IV SA/Po 297/24

IV SA/Po 297/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71 ust. 2 pkt. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1-3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi K. Ś., M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z 12 sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. Ś., M. B. solidarnie kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 stycznia 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 31 stycznia 2024r.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. o środowiskowych uwarunkowaniach z 12 sierpnia 2021 r. (nr: [...], dalej "decyzja z 12 sierpnia 2021r.") dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid.[...], obręb B. , gmina N. , województwo w. .
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Gminy N. decyzją z 12 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.; dalej: "u.u.i.ś.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. F. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid.[...], obręb B. , gmina N. , województwo w. .
Organ stwierdził, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie nałożył obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań, mających na celu dotrzymanie poza teren planowanego przedsięwzięcia standardów jakości środowiska.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 25 kwietnia 2017 r. L. F. (dalej: wnioskodawca lub inwestor), reprezentowany przez B. J., złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid.[...], obręb B. , gmina N. . Burmistrz N. , po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, mając na uwadze stanowiska organów współdziałających, tj. postanowienia uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Marszałka Województwa W. oraz organu właściwego do wydawania oceny wodnoprawnej, a także negatywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. , decyzją z 20 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) określił środowiskowe uwarunkowania planowanego przedsięwzięcia. Od ww. decyzji w ustawowym terminie odwołanie wnieśli K. Ś. oraz M. B. (dalej: skarżący), reprezentowani przez ad S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 28 marca 2019 r. (nr: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżących, negatywna opinia organu opiniującego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bezwzględnie wiążąca dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz nie obliguje organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast organ prowadzący postępowanie główne winien wskazać uzasadnione przyczyny, z powodu których nie akceptuje np. któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego lub w opinii.
Biorąc powyższe pod uwagę, Burmistrz N. przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. W toku postępowania ustalono, że teren, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o informacje wskazane we wniosku o wydanie decyzji oraz w raporcie oddziaływania na środowisko, Burmistrz N. uznał, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).
Pismem 14 sierpnia 2019 r. wnioskodawca przedstawił uzupełnienie do raportu oddziaływania na środowisko w zakresie przedstawienia analizy wariantów realizacji przedsięwzięcia. Wskazane warianty przedsięwzięcia tj. wariant inwestorski technologiczny oraz wariant alternatywny projektuje się w tej samej lokalizacji, zasadnicza różnica polega na ilości przeprowadzonych w ciągu roku cykli produkcyjnych brojlerów. W powyższym uzupełnieniu przedstawiono, opisano i oceniono również wariant najkorzystniejszy dla środowiska, który odpowiada założeniom wariantowi inwestorskiemu, ponieważ wariant ten, zdaniem autora raportu, charakteryzuje się najmniejszą presją na środowisko.
Następnie pismem z 3 października 2019 r. skarżący wnieśli o o wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu powyższego wskazano m.in. na uciążliwości związane z odorami, ich szkodliwy wpływ na zdrowie człowieka, negatywny wpływ na środowisko, zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę prewencji i przezorności, występowanie na terenie planowanego przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania ptaków objętych ochroną gatunkową oraz zaskrońca.
Ponieważ planowane przedsięwzięcie stanowi instalację do chowu lub hodowli drobiu o liczbie stanowisk większej niż 40 000, na podstawie art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) oraz pkt 6 pkt 8 lit. a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. 2014 poz. 1169), wnioskodawca przed rozpoczęciem działalności jest zobowiązany wystąpić o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Dlatego też Burmistrz N. wystąpił również do Marszałka Województwa W. o wydanie opinii w sprawie.
W międzyczasie opinią z 20 września 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. ponownie wyraził negatywne stanowisko dotyczące warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Natomiast Marszałek Województwa W., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. (znak: [...]) zaopiniował pozytywnie realizację planowanego przedsięwzięcia. Organ zaznaczył, że to do organu wydającego pozwolenie zintegrowane, a więc do Marszałka Województwa W., należy ocena zakresu realizacji wymagań (BAT) i ewentualnych przekroczeń wielkości emisji w związku z eksploatacją danego przedsięwzięcia. W ww. stanowisku, Marszałek Województwa W. stwierdził, że z wykonanych obliczeń rozprzestrzeniania w powietrzu takich substancji jak: amoniak, siarkowodór, tlenki azotu oraz pył (w tym pył zawieszony PM10 i pył zawieszony PM2,5) wynika, że ich emisje nie będą powodować przekroczeń poziomów dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031) oraz częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87).
