie inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej znajdującej się w punkcie działek [...] i [...] objętych postępowaniem wskazując na nowe okoliczności w sprawie, decyzji PGW [...] o nakazie rozbiórki urządzeń wodnych i przywrócenia do stanu poprzedniego, mapy informującej o stanie pierwotnym działek, załączone do skargi decyzji SKO [...].
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z wieloma rodzajami samowoli budowlanych. Przede wszystkim organ dokonał błędnych pomiarów wysokości ogrodzenia, powinien uczynić to od strony działki skarżącego. W ocenie skarżącego powstałe ogrodzenie jest wyższe niż 2,20 m. To inwestor dosypał po swojej stronie czarnoziem. Organ dokonał wybiórczego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powstałe ogrodzenie jest niezgodne z prawem wodnym.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (lub postanowienie lub inny akt) z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w N. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] obr. N.1, gm. Z. bez wymaganego zgłoszenia. Zatem taki był przedmiot postępowania prowadzonego przez PINB i w tych granicach przeprowadzana jest przez Sąd kontrola wydanych w sprawie decyzji. Co do urządzeń melioracyjnych i zmiany stosunków wodnych wskazać należy, że są to odrębne postępowania, które jak wynika z załączników do skargi, skarżący już je zainicjował przez właściwymi organami.
Mając na uwadze treść skargi stwierdzić należy, że spór pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącym dotyczy oceny, czy należało orzec wobec inwestora R. F. nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, czy też zachodziły podstawy do wydania decyzji o umorzeniu prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. - dalej "k.p.a."), w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Zatem organ uprawniony jest do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego (dalej: NSA) z 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 686/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl - w CBOSA). W doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009; str. 390 i nast.) zasadnie podnosi się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania.
Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało zatem przeprowadzenie oceny, czy w odniesieniu do spornego ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] obr. N.1, gm. Z., organy nadzoru budowlanego zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do zakończenia postępowania oraz, czy swoje rozstrzygnięcia oparły na prawidłowej wykładni przepisów prawa, które miały w tym przypadku zastosowanie, lub których w sprawie nie można zastosować.
Na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub nałożenia obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tej ustawy. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek pism skarżącego P. F., właściciela działki nr [...].
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor R. F. – właściciel działki nr [...] [...] - wykonał w granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...], obr. N.1, w miejscowości N. gm. Z., obiekt budowlany - ogrodzenie z płyt betonowych.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: Pr.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29, który zawiera katalog robót budowlanych zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia. W art. 29 ust. 1 pkt 21 Pr.b. jako roboty niewymagające pozwolenia na budowę, ale wymagające zgłoszenia, wymieniono budowę ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m. Natomiast art. 29 ust. 2 pkt 21 stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m.
W opinii Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy należy przyznać rację organom orzekającym w sprawie, że stwierdziły brak możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy i umorzyły postępowania wszczęte na skutek wniosku skarżącego. Skarżący nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem podnosząc, że pomiary wysokości ogrodzenia dokonane przez inspektorów PINB przed wydaniem decyzji nie mogą stanowić podstawy do zakończenia postępowania w przyjętej formie.
Wyjaśnić zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż obowiązujące przepisy nie określają sposobu mierzenia ogrodzenia. Ustalona w przepisach wysokość ogrodzenia określa taką wysokość, nie odnosząc jej do gruntu inwestora, ale jako wartość względem gruntu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1918/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wysokość ogrodzenia nie może być mierzona tylko od strony nieruchomości inwestora. W orzecznictwie wskazano jednocześnie, że zmiany poziomu gruntu dokonywane przez właścicieli nieruchomości przedzielonych ogrodzeniem nie mogą mieć wpływu na wysokość ogrodzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1918/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem, przy określaniu tej wysokości, kierować się sztucznie usypanymi przy samym ogrodzeniu kopcami, jak i wgłębieniami na skutek wybrania ziemi już po postawieniu ogrodzenia, gdyż chodzi o wysokość ogrodzenia względem średniego poziomu terenu bezpośrednio przylegającego do ogrodzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1070/13, dostępny w CBOSA).
