II SA/Po 670/12

II SA/Po 670/12 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
II OSK 203/13 - Wyrok NSA z 2014-06-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
art. 2
Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 47 ust. 4, art. 69 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 46 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi T. K., M. P., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy; oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania T.K., M.P. oraz M.K. od decyzji Prezydenta Miasta Poznania (dalej: "Prezydent") z dnia 25 listopada 2011 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...] ([...]) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla rozwiązań komunikacyjnych i infrastruktury technicznej dla Obsługi Centrum Handlowego "M.", przewidzianej do realizacji w Poznaniu przy ul. K. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. T.K., M.P. i M.K. w wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu (k. 1 akt administracyjnych I instancji). W uzasadnieniu wniosku wskazane wyżej osoby powołały się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPS 15/98 podkreślając, iż istnieje po stronie organów prawny obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na sferę ich uprawnień i obowiązków, a właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., aby być traktowanym jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia jej zwrot. Zdaniem wnioskodawców w dacie wydania decyzji nr [...], na części działki o numerze [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia 11 września 1974 r. Zatem ustalenie warunków zabudowy i późniejsze podjęcie robót na tej działce uniemożliwiło realizację roszczenia o zwrot części tej nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli też, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie brali bez własnej winy udziału jako strony. W związku z upływem 5-letniego terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji nr [...] z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie można uchylić tej decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 maja 2011 r. nr [...] Prezydent, działając na podstawie art. 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) odmówił wnioskodawcom wznowienia postępowania (k. 32 akt administracyjnych).
Na skutek zażalenia T.K., M.P. oraz M.K. (zob. k. 39 akt administracyjnych) Kolegium postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr SKO-GP-4000/737/11 uchyliło postanowienie Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna zachodzi potrzeba jej badania, co oznacza konieczność przejścia do merytorycznej oceny przesłanki wznowienia. Oznacza to, że w sprawie postępowanie należało wznowić i w jego toku ocenić zasadność przesłanek wznowieniowych (zob. k. 51-53 akt administracyjnych).
Postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. nr UA.IIV.U12/6733-102/11 Prezydent, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 4 listopada 1996 r. nr 2882/96 nr [...] (k. 60-61 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 25 listopada 2011 r. nr [...] Prezydent, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...]. Zaznaczył, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył nieruchomości stanowiącej dawniej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] (arkusz [...], obręb Ż.). Nieruchomość ta została zbyta przez poprzedników prawnych osób występujących o wznowienie postępowania (E.K. i B.K.) dnia 11 września 1974 r. na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w Poznaniu. Następnie działka o nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...] i [...]. Na części działki nr [...] została wybudowana - w latach 1972-1976 droga publiczna ul. N., której - po zakończeniu budowy - nadano nazwę B.K.. Pozostała część tej działki została zabudowana w oparciu o decyzję Prezydenta z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Następnie Prezydent wskazał, że po wznowieniu postępowania, w celu wyjaśnienia czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie wezwał o określenie daty i okoliczności, na podstawie których można jednoznacznie wskazać kiedy osoby wnioskujące o wznowienie postępowania dowiedziały się o decyzji objętej wnioskiem. Ponadto zwrócono się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ o kopie dokumentów, które zostały wymienione w uzasadnieniu wniosku. M.K., Pan T.K. i Pani M.P. udzielili odpowiedzi, że o decyzji nr [...] dowiedzieli się dnia 9 maja 2011 r. od adwokata W.B..
