II SA/PO 633/22

II SA/Po 633/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 318/23 - Wyrok NSA z 2025-07-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. E. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021r. nr XLV/381/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Datowaną na dzień 25 lipca 2022 r. (data wpływu do organu 08 sierpnia 2022 r.) skargą D. E. (dalej również jako: "skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej (dalej również jako: "plan miejscowy" albo "plan"). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez istotne naruszenie prawa własności skarżącej polegające m.in.; na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącej drogi publicznej wewnętrznej ([...]), która ma przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącej; na bezpodstawnym; na bezpodstawnym przeznaczeniu części nieruchomości skarżącej na drogi skutkujące wywłaszczeniem skarżącej, z czego jedna droga publiczna o szerokości od 15 m do 18 m (7KDD), co jest całkowicie bezcelowe, druga droga wewnętrzna ([...]) - o szerokości 10 m, co pozbawi skarżącą możliwości korzystania z działki w sposób określony w planie; na naruszeniu przysługującej skarżącej swobodnego użytkowania swojej nieruchomości;
2. art. 3 ust, 1 w zw. z art. 6 ust 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Gminy władztwa planistycznego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącej, polegające: na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie przeznaczenia części nieruchomości pod drugi publiczne pozbawiając skarżącej prawa własności do części nieruchomości oraz powodując, że tereny działki położone wzdłuż zaprojektowanych przez organ dróg stają się dla skarżącej nieużyteczne, albowiem ze względu na zbyt wąski pas terenu jakiekolwiek możliwości inwestycyjne są znacznie ograniczone, na ignorowaniu w toku procedury planistycznej zastanego stanu faktycznego, w szczególności istniejącego uzbrojenia terenu, na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącego dwóch dróg publicznej i wewnętrznej, gdzie jedna z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącego, na przeznaczeniu terenu wchodzącego w skład nieruchomości skarżącej pod budowę dróg, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącej, na nieuzasadnionym pomijaniu dotychczasowych nakładów poczynionych przez skarżącego na nieruchomości (m.in. znacznych nasadzeń tworzących enklawę przyrodniczą);
3. art. 1 ust. 3 ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na wprowadzeniu dysproporcji pomiędzy interesami gminy a poszanowaniem praw właścicieli, polegające przede wszystkim: na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącej dwóch dróg, gdzie każda z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącej, na przeznaczeniu terenu pod drogi, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącej, na nierozpatrzeniu przez Radę Gminy uwag do projektów planu miejscowego oraz pominięciu alternatywnych wskazanych przez skarżącą rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu; na ograniczeniu prawa własności skarżącej ponad niezbędny zakres.
Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Równocześnie do skargi załączono szkice (mapy) obrazujące aktualny stan nieruchomości skarżącej oraz założenia planu miejscowego w celu zobrazowania zarzutów do uchwały Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021.
Uzasadniając skargę wyjaśniono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych w R. przy ul. [...] - działka nr [...]. W dniu 29 listopada 2021 r. Rada Gminy Rokietnica podjęła uchwałę nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej, która to uchwała, w ocenie skarżącej, narusza wykonywanie przysługującego jej prawa własności względem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem.
Następnie skarżący podniósł, że zaprojektowana droga 7KDD stanowić ma połączenie ulicy Golęcińskiej ze zlokalizowaną poza granicami planu ul. Lipową. Zdaniem skarżącej zaprojektowanie przebiegu drogi 7KDD pozbawione jest racjonalnych podstaw oraz logicznego uzasadnienia. Stanowisko Rady Gminy, że przedmiotowa droga ma umożliwić prawidłowe kształtowanie układu komunikacyjnego, który zdolny będzie do obsługi planowanych terenów związanych z mieszkalnictwem w przedmiotowym rejonie, jest całkowicie chybione. Przede wszystkim zaprojektowana droga 7KDD nie rozwiązuje istniejących problemów z natężeniem ruchu na tym obszarze, a wręcz je pogłębi. Ulica Golęcińską dla mieszkańców południowo-wschodnej części Rokietnicy stanowi główny dojazd do centrum miejscowości oraz dworca kolejowego. Znaczna część wyprowadzania ruchu samochodowego z Rokietnicy odbywa się trasą ekspresową S11, do której dojechać można z ul. Traktat Napoleoński (dalej ul. Poznańskiej) oraz z ul. Golęcińskiej (dalej z ul. Dojazd). Taki układ powoduje, że na ul. Traktat Napoleoński oraz ul. Golęcińskiej panuje bardzo duże natężenie ruchu samochodowego.
Wybudowanie łącznika ul. Golęcińskiej i ul. Lipowej (droga 7KDD) w żaden sposób nie rozwiąże istniejącego poważnego problemu z natężeniem ruchu na wylotowych ulicach miejscowości. Poprowadzenie drogi 7KDD do ul. Golęcińskiej wymusza wyprowadzenie ruchu ze strefy usługowej U do ul. Golęcińskiej przez strefę mieszkaniową, co niewątpliwie negatywnie wpłynie na przepustowość ul. Golęcińskiej.
Następnie skarżąca wskazała, że wybudowanie drogi 7KDD i wyprowadzanie ruchu do ul. Golęcińskiej, zgodnie z zaskarżonym planem miejscowym, spowoduje nie tylko wzrost natężenia ruchu na tych już i tak bardzo obciążonych ulicach, ale również negatywnie wpłynie na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jakość i estetykę zagospodarowania terenu ulic. Przede wszystkim zauważyć należy, że wzrost natężenia ruchu na ul. Golęcińskiej spowoduje jej degradację. Nadto, nie można przemilczeć okoliczności, że zwiększenie natężenia ruchu na ul. Golęcińskiej niewątpliwie negatywnie wpłynie również na komfort mieszkańców zajmujących nieruchomości w jej pobliżu, jak również ograniczy możliwości rozbudowy tych nieruchomości. Już na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wskazywała na inne możliwości zorganizowania obsługi drogowej dla tego terenu, które usprawniłyby ruch samochodowy i korzystnie wpłynęły na infrastrukturę komunikacyjną. Uwagi te jednak zostały całkowicie przez organ zignorowane. Zdaniem skarżącej przy projektowaniu sieci dróg organ winien brać pod uwagę dalszy rozwój miejscowości Rokietnica oraz zaplanowanie nowych tras wylotowych z miejscowości Rokietnica i wyprowadzenie ruchu z miejscowości w kierunku trasy S11, co niewątpliwie poprawi zdolność przepustową dróg. Przede wszystkim organ winien dążyć do wyprowadzenia ruchu samochodowego z okolic ul. Golęcińskiej i Traktatu Napoleońskiego. W tym celu należałoby zaprojektować nowy łącznik od ul. Lipowej, łukiem wzdłuż potoku do ul. Dojazdu. Ponadto, możliwa jest również realizacja dróg dojazdowych do osiedli zaprojektowanych wzdłuż ul. Polnej.