Pismem z 19 lutego 2020 r. wnioskodawca przekazał do organu I instancji uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko, w którym odniesiono się do uwag pełnomocnika skarżących. Uzupełnienie przekazane zostało do organów współdziałających celem uwzględnienia w stanowiskach dotyczących warunków realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. oraz Marszałek Województwa W. podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska.
Następnie Burmistrz N. ponownie rozpoczął procedurę udziału społeczeństwa w ramach przeprowadzanej oceny oddziaływania na środowisko, w celu zapewnienia możliwości wzięcia udziału społeczeństwa w ww. postępowaniu. Do organu wpłynęło m.in. pismo właściciela działki o nr ewid.[...] obręb B. , w którym przedstawiono uwagi dotyczące budowy fermy drobiu, a mianowicie: zagrożenie dla walorów krajobrazowych, kulturowych oraz zdrowotnych terenu, na którym ma powstać inwestycja.
Biorąc pod uwagę długi okres, który minął od wszczęcia postępowania, a także od oświadczenia właściciela działki (skarżących) o nr ewid.[...], obręb B. , bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją, o remontowaniu znajdującego się na ww. działce domu na cele mieszkaniowe i planach zamieszkania w nim, pismem z 18 marca 2021 r. Burmistrz N. ponownie zwrócił się do pełnomocnika właściciela ww. działki o wskazanie aktualnego lub planowanego oraz legalnego sposobu zagospodarowania tego terenu. Pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko, że działka o nr ewid.[...], obręb B. , przeznaczona jest na cele mieszkaniowe. Obecnie na ww. działce znajduje się dom, który po zakończeniu remontu zostanie zamieszkany przez właściciela nieruchomości wraz z jego rodziną.
Zawiadomieniem z 18 maja 2021 r., po zebraniu całości materiału dowodowego, Burmistrz N. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 12 sierpnia 2021 r. Burmistrz N. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Od powyższej decyzji odwołali się skarżący, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie m.in. art. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 6, 7 i 8 §1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożony w niniejszej sprawie zawiera wszystkie warianty wymagane przepisem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. oraz że wystarczającą różnicą pomiędzy wariantem proponowanym przez wnioskodawcę a racjonalnym wariantem alternatywnym jest liczba cykli produkcyjnych (odpowiednio 7 i 8), podczas gdy wnioskodawca nie przedstawił trzech wymaganych wariantów przedsięwzięcia, w sposób niedostateczny zróżnicował wariant proponowany przez wnioskodawcę i racjonalny wariant alternatywny, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego oraz o naruszeniu zasady bezstronności. Skarżący zarzucili także naruszenie naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo braku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obliczeń wielkości emisji w obu przedstawionych wariantach dla wszystkich zwierząt: indyczek, indorów oraz brojlerów kurzych, co świadczy o mniej dokładnym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego oraz o naruszeniu zasady bezstronności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. o środowiskowych uwarunkowaniach z 12 sierpnia 2021 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że najistotniejsza w kontekście legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z ustawą jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przeprowadzenie postępowania obejmującego w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W ocenie organu trudno zgodzić się z zarzutami skarżących, iż organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych działań koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wykazywał się brakiem bezstronności w załatwieniu sprawy. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podlegał kilka razy uzupełnieniom i wyjaśnieniom, w tym na wezwanie organu I instancji. W opinii Kolegium organ I instancji bardzo szczegółowo dokonał analizy przestawionych w nim zagadnień i dopiero po rozwianiu wszelkich wątpliwości wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. i niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w zakresie wariantów przedsięwzięcia Kolegium wskazało, że pismami z 14 sierpnia 2019 r. i 15 października 2019 r. i w kolejnych pełnomocnik wnioskodawcy przedstawił uzupełnienie do raportu oddziaływania na środowisko w zakresie przedstawienia analizy wariantów realizacji przedsięwzięcia. Wskazane warianty przedsięwzięcia tj. wariant inwestorski technologiczny oraz wariant alternatywny projektuje się w tej samej lokalizacji, zasadnicza różnica polega na ilości przeprowadzonych w ciągu roku cykli produkcyjnych brojlerów. W ww. uzupełnieniu przedstawiono, opisano i oceniono również wariant najkorzystniejszy dla środowiska, który odpowiada założeniom wariantowi inwestorskiemu, ponieważ wariant ten, zdaniem autora raportu, charakteryzuje się najmniejszą presją na środowisko. Analizując przedmiotową sprawę, Burmistrz N. , podzielił stanowisko, zgodnie z którym wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale nigdy nie może być tożsamy z wariantem alternatywnym. Rolą inwestora przedstawiającego raport jest "przekonanie" organów, że rozważał realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również w tych granicach z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko i w tym zakresie poddał go ocenie.
