II SA/PO 661/24

II SA/Po 661/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 115 ust. 2, art. 124 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody z dnia 2 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. znak: [...] Wojewoda (dalej jako ‘’organ’’), po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej również jako "Skarżąca’), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: [...]
Decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 2 kwietnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek do Starosty o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w N. gm. G. oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], [...] (zapisane w księdze wieczystej nr [...]), [...] (zapisana w księdze wieczystej nr [...]), [...] (zapisana w księdze wieczystej nr [...]), [...], [...], [...], [...] oraz [...] (zapisane w księdze wieczystej nr [...]) poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej polegającej na umieszczeniu gazociągu średniego ciśnienia PE o średnicy de 110 mm oraz długości 1221,4 mb.
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r., znak: [...] Starosta [...] (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 kwietnia 2024 r. G. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako ‘’skarżąca’’) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że skarżąca nie wyznaczyła właścicielowi nieruchomości dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy, zgodnie z treścią art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz 1145, zwanej dalej "u.g.n."). Mając powyższe na uwadze zdaniem organu I instancji skarżąca nie dochowała wymogów proceduralnych wynikających z powyżej wskazanego przepisu.
Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca zarzucając decyzji Starosty naruszenie art. 124 ust. 3 w zw. z art. 115 ust. 2 u.g.n., poprzez wadliwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być poprzedzone wyznaczeniem terminu 2-miesięcznego do zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości, podczas gdy przepis art. 115 ust. 2 u.g.n. nie stosuje się do wymogów wszczęcia postępowania ws. ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej decyzja narusza także art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, podczas gdy, jeżeli organ doszedł do wniosku, że postępowanie nie może zostać wszczęte powinien zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać w sprawie postanowienie, a nie decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.
Wydając wskazaną na wstępie decyzję Wojewoda wskazał, że poddał wnikliwej analizie całość materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ I instancji, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji Starosty.
Organ podkreślił, że planowana inwestycja mieści się w pojęciu celu publicznego. Ponadto podkreślił, że w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości, możliwe jest ograniczenie jego prawa własności poprzez procedurę wywłaszczeniową. Jednocześnie zaznaczył, że aby wszcząć taką procedurę, inwestor musi przeprowadzić rokowania z właścicielem nieruchomości i wyznaczyć mu dwumiesięczny termin na zawarcie umowy. Mając na względzie powyższe organ podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie spełniła wymogów proceduralnych polegających na wyznaczeniu wymaganego dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy, co uniemożliwiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie przez ograniczenie). Organ podkreślił, że po prawidłowym przeprowadzeniu rokowań zgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 3 u.g.n. w obecnym brzmieniu, nie ma przeszkód prawnych, aby wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został ponownie złożony, a następnie rozpatrzony przez właściwy organ. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 u.g.n. należy stosować odpowiednio do postępowania uregulowanego w art. 124 u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w T. zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 115 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 115 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, w której wszczęcie postępowania w tej sprawie nie wymagało bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości
2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, w której organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego, jakim był brak dokumentu wskazującego na wyznaczenie właścicielowi nieruchomości dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości to inna instytucja niż wywłaszczenie i podlega innym przepisom. Skarżąca twierdzi, że przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem, co uzasadniało wszczęcie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odniósł się do zarzutu, że pominął okoliczność odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie pomimo braku wcześniejszego wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych tj. przedłożenia dokumentu potwierdzającego wyznaczenie właścicielowi nieruchomości dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy. Decyzja organu I instancji była w związku z tym przedwczesna. Odnosząc się do powyższego, organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania powinna dotyczyć okoliczności, które w sposób jednoznaczny i niewymagający pogłębionej analizy wskazują, że postępowanie takie nie może się w ogóle toczyć. Chodzić tu może np. o oczywisty brak legitymacji do zainicjowania postępowania, czy też fakt, że nie zostały przeprowadzone rokowania lub jak w niniejszej sprawie nie został następnie wyznaczony dwumiesięczny termin na zawarcie umowy.