Przechodząc do zagadnień prawnych Prezydent stwierdził, że nie wystąpiła podstawa wznowienia wskazana we wniosku. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 K.p.a. strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może wnieść o wznowienie postępowanie zakończonego decyzją ostateczną. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z 1996 r. T.K., M.P. oraz M.K. nie brali udziału, gdyż jako spadkobiercom osób, które do 1974 r. były właścicielami nieruchomości (i na której w latach późniejszych wybudowano ulice B.K. oraz S.) - nie przysługiwał im status strony w postępowaniu. Zdaniem Prezydenta argumentacja zawarta we wniosku odnosząca się do uchwały o sygn. akt OSP 15/98 nie jest zasadna. Organ zauważył, że przedstawiając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięto niektóre fragmenty, przez co zasadniczo zmieniony został sens przedstawianych twierdzeń. Organ stwierdził, że istotny jest fakt, iż orzeczenie zapadło w stanie faktycznym odnoszącym się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 - dalej: "ustawa z dnia 29 września 1990 r."), który stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Wskazane unormowanie nie może naruszać praw osób trzecich, zaś nabycie prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Prezydent przytoczył następnie art. 47 ust. 4 i 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991, nr 30 poz. 127, ze zm. - dalej "u.g.g."), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Zdaniem organu z przepisów tych wynika, że nie można decydować o przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, dopóki były właściciel nieruchomości (lub jego następca prawny) nie wypowie się w sprawie żądania zwrotu, składając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub rezygnacji z przysługującego mu uprawnienia. Treść tego przepisu przesądza zatem, o tym że w przypadku przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, właściwy organ administracji obowiązany jest z urzędu poinformować byłego właściciela lub jego następcę o możliwości zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że organ zamierzający wykorzystać wywłaszczoną nieruchomość na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu powinien uzyskać zgodne oświadczenie byłych właścicieli lub ich wszystkich następców prawnych, z którego wynikać będzie, iż rezygnują z żądania zwrotu nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 u.g.g. Jeśli organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe stwierdzi, że wniosek o uwłaszczenie dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub gminę w drodze wywłaszczenia, rozstrzygnięcie tego wniosku i wydanie decyzji kończącej postępowanie uwłaszczeniowe nie może nastąpić bez wcześniejszego ustalenia, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczenia nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., wyłączającego uwłaszczenie z naruszeniem praw osób trzecich, w tym i poprzedniego właściciela nieruchomości. Skoro jednak ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe - stosownie do zasady z art. 9 K.p.a., nakładającej na organ obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków - powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. Osoby te bowiem mają interes prawny (art. 28 K.p.a.) wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 47 ust. 4 u.g.g. i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących dalszych losów prawnych tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca prawny wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jeżeli natomiast osoby te nie złożą w zakreślonym terminie wniosku o zwrot nieruchomości, należy przyjąć, że po upływie tego terminu ustają przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego.
Następnie Prezydent nadmienił, że podobne rozwiązanie zostało przyjęte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 2 tej ustawy organ właściwy w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy (art. 4 pkt 9) jest zobowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcę prawnego o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu i poinformować go o możliwości ubiegania się o jej zwrot. Jeżeli osoby te nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa (art. 136 ust. 5 u.g.n.).
Podsumowując powyższy wywód dotyczący uchwały o sygn. akt OSP 15/98 Prezydent stwierdził, że poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony w postępowaniach uwłaszczeniowych, dotyczących uprzednio wywłaszczonych nieruchomości. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie również w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r. III CKN 20/99 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. II SA/Kr 1787/96.
Inaczej - zdaniem Prezydenta - kształtuje się sytuacja, jeśli chodzi o decyzję o warunkach zabudowy dla wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415, ze zm., dalej: "u.z.p.") nie została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Ponadto zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.p. decyzja tego rodzaju nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Powyższą informację zawarto również w decyzji nr [...].
Mając to na uwadze Prezydent doszedł do przekonania, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka polegająca na pominięciu strony postępowania.
