II SA/Po 655/22

II SA/Po 655/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1593/23 - Wyrok NSA z 2024-07-30
II OZ 777/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania R. G. i B. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia 7 października 2021 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb W., gmina W. .
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem z dnia 29 lipca 2019 r. K. M. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej wyżej (k. [...]-[...] akt administracyjnych, tom I).
Decyzją z dnia 7 października 2021 r., nr [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. [...]-[...] akt administracyjnych, tom II).
W uzasadnieniu wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje sporządziła projekt decyzji pozytywnej, w następstwie czego, po rozpoznaniu wniosku K. M., dnia 5 lutego 2020 r. została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł R. G. i B. G., reprezentowani przez radcę prawnego R. D.. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r., [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, iż granice obszaru analizowanego powinny obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjne, a nie ich części. Podkreśliło również fakt, że organ I instancji powinien opisać zabudowę na każdej działce, która jest przedmiotem analizy i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia oraz ustalić na jakich konkretnych działkach znajduje się zabudowa o charakterze usługowym oraz ustalić rodzaj tych usług.
W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniuu sprawy Burmistrz dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji. Wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały uznane za spełnione.
Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 81 m od granic przedmiotowej działki (3 x 27 m). Wyznaczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Powiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na wynik analizy, W obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Pozostałe działki to działki niezabudowane. W przeprowadzonej analizie uwzględniono także działki, których zabudowa nie wkraczała w obszar analizy.
W zakresie funkcji zabudowy w wyniku analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową i usługową, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Usługi występujące w obszarze analizowanym to: kwiaciarnia, mechanika pojazdowa, warsztat remontowo-naprawczy, biuro nieruchomości, biuro tłumaczeń oraz usługi medyczne. Przedmiotowa inwestycja zakładająca zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku (usługi medyczne - gabinety lekarskie) wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną (łącznie [...] lokali mieszkalnych), kontynuuje funkcję zabudowy występującą na analizowanym obszarze zarówno w zakresie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i usługowej – planowane usługi medyczne występują także w obszarze analizy.
W zakresie linii zabudowy, analiza urbanistyczna wykazała, że parametr ten na działkach dostępnych z tej samej strony drogi publicznej (działka nr [...] przy ul. [...]), kształtuje się w odległości od 5 m do 6 m od granic frontowych działek. Linia zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiednich zlokalizowana jest w odległości 5 m. Tym samym zaistniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej działki w tej odległości od działki nr [...]. Jednocześnie tak wyznaczona linia zabudowy stanowić będzie kontynuację tego parametru z działki przedmiotowej.
W zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wnioskowana powierzchnia rozbudowy wynosi od 88,2 m2 do 90 m2, co łącznie z istniejącą zabudową wyniesie od 488,2 m2 do 490 m2 i będzie stanowić od ok. 36,9% do 37,0% powierzchni działki. W wyniku analizy stwierdzono, że powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 7,3% do 100% powierzchni działki. Średnia powierzchnia zabudowy wynosi 36,8%. Jednocześnie maksymalna powierzchnia zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi ok. 425 m2. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI") wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizowanym przypadku nie wystąpiła taka okoliczność, gdyż planowana powierzchnia zabudowy wynosząca maksymalnie 37,0% powierzchni terenu inwestycji przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy – 36,8%. Jednocześnie § 5 ust. 2 r.MI dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika w stosunku do powierzchni terenu, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, jednak ich powierzchnia jest mniejsza, niż wnioskowana po planowanej rozbudowie. Powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowie powinna być zgodna z powierzchnią zabudowy budynku o tożsamej funkcji, tj. do 425 m2, co wyniesie 32,1% wnioskowanej działki. Przy takim założeniu inwestycja nie przekroczy średniego wyniku analizy. Dlatego istnieje możliwość dostosowania wnioskowanej wartości do średniego wyniku analizy, tj. powierzchnia po rozbudowie nie powinna przekroczyć 486,9 m2. W decyzji ustalono parametr jako maksymalny, przy czym wartości mniejsze także nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny okolicy.
W zakresie szerokości elewacji frontowej analiza wykazała, że parametr ten w obszarze analizowanym wynosi od 3 m do 61 m, przy czym średnia szerokość to ok. 12,1 m, a z tolerancją ± 20% wynosi od 9,7 m do 15,5 m. Wnioskowana wartość, według warunków zawartych w § 6 ust. 1 r.MI, nie powinna przekroczyć wartości średniej. W niniejszej sprawie nie zaszła konieczność analizowania planowanej inwestycji pod względem tego parametru, gdyż inwestycja nie wpłynie na zmianę istniejącej szerokości elewacji frontowej. W decyzji ustalono, że parametr ten nie ulegnie zmianie.
W zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji ustalono, że na działkach w obszarze analizy wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków kształtuje się na poziomie od ok. 3,5 m do 14 m oraz maksymalnie ok. 8 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 r.MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Na działkach dostępnych w obszarze analizowanym parametr ten kształtuje się na poziomie od ok. 3,5 m do 14,0 m oraz maksymalnie ok. 8,0 m. Natomiast na działkach bezpośrednio sąsiednich, wartość ta kształtuje się od 7,5 m do 9,0 m. Tym samym w decyzji wyznaczono tę wartość do 9,0 m. W decyzji ustalono ten parametr jako maksymalny, przy czym wartości mniejsze również nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny sąsiedztwa.
W zakresie wysokości kalenicy lub attyki budynków wnioskowano o dwie kondygnacje nadziemne o wysokości do 9 m. Zgodnie z wynikiem analizy na działkach w obszarze analizy występują budynki do trzech kondygnacji nadziemnych, o wysokości do 14 m. Wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 r.MI). Wnioskowana inwestycja spełnia ten warunek.
W zakresie geometrii dachu budynków wnioskowano o dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowej do 2°. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich oraz skośnych jedno- i dwuspadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 60°. Zgodnie z § 8 r.MI geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wnioskowana inwestycja będzie kontynuować geometrię dachu w obszarze analizy.
W analizie stwierdzono również, że teren inwestycji posiada dostęp do gminnej drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...], a także, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie stwierdzono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi przepisami odrębnymi. Niniejsza inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Burmistrz wskazał, że pismem z dnia 8 marca 2021 r., nr [...], E. sp. z o.o. we W. zaopiniowała pozytywnie (z uwagami) przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji. Następnie pismem z dnia 10 marca 2021 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. zaopiniował przedłożony projekt bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, a więc uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
W dniu 31 marca 2021 r. R. G. i B. G. złożyli pismo z uwagami co do realizacji planowanej inwestycji. Wskazali na kolizje planowanej inwestycji z przebiegającą przez działkę napowietrzną linią energetyczną, jak również, że nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania stron na okoliczność usytuowania nieruchomości oraz wpływu planowanej inwestycji na życie. Ponadto wskazano na brak przeprowadzenia oględzin terenu sąsiedniego oraz brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który zbadałby poziom nasłonecznienia oraz możliwości zacienienia sąsiedniej nieruchomości.
Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących kolizji planowanej inwestycji z przebiegającą przez działkę napowietrzną linią energetyczną, Burmistrz wyjaśnił, że E. sp. z o.o. zaopiniowała pozytywnie przedłożony projekt z uwagami, które inwestor powinien uwzględnić podczas realizacji planowanej inwestycji. W sprawie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który zbada poziom nasłonecznienia (naświetlenia) nieruchomości oraz usytuowania nieruchomości i jej wpływu na życie wskazać należy, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie wniosłoby nic nowego do sprawy, bowiem kwestia ta może być zbadana na etapie procesu inwestycyjnego (pozwolenia na budowę), a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo wskazano, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę.
Pismem z dnia 22 października 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. G. i B. G., odwołali się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o odmowie wydania K. M. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania (k. [...] akt administracyjnych organu I i II instancji).
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: (1) art. 6, art. 7 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez zaniechanie zbadania całości okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wnioskowanego przez strony postępowania, który ustaliłby czy budynek postawiony na działce nr [...], obręb W., zgodnie z wnioskowanymi warunkami zabudowy nie powodowałby ograniczenia nasłonecznienia oraz nie zwiększał zacienienia nieruchomości, której właścicielami są strony postępowania w sposób nadmierny, wobec czego organ nie ustalił wszelkich faktów niezbędnych do podjęcia decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, wobec czego organ nie wysłuchał stron postępowania, co wpłynęło na nieustalenie całości okoliczności spraw, a w szczególności uniemożliwiło ustalenie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz życie ich mieszkańców; (2) art. 8 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, a także nie wysłuchanie stron postępowania, co przyczyniło się do wydania błędnej decyzji w sprawie, a także prowadziło do naruszenia zaufania stron postępowania do organów administracji.