Skarżąca zakwestionowała również wymiarowanie planowanej drogi 7KDD, która ma mieć szerokość 15,0 m, natomiast przed włączeniem do ul. Golęcińskiej ma być poszerzona do 18,0 m. Zatem, droga ta ma być trzykrotnie szersza od równoległej ul. Zielonej (6,0 m – 10,0 m) oraz prawie dwukrotnie szersza niż planowana równoległa droga 9KDD. Nadto, droga 7KDD ma stanowić drogę dojazdową do ul. Golęcińskiej, której szerokość wynosi 14,0 m. W ocenie skarżącej, wybudowanie drogi o szerokości 15,0 – 18,0 m pozbawione jest logiki i wbrew stanowisku organu w żaden sposób nie jest zasadne.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że wybudowanie tak szerokiej drogi w sposób negatywny wpłynie również na środowisko naturalne. Znaczny odcinek drogi 7KDD zaprojektowany został we wschodniej części działki skarżącej, gdzie znajduje się teren zadrzewiony, stanowiący swego rodzaju pas klimatyczny. Na tym obszarze rosną drzewa iglaste i liściaste, które posadzone zostały prawie 60 lat temu, w tym gatunki cenne przyrodniczo. Dzięki istnieniu kompleksu drzew powstał ekosystem, w którym zamieszkują takie gatunki prawem chronione (m.in. zaskroniec zwyczajny, traszka zwyczajna, jaszczurka zwinka, jeż europejski). Miejsce to jest nie tylko siedliskiem dużej liczby ptaków o znacznej różnorodności gatunkowej, ale także ważnym terenem dla drobnych ptaków migrujących, które tam zimują.
W zakresie projektowanej drogi 3KDW wskazano, że ma ona przebiegać w poprzek nieruchomości skarżącej. Mając na uwadze przebieg drogi 7KDD, w szczególności jej szerokość) oraz przebieg drogi 3KDW, skarżące pozostaje niewielki obszar, który zgodnie z planem zagospodarowania ma stanowić teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taki sposób zaplanowania przebiegu dróg przez działkę skarżącej spowoduje, że część działki położona na zaprojektowanym terenie 7MN nie będzie mogła zostać przez skarżącą wykorzystana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. Jest to działka o powierzchni [...] ha, składająca się z [...] ha gruntów ornych RIIIb, [...] ha sadów S-RIIIb oraz [...] terenów mieszkaniowych B, na których zlokalizowany jest budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Tereny budowlane na przedmiotowej działce stanowią zaledwie niespełna 7,3% ogólnej powierzchni działki, a pozostałe grunty to grunty trzeciej klasy bonitacyjnej, mające w chwili uchwalenia planu miejscowego status gruntów rolnych. Występujące na obszarze skarżonego planu, w tym na terenie działki skarżącej grunty rolne klasy IIIb, na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 08 czerwca 2020 r. uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze. W związku z czym skarżąca uzyskała dodatkowe przywileje w postaci możliwości wprowadzenia nowych inwestycji (zgodnie z planem) na gruntach rolnych III klasy bonitacyjnej zlokalizowanej na jej nieruchomości.
Odnosząc się do wspomnianej przez skarżącą "enklawy przyrodniczej", rzekomo istniejącej na wskazanej działce, "stanowiącej pas klimatyczny" organ wyjaśnił, iż zgodnie z analizą dostępnych danych i materiałów związanych z ochroną środowiska przyrodniczego nie stwierdzono występowania w badanym rejonie obiektów bądź obszarów podlegających ochronie z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 916). Nie stwierdzono tu również występowania siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt, ich ostoi, miejsc rozrodu lub regularnego przebywania, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, ochrony gatunkowej roślin, ochrony gatunkowej grzybów, obszarów specjalnej ochrony ptaków, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 . Ponadto projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podlegał składaniu wniosków, opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy biorące udział w procedurze planistycznej. W procedurze tej, żaden z organów (w tym Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska) nie wskazywał aby omawiany fragment terenu wymagał szczególnej ochrony przyrodniczej. Ubocznie Gmina wskazała, że poczynienie nasadzeń, o których wspomina skarżąca w kontekście omawianej "enklawy", nie powinno mieć miejsca. Jak bowiem wynika z przeprowadzonej wizji lokalnej, owe zadrzewienia posadzono na terenach sadów S-RIIIb oraz częściowo na terenach gruntów ornych RIIIb, a według posiadanych przez organ informacji właściciele nie dysponowali prawem do przekształcenia rolniczego charakteru działki na inne formy, niezwiązane z działalnością rolniczą.