W odwołaniu od decyzji T.K., M.K. i M.P. zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 listopada 1996 r. oraz art. 46 ust. 2 u.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie 4 listopada 1996 r.), polegające na błędnym przyjęciu, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni uprawnieni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony wyłącznie w postępowaniach uwłaszczeniowych, podczas gdy mają oni interes prawny i powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem odwołujących się decyzję wydano także z naruszeniem art. 150 § 2 K.p.a. wskazującego na konieczność przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy przez organ wyznaczony przez Kolegium, a to z uwagi na fakt, iż to w związku z działalnością Prezydenta (brakiem poinformowania wnioskodawców o roszczeniu przysługującym im na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. skutkującym wadliwością postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) powstały podstawy wznowienia.
W odwołaniu skarżący, na podstawie art. 142 K.p.a. zaskarżyli także postanowienie Prezydenta z dnia 5 października 2011 r. o wznowieniu postępowania również zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.), to jest z naruszeniem art. 150 § 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. i art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. oraz art. 19 K.p.a. i art. 65 § 1 K.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w tym zakresie wydanie decyzji stwierdzającej, iż decyzja Prezydenta z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni uprawnieni do jej zwrotu mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem organ uznał, że interes ten występuje wyłącznie w przypadku postępowań uwłaszczeniowych. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zauważyli, że wydanie decyzji z dnia 4 listopada 1996 r. i późniejsze podjęcie robót na działce o numerze [...] uniemożliwiły realizację roszczenia wnioskodawców o zwrot części tej nieruchomości. Prezydent powinien był stwierdzić, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia, a zatem rozstrzygnięcie tego wniosku i wydanie decyzji nie mogło nastąpić bez wcześniejszego ustalenia czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu wynikającego z art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 46 ust. 2 u.z.p. wyłączającego ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z naruszeniem uprawnień osób trzecich, w tym i poprzedniego właściciela nieruchomości.
Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołujących się nie są zasadne. W pierwszej kolejności odniosło się do zarzutu dotyczącego załatwienia sprawy przez organ, którego działanie było przyczyną wznowienia. Zdaniem Kolegium skoro w toku postępowania wyjaśniono, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaistniała, to nie było więc potrzeby badania czy taka przesłanka wynikła z działania lub zaniechania organu. Oznacza to, że Prezydent zasadnie wszczął i prowadził postępowanie wznowieniowe, a zarzuty dotyczące postanowienia o wznowieniu postępowania okazały się - zdaniem organu odwoławczego - bezzasadne. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium podkreśliło, że czym innym jest postępowanie wywłaszczeniowe, a czym innym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żaden sposób nie rodzi praw do nieruchomości i mógł o nią wystąpić każdy. W roku 1996 wnioskodawcy nie mogli być uznani za strony, gdyż nie było decyzji uwłaszczeniowej, a wnioskodawcy nie mieli pewności co do tego czy uda im się odzyskać wywłaszczoną nieruchomość. Dopiero ostateczna decyzja przywracająca ich własność spowodowałaby, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy uznani byliby za strony. Zatem - zdaniem Kolegium - wbrew twierdzeniom skarżących, przymiot strony nie przysługuje im w każdym postępowaniu dotyczącym wywłaszczonej nieruchomości (np. decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie w postępowaniu uwłaszczeniowym.
W skardze T.K., M.P. i M.K. wnieśli o uchylenie decyzji. Zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. (na dzień 4 listopada 1996 r.) oraz art. 46 ust. 2 u.z.p. (na dzień 4 listopada 1996 r.). Naruszenie to polegało na błędnym przyjęciu, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony wyłącznie w postępowaniach uwłaszczeniowych, podczas gdy mają oni interes prawny i powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 150 § 2 K.p.a. oraz, niezależnie, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegającym na pozbawieniu stron: G. sp. z o. o., S.S., L.S., B.M., P.M., I. sp. z o. o. możliwości wzięcia udziału w postępowaniu bez winy z ich strony.
Dodatkowo skarżący postawili zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem:
– art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 151 K.p.a. w zw. z art., 145 K.p.a. i 146 K.p.a. polegającym na wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny i fragmentaryczny materiał dowodowy;
– art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegającym na pominięciu przez organ pierwszej instancji, faktu, iż decyzja z dnia 4 listopada 1996 r. jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla lokalizacji Centrum Handlowego M. z dnia 27 maja 1996 r. ([...]).
