II SA/PO 67/07

II SA/Po 67/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Kamieńska /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 1086/07 - Wyrok NSA z 2007-10-09
II OSK 1088/07 - Wyrok NSA z 2007-10-11
II SA/Bk 89/07 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2007-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz
Uzasadnienie
Rada Miasta Poznania dnia 10 października 2006 r. podjęła uchwałę Nr CV/1204/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.-R.-U.", część [...] – A w Poznaniu.
Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 listopada 2006 r. orzekł nieważność powyżej wskazanej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.
Organ nadzoru wskazał, że plan został uchwalony w innych granicach niż określono uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 9 września 2003 r. nr XXVII/203/IV/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.-R.-U." w Poznaniu. Zarówno tekst uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i załącznik graficzny będący integralną częścią uchwały określiły, iż przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie obszar obejmujący tereny położone na północ od obwodnicy kolejowej i ograniczony od zachodu, wschodu i północy granicą miasta Poznania. Załącznik graficzny stanowi uzupełnienie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i jej wyjaśnienie, musi więc odzwierciedlać graficznie wszelkie postanowienia uchwały. Dlatego też, jeśli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawierała możliwość etapowego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w załączniku graficznym. Granice wskazane załącznikiem graficznym muszą zostać określone tak precyzyjnie, aby możliwe było dokładne określenie terenu, który zostanie objętym projektem danego planu miejscowego, w tym poszczególnymi etapami. Rada gminy może uchwalić projekt planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla terenu wskazanego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, to znaczy plan może zostać uchwalony tylko dla tego terenu, którego granice określone zostały w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Natomiast określenie obszaru i granic obszaru objętego planem należy do wyłącznych uprawnień rady gminy i tylko rada gminy jest władna zmienić granice opracowania projektu planu, a dokonuje tego poprzez zmianę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Sporządzenie projektu planu w innych granicach niż określone uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu stanowi naruszenie właściwości organów w procesie planistycznym, a to zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 6 , poz. 41 ze zm.) skutkuje nieważnością uchwały sporządzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda podkreślił także, iż w przedmiotowej sprawie, część czynności związanych z procedurą uchwalania planu dotyczyło całego obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenie planu jako "M.-R.-U.", a nie tylko obszaru "M.-R.-U." część [...] A, który ostatecznie stanowi zakres przestrzenny uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana granic obszaru objętego projektem planu dokonana została przez organ wykonawczy na etapie sporządzanie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Poznania. Rada Miasta wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru zarzucając mu naruszenie przepisu art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 141, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.) w związku z przepisem art. 61 §1 i §4 k.p.a. poprzez brak umożliwienia organowi gminy uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym, naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację a także przepisu art. 28 tej ustawy w związku z przepisem art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zastosowanie wadliwej podstawy prawnej. Rada Miasta zarzuciła także rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo, oraz przepisu ust. 3 tego artykułu poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło 15 listopada 2006 r., natomiast pismo Wojewody powiadamiające skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego datowane jest na 10 listopada 2006 r., doręczone zostało zaś 13 listopada tegoż roku. Zdaniem skarżącej powiadomienie dokonane na dwa dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiło jakikolwiek udział skarżącej w postępowaniu. Skarżąca podnosi, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest nie tylko wymogiem formalnym, którego brak może przesądzić o wyniku postępowania sądowego, ale jest przede wszystkim inicjatorem ważnego etapu postępowania, w którym strony mają możliwość przedstawienia swoich racji i poglądów. W tym przedmiotowym przypadku postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego było prowadzone tak, że uniemożliwiono skarżącej udziału w tym postępowaniu. Zgodnie natomiast z przepisem art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio do postępowania nadzorczego zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. Dlatego też pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skarżąca wskazuje również, iż przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem organ nadzoru jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wskazał na przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli organ nadzoru dostrzega iż w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia prawa, które wypełnia jedną z trzech podstaw przewidzianych art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie zasad sporządzenia planu, istotne naruszenie jego trybu albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie, to nie może ograniczyć się do wskazania wyłącznie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia również przewidzianego przepisem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wymogu zawarcia uzasadnienia prawnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie obarczone jest w tym zakresie istotnymi błędami tj. nie zawiera wykładni, wyjaśnienia przepisów, określenia kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, wyinterpretowania norm prawnych, analizy czym są zasady sporządzania miejscowego planu, na czym polega zdaniem organu nadzorczego naruszenie przepisów art. 28 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak uzasadnienia prawnego jest zaś istotnym naruszeniem prawa, które winny skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skarżąca podkreśla również, iż poprzez uchwalenie planu w zakresie mniejszym niż wskazywała uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie doszło do korekty granic. Rada gminy wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawiera upoważnienie do sporządzenia planu etapami. Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wyrażonych expressis verbis postanowień dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego etapami, to zdaniem skarżącej wykładnia przepisów ustawy poparta stanowiskiem judykatury przesądza o dopuszczalności takiego rozwiązania. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, bowiem organy właściwe do opiniowania i uzgadniania planu, jak i osoby zainteresowane jego zagospodarowaniem były poinformowane o takim kształcie projektu, a organ sporządzający plan działał w granicach umocowania uchwały o sporządzeniu planu. Skarżąca utrzymuje również, iż wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, etapy procedury planistycznej takie jak opiniowanie projektu planu, uzgadnianie projektu planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, zbieranie i rozpatrzenie wniosków do projektu planu odbywało się oddzielenie dla przedmiotowego projektu planu miejscowego stanowiącego tylko część obszaru M.-R.-U. Zdaniem Rady Gminy uchwalenie planu miejscowego dla części tego obszaru nie stanowi naruszenie właściwości organów planistycznych. Opracowanie przez organ wykonawczy gminy planu miejscowego dla fragmentu obszaru mieszczącego się w granicach wskazanych w uchwale rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu nie powoduje bowiem zmiany tych granic. Jeśli więc rada gminy wskazuje na możliwość uchwalenia planów miejscowych odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru to nie można mówić o naruszeniu jej uprawnień czy właściwości w procesie planistycznym.
Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż zawiadamiając Radę Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jednoznacznie określił kierunek tego postępowania. Prezydent Miasta jest ustawowo zobowiązany przedkładać organowi nadzoru wszelkie uchwały podjęte przez organ samorządu gminnego i wszystkie one podlegają badaniu pod względem zgodności z prawem z urzędu. Każda kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się za wiedzą gminy oraz ze świadomością uprawnień jakimi dysponuje organ nadzoru. Wyrażenie "odpowiednie stosowanie" użyte w przepisie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza, iż całość postępowania nadzorczego będzie toczyć się ściśle według reguł przewidzianych dla postępowania jurysdykcyjnego. W doktrynie prawniczej i orzecznictwie utrwalony jest natomiast pogląd, iż nie można przyjąć aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Podkreślono również, iż konstrukcja postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy oparta jest na kryterium legalności. W konsekwencji organ nadzoru nie ma prawnej możliwości zaniechania wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do badanej uchwały, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek materialnoprawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia, natomiast udział gminy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jest ograniczony ze względu na fakt, iż wszystkie czynności gminy związane z podjęciem uchwały kończą się w momencie jej uchwalenia. W takim stanie rzeczy brak udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nie było okolicznością, która może mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewoda wskazuje również, iż zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zatem jedyną i wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jej istotna sprzeczność z prawem. Organ nadzoru podkreśla także, iż w doktrynie utrwalony jest pogląd zgodnie z którym przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi w pełni samodzielną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Odrzucono również zarzut, iż brak jest uzasadnienia do przedmiotowego rozstrzygnięcia, wskazując iż szczegółowo przedstawiono sprzeczność badanej uchwały z przepisami powszechnie obowiązującymi, wskazując przy tym jednoznacznie na rodzaj istotnego naruszenia prawa z przywołaniem oraz interpretacją przepisów prawa.