W dalszej części pisma organ podniósł, że wskazana przez skarżącą działka nr [...] znajduje się w planie miejscowym na terenach oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] i [...].Teren oznaczony w planie symbolem [...] to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren zabudowy usługowej. Przeznaczeniem dominującym terenu jest tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, natomiast równorzędnym przeznaczeniem dominującym terenu jest zabudowa usługowa, przy czym dopuszczono zastosowanie przeznaczenia łącznego w jednym budynku (§ 25 ust. 1-3 planu) oraz dodatkowo lokalizację budynków gospodarczych. Dla omawianego terenu określono szereg parametrów pozwalających na ich zabudowę, czy to w formie zabudowy wolnostojącej, czy też bliźniaczej, w tym najbardziej istotne: powierzchnię zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, czy też wysokość zabudowy. Dla działek budowlanych na terenie ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 30% na działkach o powierzchni mniejszej niż 600 m2 na terenie 4MN/U, 35% na działkach narożnych o powierzchni mniejszej niż 600 m2 na terenie 4MN/U, 25% na działkach o powierzchni równej lub większej niż 600 m2 na terenie 4MN/U, 30% na działkach narożnych o powierzchni równej lub większej niż 600 m2 na terenie 4MN/U (§ 26 ust. 1 pkt 2 lit. c-d planu) oraz określono odpowiadający temu procentowi zabudowy minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 1 pkt 4 lit. b-c planu). Wyznaczono dopuszczalną wysokość budynków mieszkalnych lub usługowych do 9 m. (§ 26 ust. 2 pkt 6 planu). Umożliwiono też wydzielenie działek budowlanych o powierzchni minimalnej 400 m2 (§ 26 ust. 4 pkt 1 i 3 planu), a więc działek o stosunkowo niedużej powierzchni. Wymienione parametry oraz wyznaczone na rysunku planu linie zabudowy stwarzają bardzo dogodne warunki dla realizacji zabudowy w ramach działki skarżącej na dwóch polach inwestycyjnych.
Teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 7MN to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która może być realizowana w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej, wraz z budynkami gospodarczymi. W § 24 planu określono dla terenu parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, m.in. wyznaczono maksymalny wskaźnik powierzchnizabudowy wynoszący 25%, a na działkach narożnych 30% (§ 24 ust. 1 pkt 2 lit. a-b planu). Minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 20% (§ 24 ust. 1 pkt 4 lit. b Planu). Podobnie jak na terenie 4MN/U, tak i tutaj wyznaczono maksymalną wysokość budynków mieszkalnych do 9 m (§ 24 ust. 2 pkt 4 Planu). Natomiast powierzchnię nowo wydzielanej działki określono na 800 m2 (§ 24 ust. 4 pkt 2), również stwarzając dogodne warunki dla realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na rysunku planu w ramach terenu 7MN liniami zabudowy wyznaczono na działce skarżącej kolejne pole inwestycyjne.
Teren oznaczony w planie symbolem 7KDD to teren drogi publicznej klasy D (dojazdowej). Ustanowiono na nim nakaz wyznaczenia pasa drogowego o szerokości w liniach rozgraniczających określonych na rysunku planu (§ 15 ust. 2 pkt 1 lit. g planu). Dopuszczono na nim lokalizowanie wjazdów i zjazdów na tereny przyległe z ograniczeniami wynikającymi z przepisów odrębnych (§ 15 ust. 2 pkt 2 planu), lokalizowanie miejsc postojowych, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 15 ust. 2 pkt 3 planu), a także budowę urządzeń drogowych spowalniających ruch kołowy, w szczególności takich jak garby, szykany, bariery przysłaniające i inne, w tym takich urządzeń, które miejscami zawężają pole przejazdu do minimalnej szerokości wymaganej przepisami odrębnymi (§ 15 ust. 2 pkt 4 planu) oraz dopuszczono prowadzenie ciągów infrastruktury w poprzek oraz wzdłuż drogi (§ 15 ust. 2 pkt 5 planu). Ponadto nakazano pozostawianie na nim terenu ogólnodostępnego, z zastrzeżeniem możliwości wprowadzania elementów urządzenia terenu poprawiających bezpieczeństwo ludzi i ruchu drogowego (§ 15 ust. 3 planu). Teren 7KDD został wytyczony w ten sposób, że częściowo przebiega przez działkę skarżącej, a częściowo przez działki innych właścicieli działek na tym fragmencie obszaru planu.
Natomiast teren oznaczony w planie symbolem 3KDW to teren drogi wewnętrznej. Ustanowiono na nim nakaz wyznaczenia pasa drogowego o szerokości minimalnej 10,0 m (§ 16 ust. 2 pkt 1 lit. a). Dopuszczono lokalizowanie wjazdów i zjazdów na tereny przyległe z ograniczeniami wynikającymi z przepisów odrębnych (§ 16 ust. 2 pkt 2 planu), lokalizowanie miejsc postojowych, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 16 ust. 2 pkt 3 planu), budowę urządzeń drogowych spowalniających ruch kołowy, w szczególności takich j.ik garby, szykany, bariery przysłaniające i inne, w tym takich urządzeń, które miejscami zawężają pole przejazdu do minimalnej szerokości wymaganej przepisami odrębnymi (§ 16 ust. 2 pkt 4 planu), a także prowadzenie ciągów infrastruktury w poprzek oraz wzdłuż drogi (§ 16 ust. 2 pkt 5 planu). Teren 3KDW został wytyczony w taki sposób, że przecina dość długie działki, w tym działkę skarżącej oraz działki innych właścicieli, dzieląc je w ten sposób na odrębne pola inwestycyjne.
W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że w przedmiotowej sprawie omawiany fragment obszaru planu obecnie jedynie w niewielkim stopniu jest zagospodarowany zgodnie z określonymi w planie przeznaczeniami. Zdecydowana większość ma charakter rolniczy, a dominującą formą własności jest własność prywatna. Na obszarze planu występują działki o znacznej powierzchni, długie, wąskie i przylegające do drogi jedynie krótkim bokiem, charakterystyczne dla gruntów rolnych - jak wskazana działka skarżącej. Intencją lokalnego prawodawcy było przekształcenie terenów objętych planem do nowych funkcji i stworzenie nowego układu urbanistycznego z poszanowaniem zasad kształtowania ładu przestrzennego.