Dodatkowo skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta z dnia 25 listopada 2011 r. (decyzja pierwszej instancji) formułując wobec niej te same zarzuty (z pominięciem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Ponadto skarżący zażądali także uchylenia postanowienia Prezydenta z dnia 5 października 2011 r. nr [...], jako wydanego z naruszeniem art. 150 § 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. i art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. oraz art. 19 K.p.a. i art. 65 § 1 K.p.a.
Wnieśli nadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W analizowanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania dotyczył nieruchomości stanowiącej dawniej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] (arkusz [...], obręb Ż.) w Poznaniu. Nieruchomość ta została zbyta przez poprzedników prawnych skarżących E.K. i B.K. dnia 11 września 1974 r. na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w Poznaniu (zob. umowa sprzedaży na k. 88-92 akt administracyjnych).
Następnie działka o nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...] i [...]. Na części działki nr [...] została wybudowana droga publiczna - obecnie B.K..
Pozostała część tej działki została zabudowana w oparciu późniejszą decyzję Prezydenta z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skarżący T.K., M.K. i M.P., będącymi następcami prawnymi poprzednich właścicieli nieruchomości złożyli wniosek o wznowienie postępowania opierając go o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i twierdząc, że w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] byli właściciele działki nr [...] nie brali udziału. Zdaniem skarżących powinni być oni wówczas uznani za strony tego postępowania, gdyż z uwagi na nie zrealizowanie celu wywłaszczenia decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i decyzje późniejsze umożliwiły podjęcie robót na tej działce, uniemożliwiając wywłaszczonym właścicielom i ich następcom prawnym ubieganie się o zwrot części działki [...].
W niniejszej sprawie skarżący formułują szereg zarzutów, z których znaczna część (poza zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów o właściwości oraz dotyczącymi niedoręczenia decyzji określonym podmiotom - o czym niżej) oscyluje w istocie w około jednego zagadnienia prawnego.
Zagadnienie to sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w oparciu o u.z.p. (według stanu z dnia 4 listopada 1996 r.), w której przewiduje się inwestycję inną aniżeli przewidzianą w przyjętym celu jej wywłaszczenia, wymaga doręczenia tej decyzji, jako stronom, również byłym właścicielom właścicielowi tej nieruchomości albo ich następcom prawnym?
W ocenie Sądu na pytanie to należy udzielić odpowiedzi jednoznacznie negatywnej.
Zgodnie z art. 47 ust. 4 u.g.g. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z powodu braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Z kolei w myśl art. 69 ust. 1 u.g.g. nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Powyższe przepisy w dacie 4 listopada 1996 r. tworzyły ograniczenie w "użyciu" nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, które polegało na konieczności umożliwienia byłym właścicielom nieruchomości wywłaszczonej albo ich następcom prawnym wystąpienia o zwrot całości lub części nieruchomości. Wynika to z warunku zawartego w końcowej części art. 47 ust. 4 u.g.g., który uzależniał użycie nieruchomości na inne cele niż cele wywłaszczania od "braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego".
Skarżący w pismach składanych w niniejszej sprawie konsekwentnie powołują się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98 (ONSA 1999 r., nr 3, poz. 75) przyjmując, że wynika z niej, że właściciele nieruchomości wywłaszczonej albo ich następcy prawni mają interes prawny "we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości".
Zdaniem Sądu Prezydent trafnie zauważa, że skarżący nieprawidłowo interpretują powyższą uchwałę. Należy bowiem mieć na względzie kontekst jej wydania. Uchwała ta dotyczy relacji zachodzącej pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym (postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez jednostki organizacyjne, w których zarządzie znajdowały się nieruchomości) a postępowaniem z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Między tymi postępowaniami zachodzą istotne więzy zależności, ponieważ uwłaszczenie, czyli stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. nie może nastąpić "z naruszeniem praw osób trzecich" (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.), a więc - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - również z naruszeniem niezrealizowanego dotąd prawa do zwrotu nieruchomości. Dlatego osoby, którym przysługiwało prawo do zwrotu nieruchomości wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. miały interes prawny w sprawach o uwłaszczenie. Miały bowiem interes w tym, aby uwłaszczenie na rzecz jednostki organizacyjnej, w której zarządzie znajdowała się nieruchomość nie nastąpiło zanim sprawa o zwrot nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta.
Z tych względów zdanie zawarte w uchwale OPS 15/98, na które powołują się skarżący, należy powoływać w całości: "Osoby te bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikający z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 47 ust. 4 ustawy, i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości".
Relacja, jaka zachodziła między postępowaniem zwrotowym a postępowaniem uwłaszczeniowym nie zachodziła jednak względem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (obecnie odpowiada mu postępowanie ustalenie warunków zabudowy).
Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta rozstrzygała wyłącznie o zagadnieniach ze sfery zagospodarowania przestrzennego. Służyła określeniu rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń planu miejscowego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 1-5 u.z.p.). Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie miała wpływu na sferę praw rzeczowych, co zostało zaakcentowane w art. 46 ust. 1 i 2 u.z.p., stanowiącym, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można było wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oraz że decyzja taka nie rodziła praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Istnieje zatem zasadnicza różnica pomiędzy zastrzeżeniem "nie narusza to praw osób trzecich" zawartym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. a zastrzeżeniem zawartym w art. 46 ust. 2 u.z.p. "nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich".
W tym pierwszym przypadku chodziło o zapobieżenie, aby decyzja uwłaszczeniowa, ze swej istoty powodująca zmiany w sferze praw rzeczowych, nie naruszyła niczyich innych praw (tak OPS 15/98); natomiast w przypadku art. 46 ust. 2 u.z.p. ustawodawca zaakcentował tylko to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie wywiera wpływu na sferę praw rzeczowych.
Mając to na względzie zdecydowanie zbyt daleko idący jest wniosek wywiedziony przez skarżących, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...] otwierając drogę do realizacji zabudowy na działce [...] (zob. s. 6 skargi), w konsekwencji uniemożliwiła realizację ich roszczenia o zwrot tak zabudowanej części nieruchomości. Oba postępowania w sferze prawnej nie mają ze sobą nic wspólnego. Sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest bowiem jedynie rodzajem wymaganego i to dopiero wstępnego zezwolenia w procesie inwestycyjnym. Natomiast z punktu widzenia przesłanek zwrotu nieruchomości znaczenie ma wyłącznie to czy cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany w określonym terminie albo czy w określonym terminie rozpoczęto jego realizację. Zatem o przesłankach zwrotu decydują wyłącznie to jakie działania podjęto na nieruchomości w przyjętych w ustawie terminach po jej wywłaszczeniu. Natomiast wydanie warunków zabudowy po terminie określonym przez ustawę do realizacji albo rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia nie wpływa na zasadność wniosku o zwrot nieruchomości (por. wyrok z dnia 2 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 1125/10).
W dniu 4 listopada 1996 r. ani poprzednicy prawni skarżących ani skarżący nie byli właścicielami działki [...]. Nie toczyło się wówczas także postępowanie o zwrot nieruchomości. Tym samym należy stwierdzić, że organ nie był obowiązany doręczać decyzji nr [...] poprzednim właścicielom, jako stronom postępowania, ponieważ wydanie tej decyzji w żaden sposób nie wpływało na zasadność roszczenia o zwrot. Jak wskazano wyżej, dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotowej znaczenie ma jedynie to czy cel wywłaszczenia został zrealizowany albo czy rozpoczęto jego realizację w określonym terminie od wywłaszczenia.
