II SA/Po 647/23

II SA/Po 647/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. K. z dnia 23 maja 2023 r. nr [...] znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Prezydent M. K. , decyzją z dnia 23 maja 2023 r., nr [...], na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2023r. poz. 775 z późn. zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D. K. (dalej: skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z miejscami parkingowymi, bilbordem reklamowym, zadaszeniem nad strefą dostaw i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 18 lipca 2022 roku zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na dzień złożenia wniosku dla terenu inwestycji nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla powyższej inwestycji należało wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Prezydent M. K. decyzją z dnia 22 września 2022 roku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez inwestora odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ramach kontroli odwoławczej Kolegium wskazało na okoliczność, że inwestor w dniu 16 września 2022 roku wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania, zatem w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć ten wniosek. Z uwagi na przedwczesne rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odstąpiło od oceny zaskarżonej decyzji pod kątem merytorycznym.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent M. K. postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Następnie w dniu 4 kwietnia 2023 r. złożony został wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania i postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ I instancji podjął przedmiotowe postępowanie administracyjne.
Dalej organ I instancji wskazał, iż z uwagi na uzupełnienie przez inwestora wniosku ponownie dokonano oceny merytorycznej wnioskowanej inwestycji. Organ, powołując się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazał, iż w obszarze analizowanym zlokalizowana jest głównie zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze i inne związane z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej stwierdzono, że planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa o funkcji usługowej, na podstawie której można byłoby uznać, iż spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Działki sąsiednie mają zabudowę o charakterze zagrodowym i mieszkaniowym jednorodzinnym. Jak wynika z treści mapy zasadniczej brak jest zabudowy oraz terenów użytkowanych w sposób usługowy. Organ I instancji wskazał, iż zlokalizowany na terenie działki [...] budynek usługowy o powierzchni zabudowy 42 m2 nie jest obecnie użytkowany jako obiekt usługowy i znajduje się na nieruchomości o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że wnioskowana inwestycja narusza ugruntowany w tej części miasta K. ład przestrzenny, rozumiany jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Prezydent M. K. wskazał, iż zamiarem inwestora jest wprowadzenie funkcji usługowej, tj. obiektu handlowego o powierzchni zabudowy od 570 do 650 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie o powierzchni około 2650 m2. Planowana inwestycja nie spełnia zatem warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym oraz kontynuacji funkcji. Nie dopuszcza się innego sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ spowoduje to chaos w przestrzeni, przez co naruszony zostanie ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
Zdaniem organu, kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia co prawda miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem jednak zachowania harmonii - ładu przestrzennego. Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może jednak kolidować z funkcją wiodącą i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowania. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. W niniejszej sprawie ocena realiów panujących na całym obszarze analizowanym uniemożliwia stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z otoczeniem i może z nim bezkolizyjnie koegzystować. Istnienie nieużytkowanego obiektu oznaczonego jako budynek usługowy (o powierzchni zabudowy wynoszącej 42 m2) na terenie działki o charakterze mieszkaniowym nie jest wystarczającą przesłanką do lokalizowania typowej zabudowy usługowej na powierzchni terenu około 2650 m2.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosła spółka D. SA w K., zarzucając naruszenie: (1) przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędną analizę funkcji zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz nie spełnia przesłanek tzw. "dobrego sąsiedztwa"; (2) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony; (3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy; (4) naruszenie przepisu art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego przy ocenie spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy limitują minimalną odległość, jaką należy wyznaczyć ustalając granice obszaru analizowanego nie określając przy tym jej górnej granicy.