W uzasadnieniu wskazali, że organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co uniemożliwiło rzetelne i zupełne ustalenie całości okoliczności sprawy. Organ odmówił przesłuchania stron postępowania na okoliczność usytuowania ich nieruchomości oraz wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz życie ich rodziny. Nieruchomość stron usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, wobec czego jej rozbudowa oraz częściowa zmiana przeznaczenia w znacznym stopniu będzie oddziaływać na nieruchomość stron postępowania oraz życie ich rodziny, czego organ nie wziął pod uwagę wydając skarżoną decyzję. Naruszył tym również zasadę wysłuchania stron postępowania i jednocześnie pozbawił się możliwości pełnego zbadania okoliczności sprawy i ustalenia wszelkich niezbędnych faktów. Ponadto organ odmówił dokonania oględzin sąsiedniego terenu przy udziale stron postępowania na okoliczność istniejącej zabudowy, usytuowania nieruchomości stron oraz wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomość i życie ich rodziny. Zaniechanie to uniemożliwiło organowi zbadanie pełnego obrazu sytuacji, a co za tym idzie organ wydał zaskarżoną decyzję nie ustaliwszy wcześniej stanu faktycznego niezbędnego do zbadania sprawy i ignorując słuszny interes stron postępowania, czym organ dopuścił się naruszenia kodeksowej zasady prawdy obiektywnej. Burmistrz odmówił również przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który zbadałby poziom nasłonecznienia (naświetlenia) nieruchomości, której właścicielami są strony postępowania oraz możliwości zacienienia tej nieruchomości przez planowaną zabudowę. Wobec powyższego w toku postępowania organ zaniechał pełnego zbadania oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz rzeczywistej możliwości realizacji planowanej inwestycji. Już na etapie wydawania zgody na warunki zabudowy należy oceniać kwestie mające znaczenie dla wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, które mogą m.in. dyskwalifikować uzyskanie pozwolenia na budowę. Bacząc na powyższe już na tym etapie organ powinien wnikliwie zbadać czy fakty, na które powoływały się strony postępowania będą miały znaczenie na późniejszym etapie podczas podejmowania decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę oraz czy nie dyskwalifikują one planowanej inwestycji do wydania takiego pozwolenia. Natomiast gdyby tak faktycznie było, organ nie powinien wydać decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu wskazało, że analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania została prawidłowo sporządzona. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki objętej wnioskiem wobec tego w tym zakresie uwzględniają i wskazują konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym, określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym, geometrii dachu, wysokości budynków czy linii zabudowy. Analiza ta wskazuje wyżej wymienione parametry, ich określenie wynika z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., zatem organ prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z art. 61 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też w przypadku stwierdzenia przez Burmistrza, że dysponuje on dostatecznymi dowodami do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, brak było potrzeby przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości, czy też przesłuchania stron. Dowodem w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy jest przeprowadzona analiza urbanistyczna, która stanowi podstawę do przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, iż przepisy określające sposób dokonywania analizy urbanistycznej nie obligują do przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak o to wnioskują skarżący. Kwestia ustalenia usytuowania budynków znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji nie jest kwestią sporną. Lokalizacja budynków wynika bowiem z treści mapy stanowiącej załącznik analizy urbanistycznej. Skarżący podnieśli również kwestię ograniczenia nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich. Do tej kwestii odniósł się Burmistrz słusznie wskazując, że poziom nasłonecznienia nieruchomości oraz możliwość zacienienia nieruchomości sąsiednich może być badany dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. To organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Ponadto Kolegium zauważyło, że w trakcie prowadzonego postępowania Burmistrz informował strony o podejmowanych czynnościach, a przed wydaniem decyzji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z przysługującego uprawnienia skarżący skorzystali przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, iż w trakcie tego postępowania organ naruszył zasadę wysłuchania stron. W opinii Kolegium organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. G. i B. G., zaskarżyli wyżej opisaną decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania (k. [...] akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza w sytuacji, gdy:
a) nie uwzględnia ona stanowiska E. Rejon Dystrybucji W., tj. podmiotu, z którym organ zobowiązany był dokonać uzgodnienia przed wydaniem decyzji,
b) narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, albowiem dopuszcza powstanie zabudowy, która w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem dotąd nie występowała,
2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 10 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaniechano zbadania całości okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wnioskowanego przez strony postępowania, który ustaliłby czy budynek postawiony na działce nr geod, [...] obręb W., zgodnie z wnioskowanymi warunkami zabudowy nie powodowałby ograniczenia nasłonecznienia oraz nie zwiększał zacienienia nieruchomości, której właścicielami są strony postępowania w sposób nadmierny, wobec czego organ nie ustalił wszelkich faktów niezbędnych do podjęcia decyzji w niniejszej sprawie, a ponadto poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, wobec czego organ nie wysłuchał stron postępowania, co wpłynęło na nieustalenie całości okoliczności sprawy, a w szczególności uniemożliwiło ustalenie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz życie ich mieszkańców,
3) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji bezzasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, a także nie wysłuchał stron postępowania, co przyczyniło się do wydania błędnej decyzji w sprawie, a także prowadziło do naruszenia zaufania stron postępowania do organów administracji.