Zdaniem organu wymogi kształtowania ładu przestrzennego determinują konieczność harmonijnego skomponowania terenów zabudowanych i zapewnienia im racjonalnego, optymalnego dostępu do dróg publicznych. Dla realizacji określonego w planie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową (MN/U), czy też mieszkaniową jednorodzinną (MN) zasadne było dokonywanie podziałów większych działek. W tym celu niezbędne było stworzenie układu komunikacyjnego umożliwiającego wydzielenie nowych działek budowlanych i zapewnienie im obsługi komunikacyjnej. Jak wyjaśniono w treści pisma, w przedmiotowej sprawie przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych determinowane były przez lokalne uwarunkowania geodezyjne, strukturę własności i stopień zainwestowania obszaru objętego planem. Z uwagi na wielkość i kształt działek na obszarze planu oraz ich strukturę własnościową uznano, że dróg nie będzie miała charakteru publicznego. Drogi te służyć mają obsłudze terenów przeznaczonych w planie pod indywidualną zabudowę mieszkaniową usługową lub jednorodzinną, ułatwiając w ten sposób przekształcenie terenu rolniczego na tereny zabudowy usługowej lub mieszkaniowej. Sieć dróg zaplanowano z uwzględnieniem nadrzędnej rangi korytarzy dróg publicznych, poprzez które obszar planu wiąże się z podstawowym systemem transportowym gminy. Wyznaczone w planie drogi publiczne stanowią główny szkielet siatki ulic, które mają zbierać ruch i wyprowadzać go na zewnątrz nowopowstającego założenia urbanistycznego. W trakcie opracowywania planu przyjęto bowiem założenie, że drogi publiczne nie tylko będą służyć obsłudze zlokalizowanych przy nich działek, ale także pełnić istotną rolę w układzie komunikacyjnym, stanowiąc oś, do której podłączone będą drogi wewnętrzne. Natomiast drogi wskazane w planie jako wewnętrzne służyć mają przede wszystkim obsłudze nowo wydzielonych działek zabudowy.
Przedmiotowy plan umożliwia właścicielom działek rozwój terenów poprzez zmianę ich funkcji, gdyż działki na obszarze planu przeznaczono w znacznej mierze pod tereny inwestycyjne: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej. Mając na uwadze, iż działki skarżącej przed uchwaleniem planu były działkami rolnymi, uchwalenie zaskarżonego planu umożliwiło podział tych działek, ich zainwestowanie w formie zabudowy oraz zapewniło do nich dostęp komunikacyjny, co wpływa pozytywnie na wartość takich nieruchomości, czego beneficjentami będą niewątpliwie właściciele tych nieruchomości.
Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę ingerencja w prawo własności skarżącej nie była nadmierna. Nie naruszono istniejącej na działkach skarżącej zabudowy. Pomimo przeznaczenia części działek pod drogi na pozostałych częściach nieruchomości włączonych do terenów zabudowy zachowano możliwości inwestycyjne w postaci szerokiego wachlarza funkcji: od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej lub bliźniaczej), przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, po zabudowę wyłącznie usługową. Warto przy tym zwrócić uwagę, iż możliwości inwestycyjne na tym terenie wprowadził dopiero plan miejscowy, gdyż dotąd, zgodnie z ewidencją gruntów, były to tereny rolnicze. Skarżąca nie ma racji, wykazując rzekome pozbawienie jej możliwości zainwestowania i zabudowy swojej nieruchomości. Plan ustala prawo zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, a jej parametry w planie dostosowano tak, by była to zabudowa pełnowartościowa. Gmina ograniczyła ingerencję w teren skarżącej do niezbędnego minimum w postaci terenów dróg: publicznej (7KDD) i wewnętrznej (3KDW), służących komunikacji, koniecznych jako funkcja służebna dla zabudowy mieszkaniowej, w sposób proporcjonalny, jako wyraz potrzeb lokalnej społeczności, która teren ten będzie użytkować docelowo. W szczególności tereny dróg wewnętrznych starano się wyznaczyć w taki sposób aby wynikające z ich przebiegu korzyści i niedogodności równomiernie rozkładały się na właścicieli działek potencjalnie korzystających z tych dróg.
Projektowany przebieg drogi 7KDD łączącej się z ulicą Golęcińską, konieczny ze względu na obsługę komunikacyjną wschodniej części terenów objętych planem miejscowym, poprowadzony jest wzdłuż istniejącej ulicy Polnej, która choć posiada daleko niewystarczającą szerokość, to jest jedynym wytrasowanym szlakiem pozwalającym na przeprowadzenie połączenia komunikacyjnego drogą publiczną o prawidłowej szerokości (ulica Zielona nie spełnia tego wymogu). Na podłączeniu do tego odcinka polegają też przyszli użytkownicy terenów objętych innym planem miejscowym. Prawidłowe wykształcenie układu drogowego jest obowiązkiem każdej gminy i stanowi wyraz zabiegania o bezpieczeństwo użytkowników w dniu dzisiejszym i w przyszłości, gdyż skutki planu formować się będą dopiero w ciągu najbliższych lat.
W związku z tym, że ulica Polna istnieje już w omawianej przestrzeni, a jest to jedyne miejsce wzdłuż ulicy Golęcińskiej, gdzie można zaprojektować połączenie drogowe bez ingerencji w istniejącą zabudowę budynkami, rozwiązanie takie musi być uznane za właściwe także z punktu widzenia zasady proporcjonalności, chyba, że organ dokonujący oceny uzna, że albo potrzeby komunikacyjne (także przekształconych terenów Skarżącej) nie występują, albo że rozwiązaniem bardziej sprawiedliwym i "proporcjonalnym" jest wyburzenie istniejących budynków gospodarczych i mieszkalnych (lub mieszkalno-usługowych) przy ul. Golęcińskiej. Nie ma bowiem innej możliwej poprowadzenia połączenia drogowego z ulicą Golęcińską w sposób unikający kolizji z budynkami.
