II OSK 528/10

II OSK 528/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Bożena Walentynowicz
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 883/09 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2009-11-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 40 i 42
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 883/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 883/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].
Z uzasadnienia wyroku wynika, że wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łobzie udzielił C. P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, usytuowanego na granicy działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] w miejscowości P., gmina Węgorzyno.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łobzie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r., nr [...] nałożył na inwestora - C. P., obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w latach 70-tych XX wieku bez pozwolenia na budowę - polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego o część mieszkalną, na terenie działki oznaczonej nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], w obrębie miejscowości P., gmina Węgorzyno.
Inwestor przedłożył dokumenty wymagane tym postanowieniem, a w szczególności:
- ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego, z której wynika, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi normami, zasadami wiedzy technicznej oraz, iż nadaje się do użytkowania,
- pozytywną opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej
- inwentaryzację geodezyjną budynku.
Decyzją z dnia [...] maja 2007r., nr [...] wydaną w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łobzie nakazał C. P. wykonanie robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, poprzez skierowanie rury spustowej odprowadzającej wody opadowe wylewem na teren swojej posesji oraz wykonanie tynku na elewacji od strony działki sąsiedniej.
W dniu 16 kwietnia 2009r. C. P. zawiadomił PINB o wykonaniu obowiązku nałożonego powyższą decyzją i wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego w wyniku rozbudowy.
Organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został wykonany do 31 grudnia 1994 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), dla samowoli budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 40 tej ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Organ nadzoru budowlanego, rozpatrując sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w toku dalszego postępowania naprawczego, zastosował art. 56 ust. 1, art. 40 i art. 42 wyżej wymienionej ustawy. W świetle tych przepisów po wykonaniu przez inwestora obowiązku nałożonego wydanym w trybie art. 56 ust. 1 w/w ustawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. oraz po wykonaniu zaleceń nakazanych decyzją z dnia [...] maja 2007r. na wniosek inwestora należało zgodnie z art. 42 ust. 3 tej ustawy udzielić pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Sprawa dotycząca zajęcia wskutek dokonanej rozbudowy ułamkowej części gruntu należącego do M. K. winna być rozstrzygana w postępowaniu cywilnym. W aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w Łobzie nakazujący solidarnie pozwanym C. P. i Gminie Węgorzyno, aby wydali część działki [...], graniczącą z działką nr [...] w postaci klina o wymiarach 12,40m na 0,85m, zabudowaną pokojem mieszkalnym i szopką drewnianą. Organ nadzoru nie rozstrzyga jednak kwestii prawa własności gruntu, a jedynie podejmuje decyzje odnośnie wykonanych samowolnie robót budowlanych.
Od powyższej decyzji M. K. złożyła odwołanie, wnosząc o jej zmianę i odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, wskazując, iż obligatoryjną przesłanką legalizacji jest zgodność obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno - budowlanymi, czy regulującymi stosunki własnościowe. Legalizować można tylko taki obiekt budowlany, na którego budowę inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę. Objęte postępowaniem pomieszczenia, dobudowane pod koniec lat sześćdziesiątych XX wieku i zaadaptowane w 1977 r. na pomieszczenie mieszkalne, znajdują się częściowo na działce [...], co do której wnioskodawcy postępowania legalizacyjnego C. P., ani jego poprzednikowi nie przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca, jako właścicielka tej działki, nigdy nie wyraziła zgody na częściowe posadowienie na niej przedmiotowego budynku. Wyrazem jej sprzeciwu jest stanowisko zajęte w procesie sądowym zakończonym wyrokiem Sądu Rejonowego w Łobzie z dnia [...] sierpnia 2006r., sygn. akt [...], nakazującym solidarnie C. P. i Gminie Węgorzyno wydanie jej zajętej nieruchomości w stanie wolnym od osób i rzeczy oraz w procesie wytoczonym przez C. P. na podstawie art. 231 §1 kodeksu cywilnego o przeniesienie własności zajętej działki (sygn. akt [...]), którego powództwo Sąd oddalił.
Usunięcie nieprawidłowości wskazanych w decyzji z dnia [...] maja 2007r. nie spowodowało doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, z uwagi na to, że jest on częściowo posadowiony na działce nr [...], na co inwestor nie uzyskał zgody jej właściciela.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
Ustosunkowując się do argumentów skarżącej organ odwoławczy podkreślił, że przy legalizacji obiektów budowlanych, wybudowanych przed 1995 r. nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgoda współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych ma znaczenie jedynie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji, gdy roboty zostały już wykonane.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi, skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, wskazując, iż procedura legalizacyjna jest wyjątkowym sposobem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego bez uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę. Obligatoryjną przesłanką legalizacji jest zgodność obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z określonymi w odpowiednich aktach przepisami regulującymi stosunki własnościowe. Jednocześnie przepis musi być rozumiany w sposób, że daje on podstawę do legalizacji tylko takiego obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor uzyskałby stosowne pozwolenie.