W uzasadnieniu wskazano, że w piśmie z 8 marca 2021 r. E. zgłosił uwagi do sporządzonego projektu decyzji. Wskazano, iż przez działkę przebiega linia napowietrzna nn 0,4 kV, dlatego zagospodarowanie terenu nie może powodować kolizji z istniejącym energetycznym uzbrojeniem naziemnym i podziemnym. Nadto zaznaczono, że należy zachować dla istniejących i projektowanych elektroenergetycznych linii napowietrznych strefy ochronne zgodne z obowiązującymi przepisami. Strony wskazały Burmistrzowi, że planowana inwestycja wchodzi w kolizję z istniejącą napowietrzną linią energetyczną oraz, że organ nie przeprowadził analizy wpływu istniejącej linii energetycznej na planowaną inwestycję (w tym badania, czy wydanie warunków zabudowy nie naruszy stref ochronnych przebiegających przez działkę linii energetycznych). Organ – mimo zgłoszenia uwag przez jeden z podmiotów, z którym dokonywał uzgodnień i prezentowanego w związku z tym stanowiska skarżących – nie dokonał modyfikacji projektu decyzji i tym samym nie uwzględnił tych uwag, ani nie przeprowadził dodatkowych dowodów. W konsekwencji uznać należy, że organy obu instancji błędnie zastosowały przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie dostrzegły, że decyzja jest wadliwa już z tej przyczyny, że nie uwzględnia wymagań dotyczących istniejącej i planowanej linii napowietrznej.
Niezależnie od powyższego wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w r.MI. Jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada ta uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych, zastanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem zabudowane są w inny sposób niż nieruchomość objęta wnioskiem, dlatego realizacja inwestycji w sposób opisany we wniosku naruszy powołaną wyżej zasadę dobrego sąsiedztwa.
Ponadto Kolegium błędnie uznało, że Burmistrz słusznie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów. Nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów uniemożliwiło organowi rzetelne i zupełne ustalenie całości okoliczności sprawy. Organ odmówił przesłuchania stron postępowania na okoliczność w szczególności usytuowania ich nieruchomości oraz wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz życie ich rodziny. Organ odmówił również dokonania oględzin sąsiedniego terenu przy udziale stron postępowania na okoliczność w szczególności istniejącej zabudowy i usytuowania nieruchomości stron. Nieruchomość skarżących usytuowana jest tymczasem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, wobec czego jej rozbudowa oraz częściowa zmiana przeznaczenia w znacznym stopniu będzie oddziaływać na nieruchomość stron postępowania oraz życie ich rodziny, czego organ nie wziął pod uwagę wydając skarżoną decyzję. Zdaniem skarżących organ naruszył tym również zasadę wysłuchania stron postępowania i jednocześnie pozbawił się możliwości pełnego zbadania okoliczności sprawy i ustalenia wszelkich niezbędnych faktów. Burmistrz odmówił również przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który zbadałby poziom nasłonecznienia nieruchomości, której właścicielami są strony postępowania oraz możliwości zacienienia tej nieruchomości przez planowaną zabudowę. Wobec powyższego w toku postępowania organ zaniechał pełnego zbadania oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz rzeczywistej możliwości realizacji planowanej inwestycji. Jednakże już na tym etapie organ powinien wnikliwie zbadać czy fakty, na które powoływały się strony postępowania będą miały znaczenie na późniejszym etapie podczas podejmowania decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę oraz czy nie dyskwalifikują one planowanej inwestycji do wydania takiego pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Września ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną, przewidzianą do realizacji na działce nr [...], obręb W., gmina W. .
Istotą sporu jest ustalenie czy w niniejszym postępowaniu zostały naruszone przepisy postępowania poprzez zaniechanie zbadania całości okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. nieuwzględnienie stanowiska jednego z podmiotów uzgadniających, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ewentualnego ograniczenia w nasłonecznieniu nieruchomości sąsiednich, nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz brak przesłuchania stron niniejszego postępowania w celu ustalenia "usytuowania" nieruchomości odwołujących się oraz wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz życie ich rodziny.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Należy podkreślić, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową – organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy występuje tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do zarzutów skargi, które powielają argumentację przedstawioną w odwołaniu, Sąd pragnie wskazać, co następuje.