Zaprojektowany układ komunikacyjny, w tym droga 7KDD o szerokości 15,0 m, a przed włączeniem do ul. Golęcińskiej o szerokości 18,0 m, jako jeden z elementów projektowanego układu drogowego została zaplanowana w szerokości w liniach rozgraniczających umożliwiających prawidłowe kształtowanie układu komunikacyjnego, który zdolny będzie do obsługi planowanych terenów związanych z mieszkalnictwem w przedmiotowym rejonie. Układ ten obok możliwości realizacji jezdni musi mieć (i ma) możliwość realizacji chodników, dróg rowerowych, miejsc postojowych, czy też pasów zieleni, jednocześnie przy zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego. Droga ta kontynuuje swój przebieg w kierunku południowym w projekcie planu sporządzanego dla terenu zlokalizowanego na południe od ul. Polnej i dalej w kierunku zachodnim, jako przedłużenie znów w projekcie planu do którego złożono przedmiotową uwagę poprzez drogę 6KDD (15,0 m), łączy się ze zlokalizowaną poza granicami planu ulicą Lipową, która w liniach rozgraniczających również posiada szerokość 15,0 m, zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedla Parkowego ("Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica rejon ul. Szkolnej, ul. Trakt Napoleoński i ul. Zielonej - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz tereny zieleni parkowej i ekologicznej - Etap I" przyjęty uchwałą Rady Gminy Rokietnica Nr XI/lll/2003 z dnia 27 października 2003 r.
Układ komunikacyjny w obszarze projektu zaplanowano w sposób możliwie zoptymalizowany i w szerokościach w liniach rozgraniczających pozwalającą na realizację co najmniej układu jezdnego i chodników, ale i także w sposób pozwalający na przeprowadzenie podziemnej infrastruktury technicznej. Odcinek drogi 7KDD o szerokości 15,0 m został zaplanowany z myślą umożliwienia na nim realizacji w zoptymalizowanej wersji pasa drogowego o szerokości 6,0 m (dwie jezdnie 3,0 m), chodników po obu stronach jezdni o szerokości po 1,5 m, ścieżki rowerowej o szerokości 3,0 m i pasa zieleni (szpaleru drzew) o szerokości 3,0 m. Z kolei poszerzenie zaprojektowanej drogi do 18,0 m, zaprojektowane na odcinku przy włączeniu do ul. Golęcińskiej, miało na celu umożliwienie realizacji dodatkowego pasa jezdni (prawoskrętu na ul. Golęcińską) oraz umożliwienie prawidłowego ukształtowania skrzyżowania zarówno pod względem widoczności, ruchu pojazdów, jak i bezpieczeństwa ruchu pieszego i ukształtowania chodników.
Planowana droga 7KDD przebiega po szlaku i w poszerzeniu istniejącej drogi gminnej (ul. Polna). Droga ta nie mogłaby pozostać usankcjonowana w dotychczasowym kształcie, gdyż generowałaby problem obsługi komunikacyjnej obszaru objętego skarżonym planem miejscowym ze względu na fakt, że jest ona niewymiarowa (szerokość ok. 4,0 m), co uniemożliwiałoby prawidłowe ukształtowanie skrzyżowania zarówno pod względem widoczności, ruchu pojazdów, jak i bezpieczeństwa ruchu pieszego i ukształtowania chodników. Konieczne powiązanie układu komunikacyjnego obszaru planu musi obejmować połączenie z ulicą Golęcińską.
Następnie organ wskazał, że droga wewnętrzna 3KDW okalająca kwartał zabudowy 7MN stanowi uzupełnienie sieci dróg na tym obszarze i umożliwia dostęp przyległych działek, zarówno z terenu 7MN, jak i 6MN oraz 4MN/U, do drogi publicznej. Bez zaprojektowania dróg wewnętrznych nie byłoby możliwe zainwestowanie terenów objętych planem. Organ zwrócił również uwagę, że podczas projektowania rozwiązań planistycznych uwzględnia się także inne uwarunkowania, jak: ochrony przeciwpożarowej, czy też dojazd pojazdów ratunkowych, co w Planie zostało zagwarantowane między innymi poprzez wielokierunkowy dostęp do terenu, także zakwestionowanymi przez skarżącą drogami 7KDD i 3KDW. Zastosowane w planie rozwiązania planistyczne - zapewnienie prawidłowego, bezpiecznego układu komunikacyjnego, łączącego nowo wytworzoną strukturę urbanistyczną z układem zewnętrznym - bez wątpienia leżą w interesie publicznym i służyć mają ogółowi mieszkańców, a ich potrzeba ich realizacji przeważa nad interesem prywatnym w postaci prawa własności do fragmentów działek skarżącej, przeznaczonych pod elementy układu drogowego.
Finalnie organ wskazał, że rozstrzygnięcia uwag skarżącej, zawarte w § 19 Załącznika nr 2 do uchwały, stanowiącego "Rozstrzygnięcie Rady Gminy Rokietnica w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej" w sposób klarowny i precyzyjny wyjaśniają motywy jakimi kierował się organ. Wskazano w nich bowiem, że pozostawia się w dotychczasowym kształcie projektowany układ komunikacyjny, w tym pozostawia się w dotychczasowej szerokości drogę 7KDD (15,0 m i przed włączeniem do ul. Golęcińskiej poszerzenie do 18,0 m) oraz nie zmienia się jej klasyfikacji i kategoryzacji. Droga ta jako jeden z elementów projektowanego układu drogowego została zaplanowana w szerokości w liniach rozgraniczających umożliwiających prawidłowe kształtowanie układu komunikacyjnego, który zdolny będzie do obsługi planowanych terenów związanych z mieszkalnictwem w przedmiotowym rejonie. Układ ten obok możliwości realizacji jezdni musi mieć (i ma) możliwość realizacji chodników, dróg rowerowych, miejsc postojowych, czy też pasów zieleni, jednocześnie przy zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego. Droga ta kontynuuje swój przebieg w kierunku południowym w projekcie planu sporządzanego dla terenu zlokalizowanego na południe od ul. Polnej i dalej w kierunku zachodnim jako przedłużenie znów w projekcie planu do którego złożono przedmiotową uwagę poprzez drogę 6KDD (15,0 m), gdzie łączy się ze zlokalizowaną poza granicami planu ulicą Lipową, która w liniach rozgraniczających również posiada szerokość 15m. Ten szlak komunikacyjny, łącznie z istniejącymi i planowanymi jego odcinakami posiada szerokość minimalną lub większą niż 15,0 m, zatem nie widzi się uzasadnienia do zmniejszania szerokości przedmiotowego odcinaka (7KDD) tego ważnego ciągu komunikacyjnego. Układ komunikacyjny w obszarze projektu zaplanowano w sposób możliwie zoptymalizowany i w szerokościach w liniach rozgraniczających pozwalającą na realizację co najmniej układu jezdnego i chodników, ale i także w sposób pozwalający na przeprowadzenie podziemnej infrastruktury technicznej. Zwraca się uwagę, że od poszczególnych sieci wymagane są do zachowania (określone w przepisach odrębnych) odległości, zatem zaplanowanie odpowiedniej szerokości dróg staje się uzasadnione. Niemniej, w przypadku wykazanej w uwadze ul. Zielonej (4KDD), ze względu na istniejące w przestrzeni zabudowania nie możliwe stało się zaprojektowanie drogi w optymalnej szerokości (w szczególności dot. to odcinka północnego ul. Zielonej).
