II SA/Po 633/25

II SA/Po 633/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 listopada 2024r. o nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 2023 zł ( dwa tysiące dwadzieścia trzy złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. B. (zwanej dalej "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 15 maja 2025 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 28 listopada 2024 r., nr [...], dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr ew. [...], położonej w C. , gm. [...] na skutek jej podziału na działki nr ew. [...] oraz [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Z inicjatywy skarżącej przeprowadzono podział ww. działki na dwie. Podział ten został zatwierdzony decyzją Wójta z dnia 3 czerwca 2024 r., nr [...] W decyzji tej zawarto warunek, że przy sprzedaży działki nr ew. [...] skarżąca zapewni dojazd do niej. Z uwagi na brak zaskarżenia tej decyzji, uzyskała ona przymiot ostateczności z dniem 28 czerwca 2024 r.
Pismem z dnia 13 listopada 2024 r. Wójt zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem. Wójt zamówił dzień wcześniej operat szacunkowy mający na celu ustalenie wysokości wspomnianej opłaty. Ponadto Wójt powiadomił skarżącą o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty.
W aktach sprawy znalazł się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – D. K.. Operat sporządzono w dniu 12 listopada 2024 r. Z treści operatu wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżącej o kwotę [...]zł.
Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r., nr [...], Wójt ustalił dla skarżącej jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działki nr ew. [...], położonej w C. , gm. [...], z uwagi na podział, jaki nastąpił w czerwcu 2024 r. Wójt zobowiązał skarżącą do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że prawomocnie dokonano podziału nieruchomości skarżącej. W tym czasie obowiązywała uchwała nr [...] z dnia 18 sierpnia 2009 r. Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z jej § 1, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 15%. W tej sytuacji, skoro wzrost wartości nieruchomości z uwagi na zatwierdzenie podziału nastąpił na poziomie [...] zł, to opłata adiacencka wynosi [...] zł. Wszystkie te okoliczności potwierdza operat szacunkowy, jaki został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat, zdaniem Wójta, nie budzi żadnych zastrzeżeń. Wyceny dokonano przy użyciu metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym.
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła Wójtowi szereg naruszeń. Przede wszystkim nie wyjaśniono dlaczego dopuszczono analizę dłuższą niż dwuletnią w zakresie wyceny nieruchomości. Skarżąca wskazała, że dobrano nieruchomości niemające cech podobieństwa. Porównano działki o innych walorach z pominięciem korygowania cen uwzględniających różnice pomiędzy działkami. Operat szacunkowy posiada błędy co do formy i treści. Zdaniem skarżącej, nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca uważa, że operat szacunkowy jest błędny.
Decyzją z dnia 15 maja 2025 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony. Co prawda rzeczoznawca majątkowy powołał błędne rozporządzenie, ale jego metodyka działania odpowiada obowiązkom stojącym przed rzeczoznawcą majątkowym. SKO wskazało, że ciężko jest znaleźć działki podobne. W takiej sytuacji korzysta się z cen korygujących, które zniwelują różnice i pozwolą na uzyskanie trafnej opinii o wartości nieruchomości wycenianej. Rynek gruntów budowlano-mieszkaniowych o małej powierzchni nie jest mocno rozwinięty. Dlatego trudno było znaleźć nieruchomość do analizy porównawczej.
Do analizy wzięto nieruchomości z terenu gminy [...]. Wszystkie transakcje dotyczyły budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Transakcji było 11, a wybrano takie, które odpowiadały cechami działek działce wycenianej.
Zdaniem Kolegium, operat szacunkowy przedłożony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, odpowiada wymogom stawianym przez prawo. Jest to specyficzny dowód, w którym prezentuje się wiedzę fachową. Tej wiedzy nie posiada organ administracji publicznej, a zatem nie można kwestionować ustaleń merytorycznych. Nie oznacza to oczywiście, że nie dokonano analizy formalnej operatu. Co do operatu nie ma zastrzeżeń. Jeżeli skarżąca kwestionuje jego zdolność dowodową, to skarżąca powinna przedłożyć kontroperat w celu podważenia tez stawianych przez organy.