Zdaniem skarżącej, organ I instancji badając spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonał błędnej wykładni wymagań stawianych przez ustawodawcę w tym zakresie, stwierdzając całkowicie bezzasadnie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 nie został spełniony. Ponadto skarżąca wskazała, iż ustalenia organu, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, nie są prawidłowe. Zdaniem organu zlokalizowany na działce [...] budynek usługowy nie jest obecnie użytkowany jako obiekt tego rodzaju, pozostając jednocześnie jedynym obiektem usługowym w stosunku do dominującej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Skarżąca zakwestionowała to stanowisko podnosząc, że w faktycznie na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność gospodarcza pod firmą Zakład [...] "X. " M. W. (pod numerem NIP: [...]. REGON: [...]). Zgodnie z wpisem w C. E. i I. o D. G. podmiot jest aktywny i świadczy usługi w zakresie przetwarzania i konserwowania owoców i warzyw. Jednocześnie skarżąca wskazała, że również na innych działkach sąsiednich prowadzone są aktywne działalności gospodarcze świadczące usługi, co nie wpływa jednak na powodowanie chaosu w ładzie przestrzennym, a stanowi uzupełnienie infrastruktury mieszkaniowej i służy spełnianiu codziennych potrzeb mieszkańców. Jako przykłady skarżąca wskazała: 1) Firmę [...] E. N., NIP: [...], REGON: [...], prowadzącą działalność pod adresem: ul. [...] ([...] K. - PKD: [...]. Przetwarzanie i konserwowanie owoców i warzyw; 2) D. N. Y., NIP: [...], REGON: [...], prowadzący działalność pod adresem: ul[...] [...] ([...] K. – PKD (m.in.): [...]. Konserwacja i naprawa [...]; [...] Specjalistyczne sprzątanie [...]; 3) "S". S. M., NIP: [...], REGON: [...], prowadzący działalność pod adresem: ul[...] ([...] K. - PKD (m.in.): [...]. Transport [...]; [...]. Fryzjerstwo [...]; 4) Z. - P. S., NIP: [...], REGON: [...], prowadzący działalność pod adresem: ul[...] ([...] K. - PKD (m.in.): [...]. Sprzedaż hurtowa owoców i warzyw; [...]. Przetwarzanie i konserwowanie owoców i warzyw; 5) P.H. - "G." M. R., NIP: [...], REGON: [...], prowadząca działalność pod adresem: ul. [...] ([...] K. - PKD (m.in.): [...]. Sprzedaż hurtowa niew yspecjał izowana żywności, [...]; [...]. Naprawa i konserwacja maszyn; 6) Przedsiębiorstwo [...] M. B., NIP: [...]. REGON: [...], prowadzący działalność pod adresem: ul. [...] ([...] K. - PKD (m.in.): [...]. Konserwacja i naprawa pojazdów [...]; [...]. Sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów [...].
Skarżąca podniósła również, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowany (wyrok WSA w Łodzi z 18.10.2016 r. II SA/Ld 432/16). Podobne stanowisko przyjął także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20.08.2015 r. II SA/Po 429/15 stwierdzając, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Dalej w cytowanym wyroku wskazuje się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
W odwołaniu przywołane zostało także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne, ale także towarzysząca funkcjonalnie infrastruktura (wyrok NSA z 10.05.2022 r" II OSK 1843/19 teza: Kontynuacja funkcji zabudowy mieszkaniowej). Jak wskazuje się w teorii urbanistyki, osiedle mieszkaniowe to "strukturalna jednostka mieszkaniowa obejmująca zgrupowanie budynków mieszkalnych oraz związanych z nią funkcji obiektów usługowych i terenów zielem, tworząca całość pod względem terytorialnym i kompozycji przestrzennej. Osiedle mieszkaniowe jest wyposażone w usługi podstawowe (szkoła, przedszkole, żłobek, ogródek jordanowski oraz inne) w zasięgu dojścia pieszego" (J. M. Chmielewski, Teoria urbanistyki w projektowaniu i planowaniu miast. Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2001). W ramach zabudowy mieszkaniowej kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będzie więc nie tylko realizacja kolejnych budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1318/17).
Reasumując swoje stanowisko skarżąca podkreśliła, iż obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzysząca dla zabudowy mieszkaniowej, a funkcja handlowo- usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył obszar analizy urbanistycznej odpowiadający swoim zasięgiem trzykrotnej szerokości frontu działki, czyli w tym przypadku ok. 117,0 m. W ocenie Kolegium zabudowa w obszarze analizy jest wystarczająco reprezentatywna dla potrzeb uzyskania danych niezbędnych do opracowania wyników analizy i nie wymaga powiększenia tego obszaru. Przy dominującym rodzaju zagospodarowania terenu charakteryzującym się znaczną ekstensywnością zabudowy ewentualne powiększenie obszaru analizy byłoby niewłaściwe, bowiem oznaczałoby nieuzasadnione poszukiwanie działek o pożądanej funkcji i parametrach. W związku z powyższym granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone poprawnie i wystarczająco.