Autor raportu stwierdził, że wskazany przez inwestora do realizacji wariant inwestorski jest racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ponieważ charakteryzuje się najmniejszą presją na środowisko, przy jednoczesnym satysfakcjonującym dla inwestora wyniku finansowym. Zarówno wariant inwestorski, jak i wariant alternatywny, zdaniem autora raportu, są wariantami racjonalnymi i każde z tych rozwiązań faktycznie mogłoby być wybrane do realizacji. Wyjaśniono, że inwestor mając do wyboru dwa akceptowalne finansowo (zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji) warianty różniące się w znaczący sposób ze względu na oddziaływanie na środowisko, wybrał wariant odznaczający się mniejszą presją na środowisko, czyli wariant najkorzystniejszy dla środowiska.
Organ odwoławczy zauważył także, że na tym etapie procesu inwestycyjnego organ nie może obligować wnioskodawcy do przedstawienia umów na odbiór pomiotu ptasiego, bowiem inwestycja jest dopiero planowana do realizacji a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia nie obliguje wnioskodawcy do jego ostatecznej realizacji a jedynie określa warunki na jakich ma się ono odbywać, biorąc pod uwagę wymagania ochrony środowiska.
Trudno w ocenie Kolegium oczekiwać, że wnioskodawca ma ponosić negatywne konsekwencje braku działania ustawodawcy w uchwalaniu właściwych przepisów prawa, które kompleksowo i wyczerpująco regulowałyby kwestie związane z odorami. Zarówno strony postępowania, jak i organy administracji mogą działać jedynie w uchwalonym porządku prawnym. I tak w zakresie ochrony m.in. przez odorami w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przedstawiono rozwiązania ograniczające oddziaływanie na stan jakości powietrza, a mianowicie: utrzymywanie budynków inwentarskich oraz zapewnienie odpowiedniej temperatury i wilgotności w ich wnętrzu, stosowanie nowoczesnych i technicznie sprawnych urządzeń, zastosowanie wielofazowego systemu żywienia umożliwiającego podanie zbilansowanej paszy dobranej do wieku zwierząt, co pozwoli na maksymalne wykorzystanie białka i zmniejszenie emisji amoniaku, usuwanie pomiotu z budynków inwentarskich po każdym cyklu chowu, bezpośrednio na środki transportu i bez magazynowania do na terenie fermy przekazywanie go podmiotom zewnętrznym zgodnie z przepisami szczegółowymi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie SKO w P. wnieśli skarżący, zarzucając organowi naruszenie:
- art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, poprzez brak dążenia do prawdy obiektywnej, nakierowanie wszelkich działań na wydanie decyzji pozytywnej i nieprzeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego;
- art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożony w niniejszej sprawie zawiera wszystkie warianty wymagane przepisem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. oraz że wystarczającą różnicą pomiędzy wariantem proponowanym przez wnioskodawcę a racjonalnym wariantem alternatywnym jest liczba cykli produkcyjnych (odpowiednio 7 i 8), podczas gdy wnioskodawca nie przedstawił trzech wymaganych wariantów przedsięwzięcia, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego oraz o naruszeniu zasady bezstronności;
- art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo braku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obliczeń wielkości emisji w obu przedstawionych wariantach dla wszystkich zwierząt: indyczek, indorów oraz brojlerów kurzych, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego oraz o naruszeniu zasady bezstronności;
- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 6 u.u.i.ś. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo braku ustalenia, iż wnioskodawca faktycznie będzie miał możliwość przekazywania pomiotu ptasiego specjalistycznej firmie, wykorzystującej pomiot przy produkcji podłoża uprawowego, oddawania pomiotu ptasiego innym rolnikom na podstawie umów lub zbywania do biogazowni, a nadto mimo braku wyjaśnienia w raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co wnioskodawca będzie robił z pomiotem powstałym w okresie, w którym nie jest możliwe nawożenie, a zatem nie jest możliwy odbiór pomiotu przez rolników, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego oraz o naruszeniu zasady bezstronności;
- art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo braku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko rzetelnej, pełnej i aktualnej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego oraz o naruszeniu zasady bezstronności;
- art. 66 ust. 1 pkt 2a u.u.i.ś. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo braku załączenia do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wyników aktualnej inwentaryzacji przyrodniczej wraz z opisem metodyki, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego oraz o naruszeniu zasady bezstronności;
- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że zgodnie z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokładne oszacowanie emisji amoniaku, pyłu zawieszonego, siarkowodoru, metanu i podtlenku azotu jest bardzo trudne, zarówno pod względem technologicznym, jak i naukowym, zaś wpływ uciążliwości odorowych, które będą pochodziły z fermy drobiu, na życie i zdrowie człowieka nie został w pełni rozpoznany, natomiast wnioskodawca nie zaproponował żadnych dodatkowych metod ograniczania oddziaływania odorowego poza powszechnie stosowanymi na fermach każdej wielkości, wobec czego zgodnie z zasadami prewencji i przezorności oraz zasadą zrównoważonego rozwoju organ winien odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla spornego przedsięwzięcia.
Skarżący wnieśli także o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2024 r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy N. z 12 sierpnia 2021 r. (znak: [...]) o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid.[...], obręb B. , gmina N. , województwo w. .
Skarga była zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 i 553), co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 71 ust. 1 cyt. ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji określa zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś, przez ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, której dokonuje organ przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy rozumieć postępowanie obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jak przy tym stanowi art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Na gruncie przepisów omawianej ustawy w orzecznictwie sądowadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie: (1) niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), (2) odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej, (3) braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1), (4) gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...], a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2), (5) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3). Jeżeli żadna z wymienionych okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.
Wyjaśnić należy, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca zakreślił kazuistycznie w art. 66 u.u.i.ś. elementy, które winien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko. Raport niespełniający, bądź to wymagań materialnych, ustalonych w art. 66 ustawy, bądź też wymagań formalnych z art. 75 k.p.a., nie może być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem, a tym samym niemożliwym jest zarówno ustalenie, że inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku przedłożenia takiego raportu, a w konsekwencji, niemożliwym jest także wydanie prawidłowej decyzji środowiskowej, gdyż nie można przeprowadzić bez raportu niewadliwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (patrz: art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a i art. 62 ust. 1 ustawy). Wobec tego zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. Organ musi samodzielnie ocenić raport, a wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2584/15 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy należy także wskazać, że z obowiązku wnikliwiej weryfikacji przez organ danych zawartych w raporcie nie zwalnia uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2156/18). Do zakwestionowania przez organ wiarygodności i rzetelności raportu nie zawsze konieczne jest dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego lub przedłożenie przez stronę przeciwną - względem inwestora - prywatnych ekspertyz (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2032/16 oraz wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1686/18). Dotyczy to zwłaszcza tych przypadków, gdy wady raportu są skutkiem wadliwej wykładni przepisów prawa przez autora raportu lub jego niepełność lub nierzetelność może być stwierdzona w oparciu o zasady logiki, doświadczenie życiowe oraz wiedzę ogólną, którą powinny posiadać osoby wydające rozstrzygnięcia na etapie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym (art. 80 k.p.a.). Raport, jakkolwiek powinien być opracowaniem eksperckim, to jest dokumentem prywatnym i nie korzysta z domniemań przewidzianych w art. 76 k.p.a., ani nie posiada wzmocnionej mocy dowodowej na równi z opinią biegłego wykonaną na zlecenie organu (art. 84 k.p.a.). W szczególności, to inwestor decyduje o wyborze autora raportu oraz finansuje prace nad raportem. Brak jest tu zatem charakterystycznej dla dowodu z opinii biegłego gwarancji pełnej niezależności. Organ jest więc nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do dokonania samodzielnej oceny, czy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości.