Skarżący zarzucili brak uwzględnienia przez organ stanowiska E. sp. z o.o. we W.. Pismem z dnia 8 marca 2021 r., nr [...], E. sp. z o.o. we W. uzgodniła (z uwagami) przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. [...] akt administracyjnych, tom II). W przywołanym piśmie zgłoszono następujące uwagi:
1) przez działkę przebiega linia napowietrzna nn 0,4 kV, dlatego zagospodarowanie terenu nie może powodować kolizji z istniejącym energetycznym uzbrojeniem naziemnym i podziemnym. Wszelkie kolizje muszą być usunięte kosztem jednostek organizacyjnych powodujących ich powstanie na podstawie warunków uzyskanych w E. Rejon Dystrybucji W.,
2) należy zachować dla istniejących i projektowanych elektroenergetycznych linii napowietrznych strefy ochronne zgodne z obowiązującymi przepisami.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że E. sp. z o.o. we W. dokonała uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. E. sp. z o.o. we W. dokonała stosownego uzgodnienia. Jednocześnie należy podkreślić, że zgłoszone przez podmiot uzgadniający uwagi mają charakter przyszłościowy, tzn. nie wymagają podjęcia bieżących działań w tym zakresie. Spółka określiła, jakie działania należy podjąć w przypadku wystąpienia ewentualnej kolizji z istniejącym uzbrojeniem energetycznym oraz zaznaczyła, że należy zachować dla istniejących i projektowanych elektroenergetycznych linii napowietrznych strefy ochronne. Zatem są to uwagi, które znajdą zastosowanie dopiero w przyszłości. Nie można więc zasadnie podnosić, że organ I instancji "nie uwzględnił stanowiska" E. sp. z o.o. we W.. Powyższy zarzut jest tym bardziej niezasadny, że pismo E. sp. z o.o. we W. z dnia 8 marca 2021 r., nr [...], stanowi załącznik do decyzji Burmistrza, a więc jako element tej decyzji wiąże tak samo jak decyzja.
W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że wydana decyzja o warunkach zabudowy narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż dopuszcza powstanie zabudowy, która w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem dotąd nie występowała. Nie można podzielić tego zarzutu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową i usługową, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Usługi występujące w obszarze analizowanym to m.in. usługi medyczne. Przedmiotowa inwestycja zakładająca zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku (usługi medyczne – gabinety lekarskie) wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną, w pełni kontynuuje funkcję zabudowy występującą na analizowanym obszarze zarówno w zakresie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i usługowej – planowane usługi medyczne występują także w obszarze analizy.
Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczył naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 10 K.p.a., poprzez zaniechanie zbadania całości okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ewentualnego ograniczenia w nasłonecznieniu nieruchomości sąsiednich, nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz brak przesłuchania stron postępowania w celu ustalenia "usytuowania" nieruchomości odwołujących się oraz wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz życie ich rodziny. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów – nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ewentualnego ograniczenia w nasłonecznieniu nieruchomości sąsiednich – należy podzielić zdanie organów, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się szczegółowych kwestii związanych z odpowiednim nasłonecznieniem budynku. Kwestie te są rozpatrywane na etapie wydania pozwolenia na budowę. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy bada się zgodność planowanej inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z prawem budowlanym. Organ zatem nie tylko nie miał obowiązku, ale też – jako organ niewłaściwy w sprawie wydawania pozwoleń budowlanych – nie powinien badać tych kwestii. Z kolei w odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz braku przesłuchania stron postępowania w celu ustalenia usytuowania nieruchomości odwołujących się należy wskazać, że nie istniała potrzeba podjęcia wskazanych działań procesowych. Wszelkie niezbędne informacje dotyczące "ustalenia usytuowania nieruchomości" skarżących były organowi wiadome na podstawie map znajdujących się w aktach sprawy. Prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, tj. w zakresie kwestii znanych organowi na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, stanowiłoby naruszenie zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 K.p.a. Jednocześnie w odniesieniu do zarzutu braku wysłuchania stron należy wskazać, że w trakcie prowadzonego postępowania strony były informowane o podejmowanych czynnościach, a przed wydaniem decyzji organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z przysługującego uprawnienia skarżący skorzystali przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. (k. [...] akt administracyjnych, tom II). Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, iż w trakcie tego postępowania organ naruszył zasadę wysłuchania stron.
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. odpowiadają prawu – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania, sporządzona analiza urbanistyczna nie budzi wątpliwości co do swojej poprzwności, uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259).
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).