Pismem procesowym z dnia 04 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi oraz wyjaśnił, że wszystkie drogi na terenie planu miejscowego mają szerokość mniejszą niż projektowana droga 7KDD, a część dróg publicznych ma szerokość mniejszą niż droga wewnętrzna 3KDW. W ocenie skarżącej droga 7KDD powinna być węższa, natomiast droga wewnętrzna 3KDW powinna być położona miejscu przebiegu linii średniego napięcia.
W czasie trwania rozprawy sądowej i administracyjnej w dniu 04 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, a odpowiadając na pytanie Sądu wyjaśnił że działka nr [...] jest zabudowana jedynie od frontu, a w pozostałym zakresie stanowi nieużytki. Odnosząc się do pojęcia "enklawy ekologicznej" pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca nazywa tak tereny swojej działki, które zostały intensywnie obsadzone drzewami.
Pełnomocnik organu wskazał natomiast że teren objęty planem to obecnie teren rolniczy, na którym działki poszczególne są długie i wąskie. Plan miał na celu uporządkowanie tej przestrzeni, czemu służy również przyjęty układ komunikacyjny. Pełnomocnik organu podkreślił również, że plan nie pozbawia skarżącej, Jak i innych właścicieli nieruchomości i możliwości ich zabudowy. Odnosząc się do przebiegu linii energetycznej pełnomocnik wyjaśnił, przez to linia o niskim natężeniu, a nowa strefa zabudowy znajduje się poza strefą powyższej linii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazał się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że skarżąca jest uprawniona do zaskarżenia Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej. Jego legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej skarżącej jest tym bardziej uzasadnione, że na jej działce wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące prawa zabudowy, w tym wytyczono przebieg dróg publicznych wewnętrznych. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właściciela, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do skarżącej jest więc niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), gdyż okolicznością niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Równocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast - kontrola - uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a więc obejmować kwestie związane z prawidłowością procedury planistycznej.
Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Sąd wyjaśnia, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 07 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 273/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej częściach tekstowej i graficznej, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1KDD, 2MN/U, 2ZP, 2KPJi, 3ZP w granicach działek ewidencyjnych [...] i [...] natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił. Jak powyższej wskazano wyrok powyższy jest nieprawomocny, jednakże Sąd podziela zawarte w nim stanowisko, co do prawidłowości trybu procedury planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane.
Jak wskazuje analiza wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają, w art. 3 ust. 1, zasadę władztwa planistycznego gminy, a więc kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zasada władztwa planistycznego gminy, umożliwia dokonanie przez gminę oceny przydatności poszczególnych terenów do określonych przeznaczeń, przy uwzględnieniu ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Jak bowiem wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Konsekwentnie treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu.
W przedmiotowej sprawie Wójt argumentuje, że przyjęte rozwiązania mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, a co za tym idzie, mogły zostać przyjęte i nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Stanowisko powyższe uznać jednak należało za prawidłowe.
Przed dokonaniem oceny zasadności powyższych zarzutów Sąd wskazuje, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie oznacza jeszcze, że określone inwestycje zostaną zrealizowane. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma w powyższym zakresie jedynie charakter hipotetyczny – nie tworzy jeszcze tych obiektów, jak również nie daje podstaw do ustalenia ich poszczególnych cechy. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod określoną w nim zabudowę nie jest jeszcze jednoznaczne z jej realizacją - budowa takiej czy innej inwestycji, dopóki nie zostanie zrealizowana musi być oceniona w sferze formalnoprawnej jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 129/18, Baza NSA). Konsekwentnie przeznaczenie określone w planie może, ale nie musi być zrealizowane i nie zawsze odzwierciedla faktyczny sposób użytkowania gruntów. Co więcej, faktyczna realizacja planów miejscowych, w tym realizacja inwestycji w nich przewidzianych, odbywa się przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy oraz istnienia potrzeby uregulowania danego elementu, co ma istotne znaczenie w realiach przedmiotowej sprawy, gdzie działka skarżącej została przewidziana w planie miejscowym między innymi pod drogę wewnętrzną.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia "enklawy przyrodniczej", a więc zalesionego przez skarżącą terenu, stanowiącego cześć jej działki, Sąd zauważa, że na terenie działki skarżącej nie stwierdzono występowania w badanym rejonie obiektów bądź obszarów podlegających ochronie z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Nie stwierdzono tu również występowania siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt, ich ostoi, miejsc rozrodu lub regularnego przebywania, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, ochrony gatunkowej roślin, ochrony gatunkowej grzybów, obszarów specjalnej ochrony ptaków, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000. W ramach procedury planistycznej żaden z organów (w tym Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska) nie podniósł aby omawiany fragment terenu wymagał szczególnej ochrony przyrodniczej, co powoduje, że podnoszone w powyższym zakresie zarzuty uznać należało za bezzasadne. Poczynienie nasadzeń, o których wspomina skarżąca w kontekście omawianej "enklawy", nie stanowi bowiem samo w sobie o konieczności ochrony przyrodniczej danego terenu.