Istotne znaczenie dla ustalenia możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego mają obowiązujące w dacie jego budowy przepisy regulujące przesłanki uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością, na której obiekt budowlany ma być wybudowany. Podobna przesłanka określona była w art. 39 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961r., Nr 7, poz. 46 ze zm.), stwierdzającym, że udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie może naruszać praw osób trzecich. Zapis ten należy rozumieć jako zakaz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy prawo do dysponowania nieruchomością, na której obiekt miał być wybudowany, przysługiwało osobom trzecim, nie wyrażającym zgody na budowę.
Przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane stanowi wprost, iż decyzja nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub sfery ochronnej do stanu zgodnego z przepisami może zostać wydana inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy. Nie powinno więc być wątpliwości, że chodzi tu o podmioty, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości, w tym do dysponowania nią na cele budowlane. Wydanie takiej decyzji podmiotowi, który wzniósł obiekt budowlany częściowo na gruncie, którym nie miał prawa dysponować w taki sposób, pozostaje w sprzeczności z cytowanym prawem.
Zdaniem skarżącej wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało również rażące naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz jednej z podstawowych zasad polskiego systemu prawa wyrażonej w art. 365§ 1 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Cytowany przepis obowiązuje sądy, inne organy państwowe i organy administracji publicznej. W świetle tej regulacji prawnej organ nadzoru budowlanego związany jest prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Łobzie z dnia [...] sierpnia 2006r. sygn. akt [...] nakazującym solidarnie C. P. i Gminie Węgorzyno wydanie zajętej działki nr [...] w stanie wolnym od osób i rzeczy i nie może abstrahować od tego wyroku wydając sprzeczną z nim decyzje, twierdząc w uzasadnieniu do niej, że kwestia prawa własności nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji administracyjnej, udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.
Konsekwencją wykonania zaskarżonej decyzji byłoby bowiem uznanie przez organ, że stan przedmiotowego budynku jest zgodny z przepisami prawa, pomimo tego, że nadal część budynku znajdowałby się na działce nr [...], a więc działka ta nadal znajdowałaby się w posiadaniu C. P., Gminy Węgorzyno i nie zostałaby wydana właścicielowi. Organ dąży zatem do nadania cechy legalności stanowi faktycznemu, który jest niezgodny ze stanem prawnym nieruchomości oraz prawomocnym wyrokiem sądu.
Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło samowolnie wybudowanego w okresie przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. obiektu budowlanego, częściowo usytuowanego na działce nr [...], będącej własnością skarżącej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do takich obiektów budowlanych nie stosuje się obecnie obowiązujących przepisów w zakresie rozbiórki, lecz przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Według tej ustawy, prowadząc postępowanie wobec obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995r. organ orzekający dysponuje wyłącznie dwoma instrumentami prawnymi, a mianowicie:
1/ wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego albo
2/ legalizacją samowolnej budowy, przez wydanie zezwolenia na jej użytkowanie, na podstawie art. 42 Prawa budowlanego
Zastosowanie każdego z tych przepisów wynika ze ściśle określonych przesłanek. Skarga, podobnie jak wcześniejsze odwołanie skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej opiera się na tezie, iż organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie może wydać na podstawie art. 42 ustawy prawo budowlane z 1974r. decyzji zezwalającej na użytkowanie tego obiektu, to jest dokonać jego legalizacji, jeśli inwestor - sprawca samowoli budowlanej - nie legitymuje się prawem do gruntu, na którym wybudował taki obiekt.
Zastosowanie nakazu rozbiórki możliwe jest jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, tj. gdy obiekt został wzniesiony na terenie, który w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest przewidziany pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, bądź gdy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jeżeli w sprawie nie zostanie stwierdzone, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki takiego obiektu, to organ orzekający nie ma podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki. Pozostaje wówczas do zastosowania druga możliwość tj. legalizacja takiego obiektu. Z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby zachodziła którakolwiek ze wskazanych przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Na terenie, na którym został wzniesiony sporny budynek, taka budowa była dopuszczalna. W istocie stanowiła ona rozbudowę istniejącego już na tym terenie obiektu.
Art. 42 cytowanej ustawy nie odwołuje się do kwestii własnościowych, co oznacza, iż organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie w przedmiocie obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995r. bez wymaganego pozwolenia na budowę nie ma podstaw do badania, czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zobowiązany jest kierować się jedynie przesłankami wskazanymi w tej ustawie, a w szczególności w art. 37 ust.1 pkt 1 i 2, a jeżeli te nie zachodzą stosuje art. 42, przewidujący legalizację wzniesionego samowolnie obiektu poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na jego użytkowanie. Zgodnie z ust.3 tego artykułu podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu budowlanego jest - oczywiście z zastrzeżeniem art. 37 - wyłącznie stwierdzenie jego zdatności do użytkowania.
Kwestie własnościowe i spory wynikłe na tym tle w odniesieniu do obiektów budowlanych nie mogą być rozstrzygane przez organy administracji publicznej lecz przez sądy powszechne, co zresztą w sprawie miało miejsce. Zaskarżona decyzja stwierdza jedynie, że w świetle przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych dany obiekt może być użytkowany co nie narusza praw właściciela gruntu, wynikających z przepisów odrębnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, uchylenia decyzji obu organów i zasądzenia zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. przez błędną jego wykładnię, skutkującą uznaniem, iż stan zgodny z przepisami nie oznacza obowiązku przestrzegania stwierdzonego prawomocnym wyrokiem obowiązku doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w skardze wniesionej do sądu administracyjnego I instancji i wskazano, że obligatoryjną przesłanką legalizacji jest zgodność obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami regulującymi stosunki własnościowe. Jednocześnie, przepis ten musi być rozumiany w ten sposób, że daje podstawę do legalizacji tylko takiego obiektu budowlanego, na który inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę. W związku z tym istotne znaczenie dla ustalenia możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości P. mają obowiązujące w dacie budowy przepisy regulujące przesłanki uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, które przewidywały zakaz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy prawo do dysponowania nieruchomością, na której obiekt budowlany miał być wybudowany przysługiwało osobom trzecim, nie wyrażającym zgody na budowę.
Pomieszczenia dobudowane pod koniec lat sześćdziesiątych dwudziestego wieku do budynku mieszkalno - gospodarczego na nieruchomości [...] w miejscowości P. i zaadaptowane w 1977r. na pomieszczenie mieszkalne znajdują się częściowo na działce [...], co do której ani C. P., ani jego poprzednikowi nie przysługiwało prawo dysponowania. Skarżąca, jako właścicielka działki jak również jej poprzednicy prawni nigdy nie wyrazili zgody na częściowe posadowienie na działce tych pomieszczeń. Wyrazem sprzeciwu jest stanowisko zajęte w procesie sądowym zakończonym wyrokiem Sądu Rejonowego w Łobzie z dnia [...] sierpnia 2006 r.. sygn. akt [...] nakazującym solidarnie C. P. i Gminie Węgorzyno wydanie zajętej nieruchomości w stanie wolnym od osób i rzeczy oraz w zainicjowanym przez C. P. powództwem o przeniesienie własności zajętej działki opartym na art.231 § 1 k. c. zawisłym przed Sądem Rejonowym w Łobzie pod sygn. akt [...] (prawomocnie oddalonym).
C. P. i Gmina Węgorzyno nie podjęli żadnych działań w celu wykonania nakazanego im prawomocnym wyrokiem obowiązku wydania nieruchomości. Podjęli natomiast działania w celu legalizacji samowoli budowlanej poprzez zainicjowanie przedmiotowego postępowania administracyjnego, które w ocenie skarżącej nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Skoro zatem inwestor realizujący opisaną budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości nr [...] w miejscowości P. nie posiadał uprawnienia do dysponowania działką nr [...], na której częściowo posadowił budynek, to jest oczywistym, że przedkładając projekt takiej budowy nie otrzymałby decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przedmiotowy budynek znajdował się w stanie niezgodnym z przepisami, regulującymi wymogi techniczne z uwagi na brak odprowadzenia wód opadowych na teren działki [...] oraz tynku na elewacji od strony sąsiedniej działki [...]. Usunięcie tych nieprawidłowości nie spowodowało jednak doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stan niezgodności z przepisami dotyczącymi ochrony prawa własności będzie utrzymywał się do momentu wykonania prac budowlanych, które spowodują, że obiekt ten będzie znajdował się w całości na gruncie, co do którego inwestor posiada prawo wyłącznego dysponowania.
Przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowi wprost, iż decyzja nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub sfery ochronnej do stanu zgodnego z przepisami może zostać wydana inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy. Nie powinno być wątpliwości, że chodzi tu o podmioty, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości, w tym do dysponowania nią na cele budowlane.
Wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało również rażące naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw własności wyrażonej wart. 64 ust. 2 Konstytucji RP. WSA w Szczecinie usankcjonował swoim wyrokiem działania sprzeczne z treścią przywołanego przepisu Konstytucji RP, która stanowi podstawę całego systemu prawa, w tym również przepisów na które w swoim uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku powołuje się sąd I instancji. Ponadto, zaskarżonym wyrokiem naruszona została jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawa wyrażona w art. 365 § 1 k.p.c., zgodnie z którą orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Organ nadzoru budowlanego związany jest zatem prawomocnym wyrokiem nakazującym solidarnie C. P. i Gminie Węgorzyno wydanie zajętej działki nr [...] w stanie wolnym od osób i rzeczy i nie może pomijać tego wyroku, wydając sprzeczną z nim decyzje. Sąd cywilny ustalił, że przedmiotowa działka stanowi własność skarżącej oraz, że C. P. ani Gmina Węgorzyno nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania części tej działki. Wyrok tego sądu jest wyrazem zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw własności. Związanie tym orzeczeniem oznacza, że organ nadzoru budowlanego w wydawanych decyzjach administracyjnych zobowiązany jest uwzględniać fakt nakazania przez Sąd C. P. i Gminie Węgorzyno wydania części działki nr [...]. Wydanie decyzji nakazującej wykonanie wskazanych wyżej prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa było przejawem sprzeczności stanowiska organów administracji publicznej ze stanowiskiem sądu powszechnego zajętym w powołanym prawomocnym wyrokiem, a przez to również przejawem naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji była w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oparta na przepisie art.42 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974r. Przepis ten podlegał zastosowaniu w sprawach dotyczących obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) – z mocy art.103§2 tej ustawy. Art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi w ustępie 1, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Zgodnie z art. 42 ust. 3 podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Wydanie decyzji opartej na przepisie art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi zatem konsekwencję stwierdzenia przez właściwy organ, że w odniesieniu do danego obiektu budowlanego wydano na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nakaz dokonania zmian lub przeróbek, tego, że inwestor nakazane zmiany lub przeróbki wykonał oraz tego, że obiekt jest zdatny do użytku (art. 42 ust. 3) . Natomiast już przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zatem wydanie ostatecznej decyzji w oparciu o art. 40 przesądza, że nie zachodzą przesłanki orzeczenia rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.
Wobec uczestnika postępowania, C. P. decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Łobeskim zastosował środek wynikający z art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nakazując mu wykonanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie wzniesionym budynku mieszkalno – gospodarczym. Decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia 10 września 2007r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego Szczecinie. Skarga M. K. wniesiona od powyższej decyzji do sądu administracyjnego po upływie ustawowego terminu została przez Sąd prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 12 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Sz 1132/07. W tej sytuacji decyzja nakładająca na C. P. określone obowiązki zyskała przymiot nie tylko ostateczności, ale także i prawomocności. Decyzja ta nie była przedmiotem kontroli w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do sądu I instancji decyzją, czego zdaje się kasator nie dostrzegać.
Treść powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nie koresponduje z istotą decyzji podlegającej w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej. Podstawą prawną Nie podniesiono bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 42 Prawa budowlanego z 1974r., który był materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Organy administracji rozpatrujące sprawę na etapie wydanie pozwolenia na użytkowanie nie stosowały bynajmniej powołanego w skardze kasacyjnej art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Przepis ten nie podlegał zatem w sprawie procesowi wykładni, a tym samym i sąd administracyjny I instancji nie mógł dopuścić się jego błędnej wykładni, co zarzucono w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega także w zaskarżonym wyroku naruszenia powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 64 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującego konstytucyjną ochronę prawa własności, ani art. 365§1 k.p.c. ustanawiającego moc wiążącą orzeczeń sądowych.
Zaskarżony wyrok sądu I instancji, ani decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie niweczą bowiem w żadnej mierze skutków prawnych prawomocnego wyroku sądowego nakazującego wydanie skarżącej nieruchomości, w tym znaczeniu, że osoba zobowiązana do wydania nieruchomości nie może powoływać się w toku prowadzonej egzekucji na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jako na przesłankę uchylenia się od obowiązku wydania nieruchomości orzeczonego przez sąd cywilny. Z drugiej zaś strony stwierdzić należy, że przepisy prawa administracyjnego – w tym prawa budowlanego nie są instrumentami rozwiązywania sporów o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości.
Uznając zatem podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.