W tym miejscu trzeba również dodać, że w 1996 r. o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mógł się ubiegać każdy, a jej odpis organ doręczał "do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości" (art. 46 ust. 1 u.z.p.).
Podsumowując Sąd stwierdza, że Kolegium nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nr [...], gdyż ta ostatnia nie została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 46 ust. 2 u.z.p. (według stanu na dzień 4 listopada 1996 r.).
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 150 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu Prezydent nie naruszył bowiem swojej właściwości rozpoznając wniosek o wznowienie. W doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się stanowisko (które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela), że "jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 KPA), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 KPA jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. W związku z tym, że zasadą jest właściwość organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1988 r. o sygn. akt II SA 165/88 oraz szerzej: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 580). W tej sprawie żadne okoliczności nie wskazują, że Prezydent wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nr [...] działał z zamierzeniem pominięcia stron postępowania. Co więcej, jak wykazano wyżej, pominięcie takie nie miało miejsca.
Z powyższych przyczyn niezasadne są również zarzuty dotyczące postanowienia Prezydenta z dnia 5 października 2011 r. nr [...], albowiem postanowienie to zostało wydane przez właściwy organ, który należycie przestrzegał swojej właściwości (art. 19 K.p.a.) i nie miał obowiązku przekazywania wniosku o wznowienie postępowania organowi wyższego stopnia (art. 65 § 1 K.p.a.).
Nie może być także uwzględniony zarzut dotyczący wydania decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) poprzez pominięcie w postępowaniu G. sp. z o.o., S.S., L.S., B.M., P.M. i I. sp. z o.o. Należy bowiem stwierdzić, że to tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd z urzędu nie może stwierdzić naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sytuacji, gdy zainteresowane podmioty (którym decyzji nie doręczono) nie podnoszą zarzutu pominięcia ich w postępowaniu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 375, zob. też: wyrok z dnia 26 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 51/08, LexPolonica nr 2962003, wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 959/07, publ. LexPolonica nr 2064954 oraz najnowsze orzeczenia: wyrok z dnia 3 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1207/11 oraz zwłaszcza wyrok z dnia 2 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1024/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących nie wymienienia w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wszystkich stron postępowania Sąd stwierdza, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zwrot "oznaczenie strony lub stron" zawarty w art. 107 § 1 K.p.a. odnosi się przede wszystkim do obowiązku organu wskazania podmiotów praw lub obowiązków, a więc tych, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy (zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 428). Natomiast, jeśli chodzi o wymienienie pozostałych stron, którym decyzja jest doręczana, Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1067/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku", jakkolwiek nie preferowane, nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na marginesie Sąd zauważa, że podobny wniosek wyprowadzić można z orzeczeń powołanych przez skarżących (II SA/Po 266/08 oraz II GSK 335/06).
Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 151 oraz art. 145 i 456 K.p.a. polegającym na rozpoznaniu sprawy w oparciu o niekompletny i fragmentaryczny materiał dowodowy, a przez to na zaniechaniu zbadania wszystkich istotnych wad dotykających postępowania, w którym zapadła decyzja z dnia 4 listopada 1996 r., zwłaszcza powiązania tej decyzji z decyzją dotyczącą lokalizacji Centrum Handlowego "M. z dnia 27 maja 1996 r. znak [...]. Zasadniczą kwestią, która podlegała rozpoznaniu w kontrolowanej sprawie było ustalenie czy zaistniała przesłanka w wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc czy skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 listopada 1996 r. nr [...], która odnosiła się do działki [...]. Kwestia ta wymagała przede wszystkim rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, które zostało prawidłowo rozstrzygnięte i przeanalizowane w uzasadnieniu. Sąd doszedł zatem do przekonania, że w sprawie organy nie zaniechały żadnych czynności dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast materiał dowodowy zebrany w aktach w zupełności wystarczył dla oceny przesłanki wznowienia.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd - działają na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji wyroku.