W trakcie kolejnych kontroli podejmowanych w ramach przeprowadzonego postępowania PINB ustalił, że wysokości przedmiotowego ogrodzenia liczone po obu jego stronach są różne - jak ustalono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2023 r. - w żadnym z miejsc pomiaru dokonanego od strony działki nr [...] ogrodzenie nie przekracza 2,20 m (osiągając maksymalną wysokość 2,19 m), natomiast od strony działki nr [...] przekracza ono w kilku miejscach 2,20 m (osiągając maksymalną wysokość 2,40 m). Organ wyjaśnił, że ogrodzenie jest wykonane z prefabrykowanych paneli betonowych opartych na słupach betonowych. W każdym polu tego ogrodzenia (tj. pomiędzy dwoma następującymi po sobie słupami) wykonane jest ono z czterech warstw betonowych płyt, z czego trzy płyty mają wysokość 50 cm każda, a jedynie najwyżej umieszczona płyta (mająca kształt wyoblonego w górnej części prostokąta) - jak wskazał P. F. - "dokładnie ma 62 cm wysokości". Oznacza to, że każde pole ma wysokość 2,12 m (tzn. 3 x 50 cm + 1 x 62 cm). W dokumentacji fotograficznej przedstawiono również, że żaden z betonowych słupów tego ogrodzenia nie jest wyższy, niż ostatnia najwyższa warstwa płyt.
Z kolei w odniesieniu do terenu działki nr [...] (tj. działki skarżącego) organy prawidłowo przyjęły, że wybranie przez skarżącego gruntu po stronie działki nr [...] nie może skutkować przyjęciem, iż po stronie działki nr [...] ogrodzenie przekracza 2,2 m. Prawidłowo zatem organ nadzoru budowlanego przyjął, że w sprawie wysokość ogrodzenia nie ulegała zmianie.
Podkreślić należy, że pomiary wysokości ogrodzenia zostały opisane w załączonych do akt sprawy Protokołach kontroli wraz z rysunkami obrazującymi naniesione dane, a ponadto zostały poparte dokumentacją fotograficzną. PINB nadto wyjaśnił, że ogrodzenie zostało skorygowane względem punktów granicznych i w całości znajduje się na gruncie należącym do inwestora. Wyjaśnił również, że ogrodzenie nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie dotyczącym ogrodzeń.
W tych uwarunkowaniach PINB prawidłowo stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego określonego przepisami prawa budowlanego ponieważ budowa omawianego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Dysponując takim materiałem dowodowym WINB prawidłowo utrzymał w mocy decyzję PINB. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym brak było bowiem podstaw do formułowania nakazów na podstawie przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji, postępowanie w całości stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych (art. 105 § 1 k.p.a.).
Wskazać nadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 stwierdził, że: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." NSA wskazał, że roboty i obiekty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, wykonywane albo wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.b., podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 tej ustawy.
Mając to na uwadze Sąd podzielił nie tylko oceną prawną i kwalifikację wykonanych robót budowlanych, ale i przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania. Organ prawidłowo uznał, że w sytuacji, gdy wysokość spornego ogrodzenia nie przekraczała i nie przekracza dopuszczalnych wysokości oraz obiekt ten jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to na gruncie przepisów prawa budowlanego brak jest podstaw do wydawania jakichkolwiek nakazów czy zakazów.
Zatem chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego.
Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych naruszeń przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób, który nie budzi wątpliwości, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został prawidłowo oceniony. W toku postępowania strony miały również możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzieć się, co do jego kompletności, wszelkich materiałów i zgłoszonych żądań w trybie art. 10 k.p.a.
Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że stanowisko organów administracji odpowiada prawu. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia tut. Sądu z dnia 23 stycznia 2024 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).