Idąc dalej, Sąd wskazuje, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają, w art. 3 ust. 1, zasadę władztwa planistycznego gminy, a więc kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zasada władztwa planistycznego gminy, umożliwia dokonanie przez gminę oceny przydatności poszczególnych terenów do określonych przeznaczeń, przy uwzględnieniu ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Jak bowiem wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Konsekwentnie treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu.
W przedmiotowej sprawie Wójt argumentuje, że przyjęte rozwiązania mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, a co za tym idzie, mogły zostać przyjęte i nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Stanowisko powyższe uznać należało za prawidłowe.
Przede wszystkim zauważyć należy, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Konsekwentnie dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że ustalenie obsługi komunikacyjnej stanowi jeden z obligatoryjnych elementów planu miejscowego. Jak bowiem zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, w powołaniu na stanowisko sądów administracyjnych, tworząc plany miejscowe gmina zobowiązana jest dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, w zakresie którego przewidziano ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Sąd zauważa przy tym, że w ramach dokonanej sądowej kontroli prawidłowości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma on możliwości kontrolowania racjonalności czy też zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych w zakresie obsługi komunikacyjnej. Jest to o tyle istotne, że analiza wniesionej skargi, w tym jej załączników graficznych wskazuje, że skarżąca stara się zakwestionować wytyczony przebieg dróg publiczny, w oparciu o swoje twierdzenia dotyczące wadliwości całego układu komunikacyjnego a w szczególności celowości przyjętych rozwiązań. W szczególności skarżąca stara się wykazać że zasady jakimi kierował się organ przy wytyczaniu przebiegu dróg publicznych nie przyczynią się do zapewnienia sprawnego układu komunikacyjnego. Rolą Sądu nie jest jednak ocena, czy Gmina przyjęła takie rozwiązania komunikacyjne, które przyczynią się do sprawnego, bezkolizyjnego oraz szybkiego ruchu samochodowego, a więc do ustalenia, czy układ komunikacyjny faktycznie wpłynie na poziom ruchu drogowego. Sąd zobowiązany jest jedynie do odpowiedzi, czy jednostka samorządu terytorialnego miała możliwość ograniczenia prawa własności skarżącej, poprzez przeznaczenie części nieruchomości podbudowę drogi publicznej (7KDD) oraz drogi wewnętrznej (3KDW), a więc czy przyjęte rozwiązania została właściwie uzasadnione, a ograniczenie prawa własności skarżącej są proporcjonalne w odniesieniu do celów planu miejscowego.
W zakresie drogi publicznej 7KDD Sąd uznaje argumentację Gminy, że droga ta (częściowo już istniejąca), która ma mieć szerokość 15,0 m i przed włączeniem do ul. Golęcińskiej poszerzenie ma mieć 18,0 m, została zaplanowana w szerokości w liniach rozgraniczających umożliwiających prawidłowe kształtowanie układu komunikacyjnego, który zdolny będzie do obsługi planowanych terenów związanych z mieszkalnictwem. Układ ten ma również możliwość realizacji chodników, dróg rowerowych, miejsc postojowych, czy też pasów zieleni, przy równoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego. Droga ta kontynuuje swój przebieg w kierunku południowym w projekcie planu sporządzanego dla terenu zlokalizowanego na południe od ul. Polnej i dalej w kierunku zachodnim jako przedłużenie znów w projekcie planu poprzez drogę 6KDD (15,0 m), gdzie łączy się ze zlokalizowaną poza granicami planu ulicą Lipową, która w liniach rozgraniczających również posiada szerokość 15,0 m. Ten szlak komunikacyjny, łącznie z istniejącymi i planowanymi jego odcinakami posiada szerokość minimalną lub większą niż 15,0 m, co uzasadnia pozostawienie powyższej szerokości tego ciągu komunikacyjnego. Jak zasadnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, odcinek drogi 7KDD o szerokości 15,0 m został zaplanowany z myślą umożliwienia na nim realizacji w zoptymalizowanej wersji pasa drogowego o szerokości 6,0 m (dwie jezdnie 3,0 m), chodników po obu stronach jezdni o szerokości po 1,5 m, ścieżki rowerowej o szerokości 3,0 m i pasa zieleni (szpaleru drzew) o szerokości 3,0 m. Z kolei poszerzenie zaprojektowanej drogi do 18,0 m, zaprojektowane na odcinku przy włączeniu do ul. Golęcińskiej, miało na celu umożliwienie realizacji dodatkowego pasa jezdni (prawoskrętu na ul. Golęcińską) oraz umożliwienie prawidłowego ukształtowania skrzyżowania zarówno pod względem widoczności, ruchu pojazdów, jak i bezpieczeństwa ruchu pieszego i ukształtowania chodników. Konsekwentnie, w ocenie Sądu, uznać należało, żeby wytyczenie drogi 7KDD było działaniem przemyślanym, uzasadnionym oraz mieszczącym się w granicach władztwa planistycznego gminy, które obejmuje również konieczność zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej terenów objętych plany miejscowym.
W zakresie działki 3KDW Sąd wskazuje, że jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę, droga powyższa stanowi uzupełnienie sieci dróg na obszarze objętym planem miejscowym i umożliwia dostęp przyległych działek, zarówno z terenu 7MN, jak i 6MN oraz 4MN/U, do drogi publicznej. Zdaniem Sądu możliwość wytyczenia powyższej drogi również znajduje swoje oparcie w zasadzie władztwa planistycznego gminy, a jej przebieg stanowi wyraz przyjętego układu komunikacyjnego. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę również dwie okoliczności. Po pierwsze, ograniczenia związane z jej realizacją nie dotyczą jedynie uprawnień skarżącej jako właścicielki działki nr [...], a dotykają w sposób proporcjonalny, wszystkich właściciel działek położonych na terenie, na którym ma ona przebiegać. Nie można więc przyjąć, aby ograniczenia związane z jej realizacją dotyczyły wyłącznie skarżącej, a więc by ograniczenie jej praw pozostawało w dysproporcji do innych właścicieli nieruchomości. Po drugie jej przebieg oraz fakt, że nie przebiega ona w miejscu, w którym znajduje się linie energetyczna, nie wyklucza możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości skarżącej na zasadach opisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że jej przebieg nie może być postrzegany, w kategoriach nadmiernego naruszenia prawa własności skarżącej, a tym samym stanowić przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.
