II SA/PO 667/24

II SA/Po 667/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Mirella Ławniczak
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 353/25 - Wyrok NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 28 stycznia 2016 r., nr 170/XVII/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2016 r. Rada Miejska w Śremie podjęła uchwałę nr 170/XII/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie obwodnicy na terenie miasta Śrem (dalej jako "uchwała" lub "plan").
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej jako "skarżąca" lub "spółka") zaskarżając ją w części dotyczącej ustalenia 30% stawki, tj. § 17 planu.
Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez ustalenie w § 17 ww. uchwały, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30% i braku uzasadnienia przyjęcia przez organ takiej stawki, pomimo obowiązku ważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego oraz kierowania się przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownymi analizami ekonomicznymi, środowiskowymi i społecznymi;
- przepisu art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez ustalenie w § 17, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30% bez przeprowadzenia stosownych analiz, co narusza obowiązek organu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego i w konsekwencji przyczyniło się do ograniczenia sposobu wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę wskazano, że skarżąca na podstawie umowy z 9 grudnia 2020 r. dokonała sprzedaży nieruchomości składającej się z działki o nr ewid. [...], obręb Śrem. Zgodnie ustaleniami planu nieruchomość ta została przeznaczona pod teren zabudowy usługowej. W § 17 zaskarżonej uchwały została określona 30% stawka opłaty planistycznej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zawiadomieniem z 18 grudnia 2022 r. Burmistrz Śremu poinformował skarżącą, iż w oparciu o treść § 17 planu stawka opłaty planistycznej ustalona została na poziomie 30% i wynosi 306.537,60 zł.
Skarżąca zarzuciła, że w treści uchwały nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia i nie przywołano żadnej merytorycznej argumentacji dla przyjęcia stawki w maksymalnej wysokości. Organ nie brał pod uwagę znaczących różnic zachodzących pomiędzy obszarami objętymi planem miejscowym, nie dokonał właściwej analizy ekonomicznej, a w konsekwencji nie dokonał wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Śremie wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady ustalenie spornej opłaty w maksymalnej, 30% wysokości, mieściło się w zakresie władztwa planistycznego gminy i podyktowane jest m.in. kosztem, jaki ponosi organ w związku ze sporządzeniem i uchwaleniem planu miejscowego.
W piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podając przy tym w wątpliwość, że koszty poniesione w związku z przygotowaniem kilkunastu różnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzasadniały w każdym przypadku przyjęcie przez organ maksymalnej 30% stawki opłaty planistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...], odrzucił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 28 stycznia 2016 r., nr 170/XVII/2016.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt II OSK [...], uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) i oddalił wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uchwała w sprawie planu miejscowego została zaskarżona jedynie w części dotyczącej wysokości stawki opłaty planistycznej. Jednocześnie NSA zaznaczył, że przedmiotem uchwały jest plan miejscowy, obejmujący teren, na którym znajdowała się nieruchomość, która w dniu jej podejmowania należała do skarżącej, zaś późniejsze zbycie tej nieruchomości nie miało wpływu na ocenę posiadania przez skarżącą legitymacji skargowej. Wprowadzenie bowiem w zaskarżonej uchwale obowiązku opłaty z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości (przy zaistnieniu okoliczności wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), wpłynęło na aktualną sytuację materialnoprawną skarżącej (został na nią nałożony obowiązek uiszczenia wskazanej wyżej kwoty, której wysokość jest konsekwencją ustalenia w planie 30% stawki).
NSA zaznaczył, iż możliwość zaskarżenia ustaleń planu w zakresie określenia wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej powstaje dopiero w wyniku zbycia nieruchomości, ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, wówczas gdy naruszenie to ma charakter aktualny. Niezbywanie zaś nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym opłatą planistyczną nie rodzi obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, tym samym ustalenia planu co do wysokości stawki procentowej tej opłaty nie mogą być w tym stanie uznane za naruszające interes prawny właściciela. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że do naruszenia interesu prawnego ustaleniami planu określającymi wysokość stawki procentowej opłaty planistycznej może dojść w wyniku zbycia tej nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 36 ust. 4a u.p.z.p.
Na koniec NSA wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę winien odnieść się do zawartych w niej zarzutów dotyczących kwestii wysokości przyjętej w zaskarżonej uchwale stawki opłaty planistycznej.
Na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę jednocześnie podkreślając, że wysokość stawki opłaty została ustalona przez organ bez uzasadnienia w uchwale, a z odpowiedzi na skargę wynika, że ustalenie tej stawki było motywowane tylko interesem gminy, a w ogóle nie wzięto pod uwagę interesu strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Zgodnie zaś z przepisem art. 101 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 23 października 2023 r. – k. [...] akt sądowych).
Ponadto w ocenie Sądu skarga wniesiona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. gdyż wezwanie zostało złożone dnia 24 października 2023 r., a skarga dnia 21 grudnia 2023 r., a więc przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania.
Odnosząc się natomiast do ostatniej formalnej przesłanki dopuszczalności skargi tj. "naruszenia interesu prawnego" wyjaśnić należy, iż powyższa kwestia została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt II OSK [...].
Z tych też względów Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej. Przy czym podkreślić należy, iż samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżących otwiera Sądowi możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem.
Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego Skarżącej.
Z tych też względów mając również na uwadze treść skargi i zarzuty w niej zawarte Sąd skontrolował zaskarżoną uchwałę wyłącznie w zakresie jej § 17, w którym to ustalono stawkę opłaty planistycznej na 30 %.
Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4, obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż że rada gminy ma obowiązek, wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli zatem oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10).
W niniejszej sprawie w sporządzonej prognozie skutków finansowych wskazano, iż "Na omawianych działkach obowiązywał plan miejscowy. Przedmiotowe działki były przeznaczone na cele terenów zieleni Z oraz - w obszarze istniejących dróg - na cele terenów komunikacji - drogi wojewódzkie 01KDW. Obecnie działki przeznacza się na cele zabudowy usługowej U oraz na cele terenu drogi publicznej głównej ruchu przyspieszonego KDGP i terenu drogi publicznej głównej KDG (w obszarze istniejących dróg wojewódzkich). W związku powyższym, zmiana przeznaczenia terenu będzie miała wpływ na wzrost wartości działek przeznaczonych na cele zabudowy usługowej U. Dla tego terenu obliczono jednorazową opłatę wynikającą ze wzrostu wartości nieruchomości, tzw. opłatę planistyczną.(...). Gmina Śrem przyjmuje stawkę procentową w wysokości 30%. Przyjęto średnią cenę za lm działki budowlanej po uchwaleniu miejscowego planu - 60zł i średnią cenę za lm działki budowlanej przed uchwaleniem miejscowego planu - 50zł. Założono, że w okresie 5-letnim sprzedaży podlegać będzie 100% terenu zabudowy usługowej U".
W prognozie przyjęto, iż dochód z tytułu opłaty planistycznej wyniesie 57 858 zł.
Z tych też względów nie ulega wątpliwości, i co nie jest kwestionowane, iż na skutek uchwalenia miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co zaś obligowało Radę do ustalenia stawki procentowej.
Odnosząc się zaś do samej wysokości tej stawki wskazać należy, iż wprowadzenie stawki 30% mieściło się w granicach prawa. Sąd, nie wkraczając w kwestie ekonomiczne (kontrola sądowa ogranicza się do sfery zgodności zaskarżonej regulacji z prawem), stanął na stanowisku, że wprowadzenie tej stawki nie jest dowolne.
Po pierwsze wskazać należy, iż takie ustalenie stawki mieści się w granicach określonych przepisami prawa tj. nie przekracza 30 %. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż – na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę- iż opłata planistyczna stanowi swoistą formę zadośćuczynienia dla gminy za działania i koszty związane z uchwaleniem planu miejscowego.
Przy czym przy ocenie przyjętej stawki procentowej należy mieć na uwadze, iż przedmiotowy plan w zakresie zmiany przeznaczenia dotyczy przede wszystkim nieruchomości [...] stanowiącej na dzień uchwalania planu własność Skarżącej. Należy mieć na względzie, iż powierzchnia tej działki wynosi 1,4014 ha, a powierzchnia terenu do przekształcenia wynosi 1,9286 ha (obliczenia w prognozie).
Tym samym głównym beneficjentem, i co wynika z odpowiedzi na skargę również inicjatorem, przedmiotowej zmiany terenów zielonych na tereny usługowe była Skarżąca. Ponadto należy mieć na uwadze, iż sama zmiana planu wymagała uprzednio zmiany Studium kierunków uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, co również generuje wydatki po stronie Gminy.
Natomiast fakt, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach nie może oznaczać niedopuszczalności ustalenia tej stawki na 30 %. Również okoliczność, iż na przestrzeni 10 lat Gmina zawsze ustalała stawki na poziomie maksymalnym jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 28 stycznia 2016 r..
Warto w tym miejscu wskazać, iż od uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wymagać szczegółowego odniesienia się do wszystkich zagadnień, tak jak oczekują tego Skarżący. Należy pamiętać, iż przepisy prawa nie konkretyzują wymogów, tak jak w przypadku uzasadnień decyzji administracyjnych, jakie spełniać ma uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów brak szczegółowego uzasadnienia przyjęcia takiej, a nie innej stawki opłaty planistycznej, w sytuacji gdy z innych akt planistycznych wynika, że organ powyższe analizował, nie może prowadzić do uznania wadliwości zaskarżonej uchwały.
Ponadto nie można zgodzić się ze Skarżącą, iż organ nie dokonał stosownych analiz ekonomicznych. Taką analizą jest przede wszystkim prognoza skutków finansowych, w której oprócz wpływów z tytułu opłaty planistycznej, które to wpływy nie są zawsze zapewnione (sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat) uwzględnił również przewidywane wpływu z podatku od nieruchomości.
Z tych też względów argumentacja skargi, iż organ nie poprzedził zaskarżonej uchwały stosownymi analizami ekonomicznymi nie znajduje uzasadnienia.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał przy tym również na uwadze, iż uchwalenie przedmiotowego planu – co wskazano w omawianej prognozie skutków finansowych- nie pociągnie za sobą kosztów związanych z wykupem nieruchomości na cele publiczne, odszkodowaniami czy też związanych z koniecznością budowy infrastruktury technicznej.
Powyższe nie może jednak skutkować uznaniem, iż ustalając stawkę opłaty planistycznej, mając na uwadze powyższe wywody, organ dopuścił się naruszenie władztwa planistycznego. W ocenie Sądu wyważenie interesu prywatnego i publicznego polegało m.in. na przeznaczeniu w planie miejscowym terenu zgodnie z oczekiwaniami Skarżącej, a z drugiej strony przewidywanymi dochodami związanymi z uchwaleniem planu.
Na koniec wskazać należy, iż o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).
Z tych też względów zarzuty skargi naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie zasługiwały na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.