Następnie organ wskazał, iż w analizowanym obszarze występuje zabudowa typu zagrodowego w gospodarstwach rolnych, w skład której wchodzą budynki mieszkalne, gospodarcze, garażowe i inwentarskie oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na działce [...] znajduje się budynek usługowy o powierzchni zabudowy 42 m2, który nie jest obecnie użytkowany i znajduje się na terenie o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym. Wskazany budynek jest jedynym budynkiem o charakterze usługowym, który jednak nie jest wykorzystywany w tym celu.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym, a zatem organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji zastosował właściwie obowiązujące przepisy. Planowana inwestycja i istniejące zagospodarowanie terenu będą się wzajemnie ograniczać i wpływać na siebie negatywnie. W ocenie Kolegium zabudowa zagrodowa jest zabudową uciążliwą, a zatem wprowadzenie usługi w postaci budynku handlowo-usługowego nie mieści się w zastanym zagospodarowaniu terenu. Niewątpliwie jeden budynek usługowy, który nie jest nawet w tym celu użytkowany nie stanowi podstawy do uznania, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy i sposób zagospodarowania terenu. Wskazane w odwołaniu firmy i działalności nie znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym, a zatem organ I instancji nie musiał brać ich pod uwagę.
Pismem z dnia 12 września 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka D. SA. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez (1) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędną analizę funkcji zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz nie spełnia przesłanek tzw. "dobrego sąsiedztwa"; (2) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, a także (3) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie planowanej inwestycji.
W uzasadnieniu skargi odwołano się do argumentów podniesionych w złożonym odwołaniu. Skarżąca podniosła ponadto, iż według art. 61 ust. 5a u.p.z.p. granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy limitują minimalną odległość, jaką należy wyznaczyć ustalając granice obszaru analizowanego nie określając przy tym jej górnej granicy. Z załączonej analizy wynika, iż analizie poddano obszar minimalny, zgodny co prawda z wymogami literalnej wykładni ustawy, jednak stojący w opozycji do interesu inwestora, który również powinien być brany pod rozwagę, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podniósł, iż niewłaściwym byłoby poszerzenie obszaru analizy wyłącznie w celu "dopasowania" wnioskowanej zabudowy do dalej posadowionych budynków, co pozwoliłoby na spełnienie warunku koniecznego. Należy jednak pamiętać, że przyjmowanie minimalnej wartości obszaru poddawanego analizie jest w zaistniałych okolicznościach równie nieadekwatne i nieuzasadnione. Co więcej, organ odwoławczy nie odniósł się do przywołanego przez skarżącą orzecznictwa, jak również pozostałych argumentów, które szeroko zostały przedstawione w uzasadnieniu odwołania, ograniczając się do lakonicznego przytoczenia treści przepisów. Zdaniem skarżącej Kolegium w żaden sposób nie uargumentowało swojego stanowiska, tak w zakresie domniemanej prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej, jak i rozumienia "kontynuacji funkcji".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. K. z dnia 23 maja 2023 r., nr [...], znak [...], którą odmówiono D. SA w K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z miejscami parkingowymi, bilbordem reklamowym, zadaszeniem nad strefą dostaw i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w K. .
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji organu I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że dla terenu planowanej inwestycji brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania przestrzennego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r., II SA/Łd 118/23; wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2023 r., II SA/Bk 241/23; wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Ol 391/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., przy czym to na organie spoczywa, wynikający z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.
W tym miejscu trzeba podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może wskazać, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowanie nie może jednak służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem sąsiedniego terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (vide: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497).