Na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą kładąc nacisk na wątpliwości interpretacyjne, związane z odpowiednim stosowaniem art. 115 u.g.n. do spraw ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zaznaczając, iż dwumiesięczny termin, o którym mowa w powyższym przepisie - nie powinien znajdować zastosowania, a jeżeli tak, to termin ten powinien wyznaczyć organ.
Na pytanie Sądu, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż oprócz wniesienia skargi wystąpili również do właściciela nieruchomości wyznaczając mu dwumiesięczny termin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
Podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji obu instancji, brak wyznaczenia na piśmie przez inwestora właścicielom nieruchomości, na której ma być umieszczony gazociąg średniego ciśnienia, dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Takie stanowisko organy wywiodły z brzmienia art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 ust. 2 u.g.n., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 124 ust. 3 u.g.n.
Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości.
Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna.
Natomiast w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.
Zauważyć należy na wstępie, że według ugruntowanych reguł wykładni "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami, albo pominięciu zastosowania przepisu, który nie przystaje do warunków, w których ma być zastosowany. Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów musi uwzględniać w pierwszej kolejności specyfikę przepisu odsyłającego, którego zastosowanie w połączeniu z innymi przepisami nie może prowadzić do sprzeczności.
Nie ulega wątpliwości, iż dostrzeżona zmiana przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. miała na celu uporządkowanie zasad związanych ze wszczynaniem postępowań skutkujących pozbawieniem lub ograniczeniem prawa własności w związku z koniecznością realizacji inwestycji celu publicznego.
Nie ulega również wątpliwości, iż stosowanie odpowiednie art. 115 ust. 2 u.g.n. jest nowym rozwiązaniem, gdyż w dniu 3 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1506).
Natomiast, co wymaga zaznaczenia, nie jest natomiast nowym rozwiązaniem, wynikający z treści art. 115 ust. 2 u.g.n. warunek bezskuteczności rokowań. Obowiązek ten dotychczas obciążał inwestora realizującego cel publiczny, który musiał bezwzględnie dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań, na zasadzie art. 124 ust. 3 u.g.n. Na ich podstawie organ oceniał, czy obowiązek przeprowadzenia rokowań przez inwestora został spełniony. Zaakcentować trzeba, że jednym z warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest właśnie brak zgody właściciela nieruchomości na realizację wnioskowanych robót budowlanych służących realizacji inwestycji celu publicznego. Aby umożliwić uzyskanie takiej zgody w trybie cywilnoprawnym, a więc bez potrzeby stosowania przymusu, ustawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia przez inwestora rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym wyklucza stosowanie przymusu administracyjnego, przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. W judykaturze wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dlatego, tylko w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego). Dla oceny zastosowania art. 124 § 1 u.g.n. nie ma znaczenia w jakiej formie zgoda miałaby zostać wyrażona. Stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jednym z tytułów może być zatem stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Może być to każda czynność prawna podjęta w formie umowy lub jednostronnego oświadczenia, z której będzie wynikało, że właściciel gruntu wyraża zgodę na wnioskowane roboty budowlane. W wyroku z 28 maja 2021 r. ( sygn. akt II OSK 2574/18, publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, nawiązując do treści art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, że strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania.