Przechodząc wreszcie do pozostałego przeznaczenia nieruchomości skarżącej, zauważyć należy, że ta cześć działki, która nie została przeznaczona pod drogę 7KDD lub 3KDW została oznaczona w planie miejscowym symbolami 4MN/U oraz 7MN.
Teren oznaczony w planie symbolem 4MN/U to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren zabudowy usługowej. Przeznaczeniem dominującym terenu jest tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, natomiast równorzędnym przeznaczeniem dominującym terenu jest zabudowa usługowa, przy czym dopuszczono zastosowanie przeznaczenia łącznego w jednym budynku (§ 25 ust. 1-3 planu) oraz dodatkowo lokalizację budynków gospodarczych. Dla omawianego terenu określono szereg parametrów pozwalających na ich zabudowę, czy to w formie zabudowy wolnostojącej, czy też bliźniaczej, w tym najbardziej istotne: powierzchnię zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, czy też wysokość zabudowy. Dla działek budowlanych na terenie ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 30% na działkach o powierzchni mniejszej niż 600 m2 na terenie 4MN/U, 35% na działkach narożnych o powierzchni mniejszej niż 600 m2 na terenie 4MN/U, 25% na działkach o powierzchni równej lub większej niż 600 m2 na terenie 4MN/U, 30% na działkach narożnych o powierzchni równej lub większej niż 600 m2 na terenie 4MN/U (§ 26 ust. 1 pkt 2 lit. c-d planu) oraz określono odpowiadający temu procentowi zabudowy minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 1 pkt 4 lit. b-c planu). Wyznaczono dopuszczalną wysokość budynków mieszkalnych lub usługowych do 9 m (§ 26 ust. 2 pkt 6 planu). Umożliwiono też wydzielenie działek budowlanych o powierzchni minimalnej 400 m2 (§ 26 ust. 4 pkt 1 i 3 planu), a więc działek o stosunkowo niedużej powierzchni.
Natomiast teren 7MN stanowi z kolei teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która może być realizowana w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej, wraz z budynkami gospodarczymi. W § 24 planu określono dla terenu parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, m.in. wyznaczono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 25%, a na działkach narożnych 30% (§ 24 ust. 1 pkt 2 lit. a-b planu). Minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 20% (§ 24 ust. 1 pkt 4 lit. b planu). Podobnie jak na terenie 4MN/U, tak i tutaj wyznaczono maksymalną wysokość budynków mieszkalnych do 9 m (§ 24 ust. 2 pkt 4 planu). Natomiast powierzchnię nowo wydzielanej działki określono na 800 m2 (§ 24 ust. 4 pkt 2), również stwarzając dogodne warunki dla realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na rysunku planu w ramach terenu 7MN liniami zabudowy wyznaczono na działce skarżącej kolejne pole inwestycyjne.
Sąd zauważa, że do momentu wejścia w życie planu miejscowego działka skarżącej o powierzchni [...] ha, składała się z [...] ha gruntów ornych RIIIb, [...] ha sadów S-RIIIb oraz [...] terenów mieszkaniowych B, na których zlokalizowany został budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Budynek ten jest wybudowany od frontu, a tereny budowlane na przedmiotowej działce stanowiły zaledwie 7,3% ogólnej powierzchni działki. Jak zauważył sam pełnomocnik skarżącej, pozostała cześć gruntu stanowiła nieużytek. W ramach procedury planistycznej uzyskano decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 08 czerwca 2020 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, co oznacza, że skarżąca uzyskała możliwość wprowadzenia nowych inwestycji (zgodnie z planem) na gruntach rolnych III klasy bonitacyjnej zlokalizowanej na jej nieruchomości. Innymi słowy, wraz z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca uzyskała uprawnienie do zabudowy działki nr [...], co obiektywnie przesądza o polepszeniu jej sytuacji prawnej. Przytoczone powyżej zapisy planu miejscowego wskazują przy tym, że skarżąca ma możliwość wykorzystania przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem opisanym w planie miejscowym. Nie doszło więc do powstania sytuacji, w której skarżąca nie mogłaby zabudować swojej działki, lub też jej zabudowa byłaby znacznie utrudniona. W sytuacji, w której przeznaczenie (zagospodarowanie) nieruchomości przewidziane w planie miejscowym jest bardziej korzystne niż dotychczasowy sposób korzystania (zagospodarowania) nieruchomości, a skarżąca ma możliwość zagospodarowania działki w sposób wynikający z planu, nie można, w ocenie Sądu, mówić o naruszeniu granic władztwa planistycznego gminy. Podnoszony przez skarżącą fakt, że z uwagi na przebieg linii energetycznej częściej działki nie może zostać zabudowana, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze przebieg linii energetycznej nie wyklucza zupełnie możliwości zabudowy, co wynika zarówno z treści tekstowej jak i części graficznej planu. Po drugie, jak już powyżej wskazano, ograniczenia wynikające z przebiegu powyższej linii dotykają w stopniu proporcjonalnym nie tylko skarżącą, ale również innych właścicieli działek położonych na terenie objętym planem miejscowym. Po trzecie wreszcie, ograniczenia związane z istniejąca linią energetyczną istniały również przed wejściem w życie planu miejscowego, a więc nie doszło w powyższym zakresie do naruszenia prawa własności, lecz jedynie do potwierdzenia stanu już istniejącego w akcie planistycznym.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim dotyczą działki skarżącej, nie mogły być uznane za naruszenie granic władztwa planistycznego gminy. Wytyczony przebieg dróg, w tym drogi publicznej 7KDD oraz drogi wewnętrznej 3KDW, został rzetelnie i prawidłowo uzasadniony, a zmiana przeznaczenia gruntów należących do skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że uzyskała ona możliwość zagospodarowania swojej działki zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która może być realizowana w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej, wraz z budynkami gospodarczymi. Możliwość powyższa pozostaje przy tym możliwością realną i możliwą do zrealizowania na działce skarżącej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.