Organ nadzoru podtrzymał również swoje stanowisko w przedmiocie naruszenia właściwości organów w procesie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż zgodnie ze stanowiskiem polskiej doktryny i orzecznictwa, wyłącznym i koniecznym elementem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wytycznie obszaru objętego projektem planu poprzez precyzyjne wskazanie w treści uchwały i w jej załączniku graficznym granic tego obszaru. Wymóg ten nie może być poddany żadnej wykładni rozszerzającej ani zawężającej. Organ nadzoru nie kwestionuje możliwości sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego etapami, w takim jednak przypadku uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a w tym także załącznik graficzny, musi określać granice poszczególnych etapów, a nie tylko granice całego terenu objętego projektem planu. Wojewoda wskazuje, że określenie obszaru i granic obszaru objętego projektem planu, należy więc do wyłącznych prerogatyw rady gminy, dlatego też tylko rada gminy jest władna do zmiany granic opracowania projektu planu i wyłącznie w drodze zmiany uchwały o przystąpieniu. Opracowanie przez Prezydenta Miasta Poznania projektu planu dla innego obszaru niż obszar przewidziany w uchwale o przystąpieniu powoduje zmianę granic opracowywanego projektu planu, co tym samym stanowi naruszenie właściwości organów w procesie planistycznym skutkującym nieważnością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda podtrzymuje również twierdzenia co do faktu, iż zmiana granic projektu planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła w trakcie procedury planistycznej, zgodnie bowiem z dokumentacją planistyczną obszaru M.-R.-U., część [...] A przedłożonej organowi nadzoru, wynika, iż część czynności, o których mowa w przepisie art. 17 pkt. 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonane zostało w odniesieniu do całego obszaru określonego w jako "M.-R.-U.", a nie tylko tej części tego obszaru, która określona jest jako część "[...] A".
Organ nadzoru podkreśla również, iż nie może kwestionować zapisów uchwał o przystąpieniu do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących etapowego sporządzenia planu miejscowego. Wynika to z faktu, iż kwestia etapowego sporządzenia planów miejscowych nie jest uregulowana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego nie można uznać iż jest zabroniona. Podnoszenie zarzutu naruszenia przepisu art. 14 wyżej wymienionej ustawy byłoby na tym etapie przedwczesne wobec niemożności przewidzenia czy zapis o etapowości sporządzenia planu zawarty w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia zostanie zrealizowany oraz w jaki sposób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie istotnego naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa, przejawiającego się uniemożliwieniem Radzie Miejskiej w Poznaniu udziału w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z treścią przytoczonego artykułów przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio w toku postępowania o stwierdzenie nieważności uchwał lub zarządzeń organów gminy. Podkreślić należy, iż samo pojęcie "odpowiedniego stosowania" oznacza, iż przepisy te nie są stosowne wprost, a muszą podlegać dostosowaniu do specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktów organów gminy. Sprawa odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy była przedmiotem uchwały 7 sędziów NSA (uchwała NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02, publi. ONSA 2003/2/43). W uchwale tej zajęto stanowisko, iż brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik postępowania. Jednakże stwierdzono, iż to do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości uczestnictwa w postępowaniu w niezbędnym zakresie i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przywołanej uchwale podkreślono jednak, iż uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego byłoby wadliwe. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego nadania nadmiernej wartości czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego.
W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, iż organ nadzoru powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego, natomiast zawiadomienia nastąpiło na dwa dni przed zapadnięciem rozstrzygnięcia nadzorczego, co zdaniem skarżącej uniemożliwiło jakikolwiek udział rady gminy w tym postępowaniu. Zważywszy jednak, iż przepis ustawy nie przewiduje żadnego terminu, w którym postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy powinno zostać doręczone oraz charakter postępowania nadzorczego, z którego jednoznacznie wynika, iż organ nadzoru dokonał kontroli legalności uchwały rady gminy w oparciu o dokumentację procesu planistycznego przedłożoną organowi nadzoru przez skarżącą, w wyniku analizy tej dokumentacji organ nadzoru doszedł do przekonania o sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem bez konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, tym samym przyjąć należy, iż brak udział rady gminy w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie jest okolicznością, która mogła w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik tego postępowania.
Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z naruszeniem wymogów określonych w przepisie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do obowiązku zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia faktycznego, prawnego oraz pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wszystkie te wymogi zostały spełnione przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uzasadnienie do rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera zarówno opis stanu faktycznego, wskazanie regulacji prawnej jaka w przedmiotowym zakresie ma zastosowanie wraz z przedstawieniem wykładni zastosowanych przez organ nadzoru przepisów, a także określenie na czym polegało zdaniem organu naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie podzielił również zdania skarżącej, iż organ nadzoru zastosował błędną podstawę prawną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy określają przepisy art. 91 i następne ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały organu gminy jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały zmodyfikowane – w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym – przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu nieważność uchwały Rady Gminy powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji organowi nadzoru nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania przepisów art. 91 i następnych ustawy o samorządzie gminnym, lecz jedynie brak dodatkowego powołania w samej podstawie rozstrzygnięcia przepisu szczególnego – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy mieć jednak na uwadze, że przepis powyższy organ nadzoru powołał w uzasadnieniu orzeczenia. Zdaniem Sądu takie naruszenie przepisów art. 107 § 1 kpa nie mogło mieć wpływu na prawidłowość treści rozstrzygnięcia nadzorczego.
Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a także będącym jego implikacją zarzutu naruszenia przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Wskazać należy, iż organy gminy dopuściły się w trakcie procedury planistycznej naruszeń prawa, które uzasadniają podjęcie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały.
Niewątpliwym naruszeniem zasad sporządzania planu i istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, jest przeprowadzenie części czynności przewidzianych procedurą planistyczną wobec całości obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, części czynności zaś tylko do fragmentu tego obszaru określonego jako obszar "M.-R.-U.", część [...] – A. Wbrew przeciwnym twierdzeniom skarżącej fakt ten jest bezsporny w świetle przedłożonej przez skarżącą dokumentacją procedury planistycznej. Stosownie do niej ogłoszenie, obwieszczenie i zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wezwaniem do składania wniosków – wszystkie z daty 21.01.2004 r. – a także rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniosków zgłoszonych do planu miejscowego z dnia 18.03.2004 r. dotyczą całości obszaru określonego przez uchwałę nr XXVII/2003/IV/2003 z dnia 09.09.2003 r. w sprawie przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.-R.-U.", pozostałe zaś czynności odnoszą się już tylko do mniejszego terenu, który objęty został następnie zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą z dnia 10.10.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.-R.-U." część [...] – A. Zmiana zakresu terytorialnego prowadzonej procedury planistycznej w jej toku powoduje brak zgodności przedmiotowej pomiędzy poszczególnym czynnościami zmierzającymi do uchwalenia planu miejscowego, a tym samym przekreśla poprawność przeprowadzonej procedury.
Taki sposób przeprowadzenia procedury narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, a w szczególności będącą jej częścią zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa. Podmioty zainteresowane oraz biorące udział w procedurze planistycznej są bowiem w jej toku stawiane przed faktem zmiany zakresu terytorialnego prowadzonej procedury, dokonanego w sposób jednostronny przez organ przygotowujący projekt planu, nie posiadając przy tym żadnego środka prawnego umożliwiającego kwestionowania zasadności dokonanej zmiany.
Podzielić także należy zarzut Wojewody, iż plan miejscowy został uchwalony w innych granicach niż określone uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 9 września 2003 r. nr XXVII/203/IV/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proces planistyczny inicjuje rada gminy podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla określonego w tejże uchwale obszaru. Uchwała o przystąpieniu do sporządzeniu planu jest właśnie tym aktem prawnym, który określa zakres terytorialny przyszłego planu miejscowego, czego wyrazem jest m.in. obowiązek zawarcia w uchwale załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu. Z przepisem tym ściśle powiązana jest treść art. 17 pkt 1 ustawy. W wymienionych przepisach uzewnętrzniona została jedna z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, a mianowicie zasada, iż przygotowywany przez organ wykonawczy gminy projekt planu miejscowego – w zakresie terenu, który obejmuje – musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. W konsekwencji taka zgodność zachodzić też musi między uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a uchwalonym następnie planem.
Jeśli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawierała możliwość etapowego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to powinna także precyzyjnie określać obszary poszczególnych etapów, czy to w części tekstowej, czy też w załączniku graficznym.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż projekt planu miejscowego, następnie uchwalony przez Radę Miasta zakwestionowaną przez Wojewodą uchwałą z dnia 10.10.2006 r., sporządzony został dla terenu, który nie jest tożsamy z terenem objętym uchwałą z dnia 09.09.2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego dla obszaru "M.-R.-U.". Doszło więc do naruszenia zasad sporządzania planu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie stanowi natomiast naruszenia właściwości organów. Jak wskazano powyżej do kompetencji rady gminy należy zainicjowanie procesu planistycznego poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zaś do prezydenta miasta przygotowanie projektu planu oraz przeprowadzenie czynności wymienionych w art. 17 ustawy. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta realizując swoje uprawnienia przygotował projekt planu miejscowego, przy czym projekt ten był niezgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. Jest to więc naruszenie zasad sporządzania planu, a nie naruszenie właściwości organów. Odmienna kwalifikacja powyższej wadliwości nie miała jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Reasumując w rozpatrywanej sprawie organy gminy dopuściły się istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które musiały skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały dnia 10 października 2006 r., a zaskarżone orzeczenie Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.
/-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz