II SA/Po 632/22

II SA/Po 632/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Sentencja
Dnia 5 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 roku sprawy ze skargi K. P. i B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i umorzenia postępowania wznowieniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje się w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1 osnowy decyzji); II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie umorzenia postępowania wznowionego z wniosku z dnia 1 czerwca 2017 r. B. Ł. (pkt 2 osnowy decyzji); III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz stron skarżących kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga B. Ł. i K. P. (zwanych dalej łącznie "wnioskodawczyniami" lub "skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 11 lipca 2022 r., nr [...]. W decyzji tej, na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego wyłącznie przez skarżącą – K. P., utrzymano w mocy decyzję SKO z dnia 28 maja 2020 r., nr [...], w której odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") nr [...], znak: [...] z dnia 6 maja 2015 r. Ponadto SKO umorzyło postępowanie wznowieniowe zainicjowane wnioskiem wnioskodawczyni – B. Ł.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Ostateczną decyzją z dnia 6 maja 2015 r., nr [...], znak: [...] (zwanej dalej "decyzją z 2015 r.") Prezydent, po rozpoznaniu wniosku C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (segment prawy i lewy), planowanej do realizacji na działkach nr ew. [...], [...], [...] (część), ark. [...], obręb P., położonych przy ul. [...] w P.. Od decyzji z 2015 r. odwołał się R. Ł., jednakże z uwagi na śmierć, SKO umorzyło postępowanie odwoławcze.
Od roku 2016 r. wnioskodawczynie próbują wszelkich metod wzruszenia decyzji ostatecznej. W pierwszej kolejności podjęto próbę stwierdzenia nieważności decyzji z 2015 r. Ta próba zakończyła się niepowodzeniem.
W piśmie z dnia 21 marca 2016 r. wnioskodawczyni – K. P. – wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2015 r. Wnioskodawczyni podniosła przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). O fakcie wydania decyzji z 2015 r. dowiedziała się w dniu 22 lutego 2016 r. z korespondencji z Miejską Pracownią Urbanistyczną [...] w związku ze składaniem wniosków w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawczyni uważa, że powinna zostać uwzględniona jako strona postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2015 r. Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. wnioskodawczyni – B. Ł. – złożyła podobny wniosek, jak pierwsza wnioskodawczyni – K. P..
Postanowieniem z dnia 24 września 2018 r., nr [...] Kolegium wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 2015 r.
Decyzją z dnia 22 października 2018 r., nr [...] Prezydent przeniósł decyzję z 2015 r. wydaną z inicjatywy C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na rzecz U. S.A. [...] sp. k. Ś. sp. k. z siedzibą w P..
Decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...] Kolegium odmówiło uchylenia decyzji z 2015 r. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z 2015 r. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla obiektu jednorodzinnego mieszkalnego.
Skarżące zrezygnowały z prawa do złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i postanowiły złożyć skargę do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę skarżącej – B. Ł..
W prawomocnym wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi skarżącej – K. P. – uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że rolą SKO było przede wszystkim sprawdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania, jaka została podniesiona przez skarżącą – K. P. – wpłynęła na treść decyzji z 2015 r. Sąd uznał, że wobec powołania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także ziszczenia się okoliczności z art. 146 k.p.a., organ II instancji powinien wydać decyzję o innej treści, niż to finalnie uczynił. Organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.
Według Sądu, SKO w zasadzie w ogólnie nie zajęło się sprawą przesłanki wznowieniowej. Nie oceniło, czy skarżąca – K. P. – powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją z 2015 r., czy nie. Gdyby uznać, że skarżąca powinna być stroną, SKO, zdaniem Sądu, powinno wydać decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z 2015 r. z naruszeniem prawa, a nie o odmowie uchylenia decyzji z 2015 r.
Sąd polecił SKO zastosować przepisy rozdziału 12, dotyczące wznowienia postępowania, a także ustalić, jak zakończyło się postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z 2015 r. W razie stwierdzenia nieważności tej decyzji, postępowanie wznowieniowe stałoby się bezprzedmiotowe i należałoby umorzyć postępowanie.
Decyzją z dnia 28 maja 2020 r., nr [...] Kolegium odmówiło uchylenia decyzji z 2015 r., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji powtórzył główne założenia ze swojej poprzedniej decyzji (uchylonej przez Sąd). Podstawą podjętego rozstrzygnięcia jest to, że ponowne postępowanie Kolegium pozwoliło na przyjęcie, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia, wnioskodawczyniom nie przysługiwał przymiot strony, gdyż na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwanej dalej "u.p.z.p.") można tylko mówić o wskazanym przez nie interesie faktycznym, a nie prawnym. SKO uważa, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być tylko ten podmiot, którego nieruchomość może doznawać ograniczeń w związku z realizacją inwestycji.
Według SKO wnioskodawczynie podnoszą jedynie, że z uwagi na wzmożony ruch pojazdów w związku z realizowaną inwestycją, może być mowa wyłącznie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Oddziaływanie inwestycji na działki wnioskodawczyń będzie przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sprawa interesu prawnego wnioskodawczyni – K. P. – była przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2015 r. Postępowanie nieważnościowe zakończyło się decyzją o odmowie wszczęcia tego postępowania, a decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
Wnioskodawczyni – K. P. – złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczyni zacytowała wyrok, w którym uchylono skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania wznowieniowego. Sąd miał stwierdzić, że doszło do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, a przez to błędnie ustalono krąg stron postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 2015 r. (IV SA/Po [...]).
Co ciekawe, R. Ł., zmarły mąż wnioskodawczyni – B. Ł. – wniósł odwołanie od decyzji z 2015 r. SKO, zamiast zawiesić postępowanie i poczekać na objęcie przez wnioskodawczynię – B. Ł. – masy spadkowej, umorzył postępowanie administracyjne. Dla wnioskodawczyni jest to niezrozumiałe postępowanie. B. Ł. została więc pozbawiona prawa udziału w postępowaniu administracyjnym, zatem zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej wnioskodawczyni przeszła do omówienia regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W pismach z dnia 15 lutego 2021 r. SKO wezwało wnioskodawczynie do wykazania interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawczyni – K. P. – wskazała, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi U. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie o zawieszeniu postępowania wznowieniowego, doręczył jej odpis skargi oraz odpowiedzi na skargę, to analogicznie posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni jest właścicielką działki [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sam interes prawny wywodzi z prawa budowlanego.
W piśmie z dnia 19 października 2021 r. wnioskodawczyni – B. Ł. – wskazała, że jest właścicielką działek [...] oraz [...]. Na każde pytanie, odpowiadała już. Wnioskodawczynie wylegitymowały się na prośbę SKO, prawem własności do nieruchomości. Przedstawiono akty notarialne oraz odpisy ksiąg wieczystych.
U. S.A. [...] sp. k. w likwidacji z siedzibą w P. (zwana dalej "Spółką"), działając przez pełnomocnika – r. pr. A. L. – wezwała SKO do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność powzięcia przez wnioskodawczynie wiadomości o fakcie wydania decyzji z 2015 r. Spółka wskazała, że minęło już pięć lat, które jest terminem materialnym i nie pozwala już na rozpoznanie sprawy ze wznowienia postępowania – art. 146 § 2 k.p.a.
Pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. SKO wezwało wnioskodawczynię – K. P. – do wykazania, kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji z 2015 r. W odpowiedzi na pismo, K. P. wskazała, że o fakcie wydania decyzji z 2015 r. dowiedziała się z pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej [...] w dniu 22 lutego 2016 r.
Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w wyniku rozpoznania wniosku K. P. oraz umorzyło postępowanie z wniosku B. Ł. z wniosku z dnia 1 czerwca 2017 r. Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy. Następnie, pokrótce przedstawiono na czym polega postępowanie wznowieniowe. Wnioskodawczyni – B. Ł. – dowiedziała się o fakcie wydania decyzji z 2015 r. z korespondencji, jaką odebrała za swojego męża, w której wskazano, że odwołanie R. Ł. od decyzji z 2015 r. zostało przekazane do SKO. Już w styczniu 2017 r. B. Ł. występowała w sprawie o pozwolenie na budowę inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy w 2015 r. Musiała zatem mieć wiedzę o tej decyzji. SKO uznało, że B. Ł. wiedziała o decyzji z 2015 r. w połowie 2015 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyła dopiero w dniu 1 czerwca 2017 r. Z tego też względu niezasadne było prowadzenie postępowania w tej sprawie.
Co do K. P., wnioskodawczyni dotrzymała miesięcznego terminu wznowieniowego. Organ II instancji podniósł, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a. Stronami będzie zatem inwestor, a także sąsiedzi, którzy pozostają w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji. SKO uznało, że skoro działki K. P. nie graniczą z działką inwestycyjną, nie może ona wywodzić swojego interesu prawnego. Ponadto rozstrzygnięto już o tym w postępowaniu nieważnościowym.
Skarżące wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Uważają one, że naruszono przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżące dalej uważają, że powinny być stronami postępowania zakończonego decyzją z 2015 r. Doszło, ich zdaniem, do licznych uchybień, chociażby w odniesieniu do zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim, zdaniem skarżących, błędnie ustalono obszar analizowany w niniejszej sprawie.
Co do skarżącej – B. Ł. – nie jest pewne, że skarżąca dowiedziała się o decyzji z 2015 r. z korespondencji kierowanej do jej męża. Nie jest pewne, czy skarżąca przeczytała korespondencję, a poza tym w korespondencji tej nie było decyzji z 2015 r. Nawet tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] stwierdził, że pisma z początku 2017 r. stanowiły wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2015 r.
Skoro mąż skarżącej był stroną postępowania w momencie wydawania decyzji z 2015 r., to po jego śmierci, skarżąca powinna, jako następczyni prawna, stać się stroną w postępowaniu odwoławczym od tejże decyzji, gdyż objęła prawo własności do tych samych działek. Z nieznanych przyczyn, postępowanie odwoławcze zostało umorzone. Sprawa z zakresu warunków zabudowy nie ma przecież charakteru osobistego, dlatego nie było podstaw do umorzenia postępowania, tylko co najwyżej, zawieszenia postępowania na czas postępowania spadkowego po R. Ł..
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 13 października 2022 r. Spółka – reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła swoją odpowiedź na skargę. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wniosku skarżącej – K. P. – z uwagi na fakt, że nie dochowała terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i umorzenie postępowania administracyjnego. Co do skarżącej – B. Ł. – Spółka wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Spółki, K. P. nie dotrzymała terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2015 r. Jak wskazała, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r. wynika, że K. P. powzięła wiadomość o wydaniu decyzji z 2015 r. w dniu 22 lutego 2016 r. Wniosek o wznowienie postępowania jest datowany na dzień 23 marca 2016 r. i tego dnia wpłynął do Urzędu Miasta [...]. Należy zatem uznać, że wniosek ten został złożony po upływie terminu miesięcznego. Postępowanie wobec K. P. powinno zostać umorzone, zdaniem Spółki.
Spółka uważa również, że skarżące nie posiadały i nie posiadają interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z 2015 r. Ponadto B. Ł. wiedziała o decyzji z 2015 r. już w połowie tego roku, a dopiero w 2017 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Uchybiła zatem terminowi miesięcznemu.
W piśmie z dnia 4 lutego 2023 r. skarżące próbowały podważyć umocowanie pełnomocnika Spółki do składania pism w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych powodów, niż te które wskazano w jej treści.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję własną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z 2015 r. na skutek zainicjowanego postępowania wznowieniowego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd rozpocznie zasadnicze rozważania nad motywami, jakie legły u podstaw niniejszego wyroku, należy wskazać, że poniższe uzasadnienie prawne będzie podzielone na dwie części. Sąd bowiem osobno odniesienie się do skargi złożonej przez K. P. i osobno względem B. Ł..
Sprawa administracyjna zawisła przed Kolegium została wywołana wnioskami skarżących o wznowienie postępowania. Przypomnieć należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, a więc gdy nie ma możliwości zaskarżenia ich w trybie zwyczajnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3061/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko wyraża doktryna: "Wznowienie postępowania jest instytucją procesową polegającą na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli mają miejsce przyczyny wznowienia taksatywnie określone w przepisach prawa procesowego." (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Warszawa 2017, s. 158). Instytucja wznowienia postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., a więc jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Powołany przepis stanowi: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Mając na uwadze to, że powołana instytucja nadzwyczajna jest wyjątkiem od zasady ogólnej, w orzecznictwie, jak i w teorii prawa przyjmuje się, że wobec instytucji nadzwyczajnej niedopuszczalne jest stosowanie dyrektyw wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Każda więc instytucja nadzwyczajna, jaka stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych musi być stosowana ściśle według tego, jak ustanowił ją ustawodawca. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest więc postępować według przepisów o wznowieniu postępowania, ściśle respektując reżim, jaki wprowadza. Ten obowiązek jest dodatkowo wzmocniony zasadą praworządności z art. 6 k.p.a.
Tryb wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną został uregulowany w rozdziale 12. działu II k.p.a. Ustawodawca uregulował w tym rozdziale nie tylko przesłanki wznowienia postępowania, ale i cały tryb prowadzenia takiego postępowania. Wśród przepisów rozdziału 12. k.p.a. należy wspomnieć przepis, który reguluje przesłanki negatywne do wszczęcia postępowania administracyjnego – art. 146 § 1 k.p.a. Jak stanowi powołany przepis: "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Uwagę zwraca również to, że termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, czyli taki, którego upływ oznacza bezpowrotną utratę możliwości kwestionowania decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1358/18, dostępny w CBOSA). Jest to termin, którego nie można zawiesić, przerwać ani przywrócić. Podobne stanowisko wyraża się w orzecznictwie: "Termin pięcioletni określony w § 1 art. 146 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych." (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2455/14, dostępny w CBOSA). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym orzeczeniu, upływ terminu materialnego ma na celu zapewnienie stabilności stosunków prawnych, choćby za cenę tego, że w obrocie prawnym zostanie utrzymane orzeczenie dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Skoro przez tyle lat orzeczenie to pozostawało w obrocie i wywoływało skutki prawne, to upływ czasu z art. 146 § 1 k.p.a. utwierdza w przekonaniu, że zasadne jest już pozostawienie takiego orzeczenia, bowiem utrwaliły się skutki prawne wynikające z decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 889/08, dostępny w CBOSA). Należy jedynie dodać, że nie ma żadnego znaczenia to, z jakiego powodu decyzja ostateczna nie została uchylona wcześniej, czy podejmowano próby wzruszenia decyzji ostatecznej czy nie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 845/16, dostępny w CBOSA).
Upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwarunkowy zakaz orzekania przez organ administracji publicznej w sposób merytoryczny. Nie oznacza to, że nie można orzec o ich niezgodności z prawem, ale organ administracji publicznej nie ma prawa rozpoznawać kwestii merytorycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 218/18, wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09, dostępne w CBOSA). Na skutek upływu tego terminu, organ administracji publicznej nie może ani uchylić decyzji ostatecznej, ani też odmówić jej uchylenia, gdyż, tak jak wskazano, organ traci bezpowrotnie uprawnienie do merytorycznego orzekania w sprawie. Organowi pozostaje wówczas jedynie możliwość orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., po czym skarżące będą dzięki temu mogły uzyskać prejudykat w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym o odszkodowanie z tytułu wydania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną.
Momentem, od którego należy rozpocząć liczenie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. jest dzień doręczenia ostatniego egzemplarza decyzji ostatecznej, jeżeli oczywiście decyzja ta była doręczana, a nie ogłaszana. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona." (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 687/16, dostępny w CBOSA). Należy w pełni zgodzić się z zacytowanym wyrokiem, ponieważ gdyby osoba roszcząca sobie prawo do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miała być adresatem decyzji ostatecznej, to termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. nigdy by nie rozpoczął swojego biegu, a więc byłby to przepis "martwy". Racjonalny prawodawca nie stanowi przepisów, których nie da się zastosować, dlatego należy przyjąć koncepcję przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że w sprawie zawisłej przed tut. Sądem ziściły się takie właśnie okoliczności, które nie pozwalały już SKO orzekać w niniejszej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że decyzja z 2015 r. została doręczona wszystkim stronom postępowania, które w 2015 r. brały udział w postępowaniu administracyjnym. Z akta sprawy przedstawionych tut. Sądowi wynika, że doręczenie ostatniego egzemplarza decyzji z 2015 r. nastąpiło w dniu 15 maja 2015 r. Mając na względzie metodykę obliczania terminów, termin pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął z dniem 15 maja 2020 r. Tymczasem SKO wydało decyzję w pierwszej instancji w dniu 28 maja 2020 r., a więc 13 dni po upływie terminu materialnoprawnego. Wobec powyższych rozważań, należy stwierdzić, że SKO nie miało prawa już badać, czy skarżące mają, czy też nie mają interesu prawnego, który czyniłby je stronami postępowania zakończonego decyzją z 2015 r.
Warto wskazać, że ta kwestia była już podniesiona w niniejszej sprawie, gdyż tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] rozpoznał je poniekąd, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest związany tymi ustaleniami, na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wówczas to Sąd wskazał, że organ II instancji powinien wydać decyzję o innej treści niż uchylenie, czy też odmowa uchylenia, tylko orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Tutejszy Sąd dopiero sygnalizował wówczas tę możliwość, ponieważ bieg pięcioletniego terminu nie zakończył się w dacie orzekania przez Sąd, tj. 28 listopada 2019 r. Obecnie, ten termin upłynął już blisko trzy lata temu, co wyłącza możliwość orzekania w tejże sprawie w sposób merytoryczny. Obie decyzje SKO zostały wydane po upływie terminu materialnego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., a więc nie mogły one dotyczyć już kwestii merytorycznych. Naruszenie tego zakazu oznacza rażące naruszenie prawa, gdyż organ administracji publicznej (tu: SKO) ma obowiązek uwzględnić upływ terminu materialnego z urzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 478/22, dostępny w CBOSA).
O ile w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...] SKO zostało zobowiązane do oceny tego, czy skarżące posiadają interes prawny, czy nie, tak w niniejszej sprawie, wobec upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., SKO utraciło to uprawnienie pod kątem ewentualnego uchylenia albo odmowy uchylenia decyzji z 2015 r. Należy zauważyć, że pomimo tego zakazu, organ II instancji rozważył sporne zagadnienie. SKO przeanalizowało to, kiedy skarżące powzięły wiadomość o zapadłej decyzji z 2015 r. Organ odwoławczy ocenił zatem, która ze skarżących dochowała terminu, aby złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, twierdząc jednocześnie, że w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną skarżąca – K. P. – nie posiada i nie posiadała interesu prawnego do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2015 r.
SKO popełniło poważny błąd, ponieważ podjęło się merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zauważając faktu, iż upłynął termin, który dawał jeszcze do tego prawo. "Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. [...] Biegu terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Stąd też rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ którego działanie zaskarżono, wobec stwierdzenia upływu 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji, wydanej w trybie wznowieniowym i stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.)." [wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 859/18, zob. także wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, dostępne w CBOSA].
Odnosząc się przy okazji do argumentacji Spółki, jaką przedstawiono w odpowiedzi na skargę, nie można zgodzić się z jej poglądami. Tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] nie zakwestionował tego, czy wnioskodawczyni – K. P. – zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd w składzie orzekającym, związany tymże orzeczeniem na podstawie art. 153 p.p.s.a., nie może przyjąć innego założenia, niż to które jest już wiążące.
Wobec upływu terminu pięcioletniego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. w związku z podniesieniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i orzeczeniem merytorycznym w sprawie, tj. utrzymaniem w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, należy stwierdzić, że decyzja ta nie odpowiada prawu i musi zostać uchylona. SKO najpewniej nie zwróciło uwagi na zobowiązanie, jakie musiało spełnić na kawie orzeczenia w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...]. Tutejszy Sąd nakazał wówczas rozważenie wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. pod warunkiem ziszczenia się przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. Ten warunek ziścił się w dniu 15 maja 2020 r., dlatego SKO nie miało prawa w żadnej ze swoich decyzji podejmować rozstrzygnięcia merytorycznego – uchylać decyzję z 2015 r. albo odmawiać jej uchylenia.
Przechodząc do drugiej części niniejszego uzasadnienia, a więc do sprawy ze skargi B. Ł., należało stwierdzić, że SKO całkowicie błędnie zastosowało przepisy prawa procesowego. W pkt 2 osnowy decyzji SKO umorzyło postępowanie wznowieniowe z wniosku skarżącej – B. Ł.. Dla przypomnienia, zaskarżona decyzja SKO jest decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. i została ona wydana na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten został złożony wyłącznie przez skarżącą – K. P. – na skutek decyzji zapadłej w pierwszej instancji w dniu 28 maja 2020 r. Należy zauważyć, że skarżąca – B. Ł. – nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc nie było podstaw do orzekania o umorzeniu postępowania wznowieniowego, skoro skarżąca – K. P. – kierując się własnym interesem prawnym w postępowaniu wznowieniowym mogła kierować żądania wyłącznie w ramach własnego interesu.