SKO odniosło się do zarzutów odwołania, ale zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do ich uwzględnienia.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. B. – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji Wójta, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i wadliwym materiale dowodowym, co wyraziło się w bezrefleksyjnym przyjęciu ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, pomimo jego oczywistych wad formalnych, a w konsekwencji zaniechanie wszechstronnej i swobodnej oceny tego dowodu;
2) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy, nieodnoszący się do całokształtu materiału dowodowego oraz do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwiło skarżącej poznanie motywów, jakimi kierował się organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję Wójta;
3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na uchybienia procesowe związane z postępowaniem dowodowym;
4) art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wzrost wartości nieruchomości nie został prawidłowo udowodniony na skutek oparcia się na wadliwym operacie szacunkowym, który nie powinien stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że operat szacunkowy, jaki znajduje się w aktach sprawy, jest fundamentalnie niezgodny z prawem. Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił dlaczego dobrał transakcje aż sprzed czterech lat. Żaden z organów nie zwrócił na to uwagi. SKO miało odwołać się do poszczególnych części operatu, które nie wykazują związku z omawianym zarzutem. Co więcej, niezasadnie przyjęto transakcje z gminy [...]. Przyjęte do analizy nieruchomości nie są do siebie podobne. Mają inne cechy, mają inne powierzchnie. Żadna z transakcji nie pochodzi z tego samego obrębu, co działka wyceniana.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2025 r., nr [...], Kolegium wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 8 stycznia 2026 r. stawiła się skarżąca osobiście. Skarżąca podniosła i wywiodła jak w skardze. Przede wszystkim zaznaczono, że operat szacunkowy jest błędny z tego powodu, że żadna działka wzięta do analizy porównawczej nie posiada linii energetycznych, które wisiałyby nad nimi. Nad działką skarżącej wisi taka linia, co istotnie wpływa na cenę nieruchomości. Tego żaden organ nie wziął pod uwagę. Po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady, Sąd ogłosił wyrok w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty adiacenckiej to szczególne postępowanie, bowiem w jego trakcie uzyskiwany jest szczególny dowód w postaci operatu szacunkowego. Jest to kluczowy dowód. Nie oznacza to jednak, że jakikolwiek organ orzekający w sprawie jest zwolniony z obowiązków, o jakich mowa w art. 7 i art. 80 k.p.a. Prawdą jest, że ani SKO, ani Wójt nie mogą wkraczać w merytoryczną sferę pracy biegłego – rzeczoznawcy majątkowego – i kwestionować jego ustalenia. Jednakże organy mają obowiązek ustalić, czy cechy wspólne, bardziej lub mniej zbliżone do siebie, zostały uwzględnione. Wiadome jest to, że nie da się dobrać do analizy porównawczej działek o takich samych cechach jak wielkość, ukształtowanie powierzchni, uzbrojenie, dojazd i inne. Nie ma dwóch takich samych działek o takich samych cechach i ulokowanych w takich samych okolicznościach. Konieczne jest natomiast uwzględnienie takich samych cech, które bez wątpienia wpływają na cenę nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 625/24).
Cech wpływających na wartość nieruchomości, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. może być wiele, ale jedną z nich jest bez wątpienia możliwość dalszego zagospodarowania pod względem budowlanym z uwagi na infrastrukturę techniczną ulokowaną w obszarze nieruchomości (zob. np. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II CSKP 624/22, System Informacji Prawnej LEX nr 3572495). Sąd nawiązuje w tej chwili do relacji skarżącej z rozprawy sądowej, ale także uzasadnienia skargi oraz uzasadnienia odwołania od decyzji organu I instancji, gdzie trafnie podniesiono, iż żaden z organów nie wziął pod uwagę tego, że nad południową, nowo powstałą działką, wiszą linie energetyczne. Te linie wpływają na możliwości zabudowy nowej działki. Zmniejsza się potencjalna powierzchnia zabudowy, a także gabaryty przyszłej zabudowy. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że taka okoliczność wpływa na cenę nieruchomości.
Sąd w składzie orzekającym zapoznał się z operatem szacunkowym i stwierdził, że na żadnym etapie rzeczoznawca majątkowy, ani organy nie wypowiedziały się na ten temat. Jest to zatem kwestia istotna, mogąca wpłynąć na wynik postępowania. Tylko wówczas, gdy zostaną uwzględnione wszystkie cechy istotne nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych, będzie można prawidłowo zastosować przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. Wyżej wymienione okoliczności przesądzają o konieczności uwzględnienia skargi, bowiem SKO samodzielnie nie mogłoby ponownie rozpoznać sprawy z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Sąd nie zgodził się z niektórymi zarzutami skargi, jednakże nie zmienia to faktu, że obydwie decyzje organów należy uchylić. Sąd nie zaakceptował zarzutu, który nawiązywał do przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Powołany przepis nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek uzasadnienia przyjęcia do analizy porównawczej perspektywy szerszej niż dwuletnia w zakresie ustalania rynku transakcji. Zdaniem Sądu, naruszenie tego przepisu nie przesądza o wadliwości operatu szacunkowego. Po pierwsze dlatego, że powołany przepis wyraża tzw. normę lex imperfecta, a więc prawodawca nie przewiduje sankcji za naruszenie przepisu. Po drugie, rzeczoznawca ma sporządzić rzetelną opinię o wartości nieruchomości. Aby to uczynić, niezbędne jest określenie możliwie szerokiego spektrum analitycznego, które może obejmować nieruchomości z innych gmin, a także transakcje sprzed więcej niż dwóch lat.
W niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę to, że analiza przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego objęła czas dość trudny dla rynku nieruchomości – czas pandemii wirusa SARS-CoV-2 i skutków po niej. Rzetelna analiza musiała objąć transakcje adekwatne do sprawy skarżącej.
Sąd nie podziela także zarzutu skarżącej, który koncentruje się na kwestii dostępu do drogi publicznej. Nie jest wiadome, czy skarżąca kiedykolwiek sprzeda tę nieruchomość, a ponadto rolą organów jest ocena wartości nieruchomości przed podziałem (w dniu wydania decyzji) jak i po podziale (z momentem uprawomocnienia się decyzji podziałowej). Być może nigdy nie dojdzie do sprzedaży działek skarżącej i nigdy nie będzie trzeba ustanawiać służebności drogi koniecznej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi w zasadniczym zakresie. Obydwa organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istnienia linii energetycznej, która to linia wpływa na wartość nieruchomości. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta (pkt I sentencji wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie 2.023 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) [pkt II sentencji wyroku].
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt zadba o to, aby nowy operat szacunkowy, jaki należy uzyskać w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględnił to, że nad południową działką skarżącej wiszą linie energetyczne, a to wpływa na wartość nieruchomości. Analiza porównawcza rzeczoznawcy majątkowego powinna także uwzględniać działki podobne pod tymże względem.