Na kanwie art. 124 ust. 3 u.g.n. wielokrotnie wyrażany był w orzecznictwie pogląd, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Wskazywano w tym zakresie, że ustawa nie definiuje rokowań, nie precyzuje sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. W orzecznictwie nie budziło też dotychczas wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają analizie warunki negocjacji. Podstawą wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. było wykazanie przez inwestora, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne. Przyjmowano, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań przez inwestora, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (tak: NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19, publ. w CBOSA). W wyroku z 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2091/22 ( publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił na kanwie art. 124 ust. 3 u.g.n. (w poprzednim brzmieniu), że oblig odbycia rokowań zostanie zrealizowany, gdy podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji złoży propozycję osiągnięcia porozumienia, a adresat tej propozycji będzie miał możliwość ustosunkowania się do niej. Przepisy nie wymagają natomiast, aby propozycja była ponawiana, nie wskazują jakichkolwiek parametrów ekonomicznych, nie określają czasu, w jakim rokowania należy prowadzić. Adresat propozycji stanowiącej treść rokowań może ją przyjąć, może ją odrzucić, także w ten sposób, że nie ustosunkuje się do niej, może przedstawić kontrpropozycję, która wszakże nie musi być przyjęta przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem. NSA wskazał, że w każdej z tych sytuacji trzeba przyjąć, że wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązek dokonania rokowań został zrealizowany.
Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, iż stanowisko to pozostaje w zasadzie aktualne po omawianej zmianie przepisów. Nie można bowiem stwierdzić, aby zmienił się zasadniczo zakres obowiązków inwestora. Nadal spoczywa na nim obowiązek udokumentowania przy wniosku, że przed wystąpieniem do starosty prowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, mające na celu uzyskanie zgody na korzystanie z nieruchomości na cele publiczne w trybie cywilnoprawnym.
Cytowana zmiana przepisów wskazuje, że przed wszczęciem postępowania z urzędu musi upłynąć dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego, wyznaczony właścicielowi na piśmie (art. 124 ust. 3 u.g.n. z zw. art. 115 ust. 2). Tym samym zarzut skargi, iż termin ten nie znajduje zastosowania w odniesieniu do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy zaznaczyć, iż przyjęcie stanowiska o braku stosowania terminu określonego w art. 115 ust. 2 u.g.n. do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczałoby, iż nowelizacja art. 124 ust. 3 u.g.n. i odwołanie się do odpowiedniego stosowania art. 115 ust. 2 u.g.n. było zbędne, gdyż przed nowelizacją przepisy przewidywały konieczność prowadzenia rokowań. Ponadto przyjęcie takiego stanowiska wprost pozostawałoby w sprzeczności z zamiarem ustawodawcy ujednolicenia procedur szeroko rozumianych wywłaszczeń.
W ocenie Sądu dokonana nowelizacja w istocie upraszcza i skraca rokowania inwestorowi, które dotychczas prowadzone były o wiele dłużej. Na zasadzie tego przepisu wystarczy, że inwestor wystąpi do właściciela z propozycją zawarcia umowy, określi jej warunki i wyznaczy właścicielowi dwumiesięczny termin na jej zawarcie.
Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Skarżącego, iż to Starosta winien wyznaczyć termin wskazać należy, że odpowiednie stosowanie art. 115 ust. 2 u.g.n. na gruncie ograniczenia sposobu korzystania nie pozwala na przyjęcie takiej koncepcji.
Przede wszystkim wskazać należy, iż art. 115 ust. 2 u.g.n. nie precyzuje kto ma wyznaczyć termin do zawarcia umowy, to jednakże mając na uwadze zarówno treść art. 114 u.g.n. czy też art. 124 u.g.n. winien być to podmiot na którego nałożono obowiązek prowadzenia rokowań, a więc w niniejszej sprawie Skarżąca. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy. Tym samym skoro postępowanie może być wszczęte dopiero po upływie omawianego terminu, to nie można uznać, że organ który miałby prowadzić to postępowanie, a którego wszczęcie jeszcze jest niedopuszczalne, miałby podejmować działania poza postępowaniem.
Z tych też względów Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko organów, iż inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości winien wystąpić do właściciela z propozycja zawarcie umowy wyznaczając mu dwumiesięczny termin na jej zawarcie.
Jednakże na gruncie niniejszej sprawy mając na uwadze fakt, iż zmiana przepisów nastąpiła w trakcie prowadzonych rokowań, Sąd uznał, że odpowiednie stosowanie powyższej regulacji z uwzględnieniem art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie była nieprawidłowa.
Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
W niniejszej sprawie co prawda do samego wszczęcia postępowania administracyjnego nie doszło, to nie można jednak pomijać celu wprowadzenia regulacji zarówno samego art. 115 ust. 2 u.g.n. jak i znowelizowania art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz ignorować fakt, iż rokowania rozpoczęto przed wejściem w życie omawianej noweli.
W wyroku z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 732/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 115 ust. 2 u.g.n. należy odczytywać z jednej strony jako stworzenie dla właściciela nieruchomości gwarancji na możliwość uzyskania porozumienia, a z drugiej strony – stworzenie gwarancji dla realizującego cel publiczny, że prowadzenie rokowań nie będzie nieograniczone w czasie, ale wręcz przeciwnie możliwe będzie uznanie ich bezskuteczności po upływie terminu wskazanego w tym przepisie. NSA wskazał, że w u.g.n. nie ma przepisu, z którego wynika, że aby można było uznać, że rokowania zostały wszczęte konieczne jest złożenie oferty nabycia nieruchomości na piśmie, w którym realizujący cel publiczny wyznaczył właścicielowi nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia umowy.
W tym miejscu podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie rokowania trwały znacznie dłużej niż dwa miesiące. Pierwsze pismo z prośbą o wyrażenie zgody na zaprojektowanie i wybudowanie gazociągu inwestor wysłał do właściciela już w grudniu 2022 r. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 9 lutego 2023 r. właściciel nieruchomości wskazał warunki wyrażenia takiej zgody.
Pismem z dnia 17 lipca 2023 r. inwestor odwołując się do art. 124 ust. 3 u.g.n. zaprosił stronę do rokowań wskazując jednocześnie kwotę odszkodowania. Następnie pomiędzy inwestorem, a właścicielem nieruchomości dochodziło do wymiany korespondencji, która dotyczyła wysokości odszkodowania jakie winno zostać wypłacone właścicielowi nieruchomości.
Powyższe potwierdza, że inwestor wystąpił do właścicieli na piśmie, zaproponował im ugodowe załatwienie sprawy udostępnienia nieruchomości na cel publiczny, oczekiwał na ich odpowiedź, uzyskał odmowne stanowisko właściciela. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił dopiero pismem dnia 2 kwietnia 2024 r., a więc blisko pół roku po tym, jak wysłał do właściciela nieruchomości pismo z ostateczną propozycją odszkodowania i po prawie 16 miesiącach od wysłania pierwszego pisma.
Sąd ma na uwadze, iż w realiach niniejszej sprawy inwestor nie zakończył rokowań przed omawianą zmianą przepisów, to jednakże mając na uwadze art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw oraz cel omawianej regulacji tj. gwarancji dla właściciel nieruchomości prowadzenia rokowań, a z drugiej strony ograniczenie możliwości prowadzenia rokowań w nieskończoność, uznał, że w sytuacji rozpoczęcia i prowadzenia rokowań przed zmianą przepisów dokonana nowelizacja nie obligowała inwestora do powtórzenia rokowań, a tak należy traktować oczekiwane przez organ wystąpienie do właściciela z propozycją zwarcia umowy z jednoczesnym wyznaczeniem właścicielowi dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy. Należy jeszcze raz podkreślić, iż inwestor rokowania prowadził wystarczająco długo i uzyskał stanowisko właścicieli. Z punktu widzenia celowości art. 115 ust. 2 u.g.n. istotne jest przede wszystkim, aby inwestor wystąpił do właściciela z propozycją zawarcia umowy i oczekiwał na jego stanowisko co najmniej dwa miesiące.
Reasumując, stwierdzić należy, że na gruncie niniejszej sprawy organy niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi winien dokonać weryfikacji złożonego wniosku i wydać stosowne orzeczenie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.p.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 697 złotych.