Ponadto umorzenie postępowania administracyjnego (niezależnie od trybu, w jakim się toczy) następuje w momencie, w którym odpada choćby jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiot, przedmiot albo treść. W decyzji wydanej przez SKO w pierwszej instancji, tj. w decyzji z dnia 28 maja 2020 r. SKO po prostu odmówiło uchylenia decyzji z 2015 r. Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej. Skoro SKO wydało w drugiej instancji decyzję ostateczną i stwierdziło, że pomiędzy tymi dwoma decyzjami zaszły okoliczności zobowiązujące Kolegium do umorzenia postępowania odwoławczego, to organ II instancji powinien wyjaśnić to, dlaczego uznał, iż odpadł jeden z elementów stosunku prawnego i należało umorzyć postępowanie. Sąd zauważa poważny dysonans pomiędzy decyzją wydaną w pierwszej instancji, w której rozpoznano merytorycznie obydwa wnioski złożone przez obie skarżące a decyzją wydaną w drugiej instancji, w której dokonując takiej samej oceny przedmiotowej sprawy, SKO doszło do wniosku, że w sprawie z wniosku skarżącej – B. Ł. – zachodziła podstawa do umorzenia postępowania wznowieniowego. Skoro SKO nagle uznało, że należy umorzyć postępowanie w wniosku skarżącej – B. Ł. – to SKO powinno uchylić swoją decyzję z dnia 28 maja 2020 r. i rozstrzygnąć sprawę w tej części tak, jak stanowi o tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić decyzję w części i w tymże zakresie umorzyć postępowanie. Tymczasem SKO podjęło rozstrzygnięcie, które nie wpisuje się w ogóle w przepis art. 138 k.p.a., szczególnie że skarżąca – B. Ł. – nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc ona sama nie zainicjowała postępowania odwoławczego, które mogłoby zostać umorzone. W przypadku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy może wydać tylko jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2). SKO tymczasem podjęło rozstrzygnięcie w sprawie skarżącej – B. Ł. – które nie wpisuje się w katalog rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest więc nieważne, bowiem nie ma podstawy prawnej do jego podjęcia. Jak wskazuje się w literaturze: "Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowanie odwoławczego w sposób inny niż wskazany w komentowanym przepisie [art. 138 k.p.a. – uw. Sądu] oraz art. 134." (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 515). W zacytowanym fragmencie uwidacznia się koncepcja, w myśl której organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie na skutek rozpoznania środka odwoławczego, postępuje według przepisu art. 138 § 1 albo 2 k.p.a., tj. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (§ 1 pkt 2) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może jeszcze wydać tzw. decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie, jakie podjęło SKO na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą – K. P. – nie odnosi się w żaden sposób do przepisu art. 138 k.p.a. w kontekście wniosku skarżącej – B. Ł..
Kolegium podjęło rozstrzygnięcie, które nie odpowiada przepisowi art. 138 k.p.a. Nie ma więc podstawy prawnej do wydania decyzji o takiej treści, jak zaskarżona decyzja – w zakresie, w jakim dotyczy skargi B. Ł.. Wobec tego należy stwierdzić, że wystąpiła przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja wydana bez podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze (w kontekście skargi K. P.), Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, jednakże z innych przyczyn niż wskazano to w jej treści. SKO naruszyło przepis art. 146 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie, w jakim SKO utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji (pkt 1 osnowy decyzji) [pkt I sentencji wyroku].
Z kolei w zakresie, w jakim SKO umorzyło postępowanie wznowieniowe z wniosku skarżącej – B. Ł. – Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, jednakże z uwagi na zaistnienie podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej umorzono postępowanie wznowionego z wniosku skarżącej – B. Ł. – z dnia 1 czerwca 2017 r. (pkt 2 osnowy decyzji) [pkt II sentencji wyroku].
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 202 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 400 zł (dwukrotność wpisu o wartości 200 zł), na co złożyły się wpisy od skargi złożonej przez obie skarżącej (pkt III sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO odnotuje fakt upływu terminu pięcioletniego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. i w oparciu o to wyda właściwą decyzję. Kolegium musi pamiętać, że rozpoznaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc sentencja przyszłej decyzji, niezależnie od trybu wznowieniowego, musi odpowiadać przepisowi art. 138 k.p.a.