W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, przy czym pominął ustalenia w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wspomniane pominięcie było wynikiem uznania, że funkcja planowanej zabudowy i sposób zagospodarowania terenu różni się od funkcji i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym. Zdaniem organu I instancji, w obszarze analizowanym zlokalizowana jest głównie zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze i inne związane z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – nie występuje jednak zabudowa o funkcji usługowej. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium w zaskarżonej decyzji w pełni podzieliło przedstawione wyżej stanowisko organu I instancji.
W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagała kwestia, czy przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, w świetle ustaleń analizy należy uznać, że funkcja planowanej zabudowy nie koliduje z funkcją zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym i stanowi jej uzupełnienie. Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze i inne związane z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Co więcej, charakterystyka obszaru znajdującego się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, m.in. charakterystyka działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wskazuje, iż obszar ten jest przeznaczony pod dalszą intensyfikację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowana inwestycja polega zaś na budowie średniej wielkości obiektu handlowego spożywczo-wielobranżowego wraz z konieczna infrastrukturą na terenie znajdującym się w granicach administracyjnych miasta K. .
Jak już wyżej wskazano w orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom mogą m.in. obiekty handlowe, szkoła, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zaś tożsamości i tym samym zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17 - dostępny w CBOSA).
W związku z powyższym stwierdzić należy, że zabudowa handlowo-usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową czy zabudową zagrodową (która z definicji zapewnia m. in. zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny rolnika), lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudowę. Jest bowiem rzeczą oczywistą i powszechną, że na terenach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą oraz, że dla realizacji funkcji mieszkaniowej konieczne jest nie tylko współistnienie budynków tego samego typu, lecz także uzupełniających tę zabudowę obiektów takich jak średniej wielkości sklepy spożywcze i wielobranżowe, a więc nie tylko małe sklepiki osiedlowe, lecz także takie sklepy powszechnie występujące w kraju w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jak B. , L. czy D. (tak w wyroku WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 867/21 - orzeczenie dostępne w CBOSA).
Tym samym uznać należy, że sporna inwestycja wpisuje się w charakter zabudowy występujący w obszarze analizowanym, uzupełniając ją, a więc warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zdaniem Sądu został spełniony.
Ponadto należy zauważyć, że ustalenie organów obu instancji, iż w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości tego stanowiska. W odwołaniu skarżąca podniosła, że na kilku nieruchomościach w obszarze analizowanym prowadzona jest zróżnicowana działalność gospodarcza. W odpowiedzi, organ II instancji stwierdził, że działki wymienione przez skarżącą nie znajdują się w obszarze analizowanym. Jednakże na podstawie materiałów zawartych w aktach sprawy, uzupełnionych analizą dokonaną w oparciu o powszechnie dostępne treści zawarte w Google Maps, należy stwierdzić, że wymienione przez skarżącą nieruchomości przy ul. [...] o numerach porządkowych [...], [...], [...] i [...] – wbrew twierdzeniu Kolegium – znajdują się w granicach obszaru analizowanego. Ponadto w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji prowadzona jest następująca działalność gospodarcza: Zakład [...] "X." M. W. (ul. [...], [...] K. ); "[...]" H. i D. N. (ul. [...], [...] K. ); czy B. S. ([...], [...] K. ), a na wymienionych nieruchomościach znajdują się obiekty budowlane średnich lub znacznych rozmiarów, które mogą być związane z prowadzeniem wymienionych dzialalności gospodarczych. Okoliczności wymienione wyżej nie zostały jednak przez organy obu instancji dostatecznie zbadane i ustalone.
Zdaniem Sądu przedstawione powyżej argumenty wskazują na dokonanie przez organy obu instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz brak staranności w prowadzonym postępowaniu. Powyższe skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Sąd nie przesądza przy tym, czy planowana inwestycja będzie możliwa do zrealizowania na wnioskowanym terenie – wobec pominięcia przez organ I instancji w analizie urbanistycznej ustaleń w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uzupełnić analizę urbanistyczną w zakresie określenia rodzaju i charakteru obiektów budowlanych występujących na obszarze analizowanym oraz w zakresie ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł wpisu od skargi.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 25 października 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).