W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca wskazując, że przedłożony do sprawy raport jest niekompletny i nie mógł stanowić postawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2023 r. stanowił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska
- wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że co do zasady ustawa wymaga przedstawienia w raporcie opisu trzech analizowanych wariantów, przy czym nie jest wykluczone, że wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Jedynie wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13). Potwierdza to przy tym brzmienie art. 66 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2023 r., który stanowi, że raport powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym.
Należy zgodzić się ze skarżącymi, że w rozpoznawanej sprawie przedstawiony racjonalny wariant alternatywny jest wariantem pozornym i w tym zakresie raport zawiera istotny brak całkowicie pozbawiając go wartości dowodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar przedsięwzięcia) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, urządzeń lub instalacji). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że wariant alternatywny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II OSK 1871/17).
Przedstawienie tego samego przedsięwzięcia różniącego się wyłącznie większą skalą hodowli, tj. w zakresie jednego cyklu produkcyjnego brojlerów w skali roku (wariant inwestora 7 cykli, wariant alternatywny 8 cykli produkcyjnych), jako dwa warianty przedsięwzięcia, nie może stanowić podstawy do uznania, że są to dwa różne warianty inwestycji w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zdaniem Sądu wariant wskazany jako alternatywny ma charakter pozorny, gdyż dotyczy wyłącznie zwiększenia emisji substancji w skali roku i zwiększenia zużycia wody w stosunku do wariantu podstawowego. Z zestawienia zwartego w raporcie wynika, że emisja w wariancie inwestorskim pyłu ogółem oraz amoniaku będzie mniejsza o ok. 15 % niż w wariancie alternatywnym, siarkowodoru będzie mniejsza o ok. 16 %. Zużycie wody będzie natomiast o ok. 14 % mniejsze w wariancie inwestorskim niż w wariancie alternatywnym – podobnie jak i zużycie energii.
Z porównania obu wariantów zawartych w raporcie wynika, że racjonalny wariant alternatywny nie różni się w zasadzie od wariantu inwestorskiego oddziaływaniem na takie elementy środowiska jak: ludzie, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, powierzchnia ziemi, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, formy ochrony przyrody, gospodarka odpadami, a jedynie zwiększoną emisją zanieczyszczeń oraz zwiększeniem zużycia wody. Zmiana wyłącznie ilości cyklów chowu drobiu w stosunku do ilości podstawowej jest w istocie zmianą jednego elementu w zakresie funkcjonowania tego samego przedsięwzięcia, nie stanowi jednak zupełnie innego wariantu danego przedsięwzięcia. Tak małe różnice skłaniają zatem do konkluzji, iż przedstawiony wariant alternatywny jest w istocie wariantem pozornym. Podobne stanowisko dotyczące wariantów tego typu inwestycji wyrażane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 376/21 i wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., III OSK 1066/21). Zmiana wyłącznie ilości cyklów chowu drobiu w stosunku do ilości podstawowej jest w istocie zmianą jednego elementu w zakresie funkcjonowania tego samego przedsięwzięcia. Przykładowo, w przypadku chowu tuczników to metoda ściółkowa i rusztowa (tj. bezściółkowa) oznaczają dwa różne warianty przedsięwzięcia, a chów jedną metodą może stanowić wariant alternatywny wobec chowu przy zastosowaniu drugiej technologii (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1488/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 745/18).
Pozorność przedstawionego racjonalnego wariantu alternatywnego oznacza istotną wadliwość całego przedłożonego w tej sprawie raportu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1476/19, LEX nr 3018151, Wyrok NSA z 9.04.2024 r., III OSK 3036/23, LEX nr 3706294.). Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 813/16 i z 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 89/16). Należy pamiętać, że celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji oraz zasada przezorności w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2024 r. (znak: [...]), a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy N. z 12 sierpnia 2021 r. (znak: [...]), ponieważ zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sposób zgodny z art. 66 u.u.i.ś. pozwoli na dokonanie prawidłowej charakterystyki przedsięwzięcia i oceny jego oddziaływania, jak również na ustosunkowanie się do obaw skarżących. Pozwoli ponadto zweryfikować rzeczywisty obszar oddziaływania przedsięwzięcia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).