II SA/Po 626/20

II SA/Po 626/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2773/21 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 15 uat. 1, art. 15 ust. 5, art. 15 ust. 6
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi T. J. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora gminnego ośrodka kultury I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarządzeniem Wójta Gminy z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], po zasięgnięciu opinii Stowarzyszenia F. z W. oraz Stowarzyszenia P. z D. , odwołano T. J. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w N. z dniem [...] maja 2020 r.
W ocenie organu powodem odwołania było naruszenie prawa przez T. J. w związku z zajmowanym stanowiskiem, tj. niewywiązywanie się z obowiązku uzyskania od Organizatora zatwierdzenia planów finansowych i planów działania Gminnego Ośrodka Kultury w N. w okresie od 2016 roku oraz z obowiązku złożenia Organizatorowi sprawozdań z realizacji planów rocznych w okresie od 2016 roku.
W uzasadnieniu powyższego zarządzenia wskazano, że zgodnie z pkt 2 ppkt 6 załącznika nr [...] do umowy z dnia [...] września 2016 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Gminnego Ośrodka Kultury w N. – dyrektor opracowuje roczne szczegółowe plany działalności w roku poprzedzającym wdrożenie planu po sporządzeniu planu finansowego na dany rok kalendarzowy. Ponadto, na podstawie pkt 2 ppkt 7 załącznika nr 2 do umowy – dyrektor przedkłada Organizatorowi plany działalności oraz plany finansowe na dany rok. Również na mocy pkt 2 ppkt 10 załącznika nr 2 do rzeczonej umowy – dyrektor składa sprawozdania z realizacji planów, do opracowania których jest zobowiązany na podstawie przepisów wymienionych w ppkt 8 wynikających z realizacji niniejszej Umowy oraz uregulowań prawnych Organizatora.
Dalej podniesiono, że T. J. począwszy od 2016 r. nie wywiązywała się z obowiązku składania Organizatorowi sprawozdań z realizacji planów rocznych. Dodatkowo, nie wywiązywała się z obowiązku uzyskania od Organizatora zatwierdzenia planów finansowych i planów działania Gminnego Ośrodka Kultury w N. w okresie od 2016 r. Powyższe prowadzi do naruszenia postanowień umowy z dnia [...] września 2016 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Gminnego Ośrodka Kultury w N. .
Na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 194, dalej: "u.o.p.d.k.") – dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Dyrektor instytucji kultury zobowiązany jest przestrzegać norm zarówno o walorze powszechnie obowiązującym, jak i wewnętrznym, bez względu na stopień tego naruszenia. W ocenie organu T. J. dopuściła się naruszenia postanowień powyższej umowy w związku z zajmowanym stanowiskiem Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w N. . W związku z powyższym, w odniesieniu do T. J. spełnione zostały przesłanki określone w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.
Skargę na powyższe zarządzenie wywiodła do Sądu T. J. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości, ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez
a. odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych, mimo że na terenie gminy działalność prowadzi szereg stowarzyszeń zawodowych i twórczych, których działalność kulturalna jest działalnością statutową, co w konsekwencji powodowało konieczność zasięgnięcia ich opinii przed odwołaniem ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury,
b. zasięgnięciu opinii w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ze Stowarzyszeniem F. z W. oraz Stowarzyszeniem P. z D. mimo że przedmiotowe stowarzyszenia nigdy nie współpracowały z Gminnym Ośrodkiem Kultury w N. , a nadto przedmiotowe stowarzyszenia nie prowadzą działalności na terenie Gminy N.,
c. odwołanie dyrektora instytucji kultury z pominięciem konsultacji (zasięgnięcia opinii) ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi, właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w N. ,
d. odwołanie dyrektora instytucji kultury z pominięciem konsultacji (zasięgnięcia opinii) ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi, współpracującymi z Gminnym Ośrodkiem Kultury w N. , a nadto uzyskującymi finansowanie z budżetu Gminy N. na swoją działalność,
e. zaniechanie zasięgnięcia przed odwołaniem z zajmowanego stanowiska opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w N. , a nadto współpracujących z Gminnym Ośrodkiem Kultury w N. tj. Stowarzyszeniem R. , Stowarzyszeniem M. , Stowarzyszeniem "A. " z T. , Stowarzyszeniem Ziemi N. mimo iż obowiązkiem Wójta Gminy było dokładne ustalenie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie gminy N. oraz w dalszej kolejności zasięgnięcie ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury,
2. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez:
a. niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca jako dyrektor instytucji kultury dopuściła się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sytuacji gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy, nadto zarzucane skarżącej nieprawidłowości nie zostały w sposób szczegółowy wskazane, ani też przekonywująco umotywowane, w szczególności w zakresie wypełnienia przez nie ustawowych przesłanek,
b. stwierdzenie, że skarżąca jako dyrektor instytucji kultury naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, bez przeprowadzenia postępowania poprzedzającego podjęcie zarządzenia w sprawie stwierdzenia jakichkolwiek zaniedbań po stronie skarżącej w związku z zajmowanym stanowiskiem ani też bez możliwości zapoznania się i odniesienia przez skarżącą do wyników przeprowadzonego postępowania,
c. niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa w sytuacji, gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie stanowią naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem,
d. stwierdzenie w zaskarżonym zarządzeniu, że naruszenie postanowień umowy z dnia [...] września 2016 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Gminnego Ośrodka Kultury w N. stanowi o naruszeniu przez skarżącą prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, mimo że skarżąca nie naruszyła swoim zachowaniem jakichkolwiek postanowień umowy, a nadto mimo że postanowienia zawartej umowy nie stanowią naruszenia przepisów prawa,
zarazem podając, iż powyższe naruszenia stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego zarządzenia.
3. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności poprzez wydanie zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska skarżącej, noszącego znamiona dowolności i arbitralności, bez wyjaśnienia konkretnych podstaw wskazujących na naruszenie przez skarżącą prawa w zawiązku z zajmowanym stanowiskiem.
Skarżąca wniosła jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności podniesione w treści uzasadnienia.
W ocenie skarżącej z treści zaskarżonego zarządzenia, jak i jego uzasadnienia, nie sposób odkodować, jakich naruszeń prawa dopuściła się skarżąca w związku z zajmowanym stanowiskiem. Organizator powołuje się jedynie na ogólnie wskazane naruszenia postanowień zawartej pomiędzy Organizatorem a skarżącą umowy. Jak wynika natomiast z literalnego brzmienia art. 15 ust. 6 pkt. 3 ustawy, przyczyną uzasadniającą wcześniejsze odwołanie ze stanowiska jest naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a nie naruszenie postanowień umownych, które nie są przepisami prawa.
Dalej wskazano, że zarzucane skarżącej naruszenia przepisów prawa nie zostały stwierdzone w ramach postępowania poprzedzającego wydanie zarządzenia. Skarżąca dowiedziała się o zastrzeżeniach (nieuzasadnionych) względem wykonywania przez nią obowiązków jako dyrektora instytucji kultury dopiero w momencie doręczenia jej zarządzenia o odwołaniu. Nigdy wcześniej organizator nie miał względem wykonywanych przez skarżąca obowiązków jakichkolwiek zastrzeżeń.
Skarżąca zauważyła, że Stowarzyszenie F. z W. oraz P. z D. nigdy nie współpracowały z Gminnym Ośrodkiem Kultury w N. . Dodatkowo stowarzyszenia te działają zarówno poza gminą, w której działa Gminny Ośrodek Kultury w N. , jak i powiatem w zakresie Stowarzyszenia F.. Organ, mimo spoczywającego na nim obowiązku, nie ustalił jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy, nie przedstawił wykazu stowarzyszeń, które w ramach swojej działalności propagują lub upowszechniają kulturę na terenie Gminy N., nie zwrócił się również o podanie listy tych stowarzyszeń od skarżącej, a w dalszej kolejności nie zasięgnął ich opinii w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury. Wskazano tym samym, iż organ, zasięgając opinii stowarzyszeń nie współpracujących z GOK w N. oraz nieprowadzących działalności na terenie gminy, pominął przewidziane ustawą działania konsultacyjne, co stanowi istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących odwołania dyrektora instytucji kultury. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że posiada kognicję do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do kwestii stowarzyszeń zawodowych i twórczych organ wskazał, iż z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że organizator wystąpił do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięgnięto opinii Stowarzyszenia F. z W. oraz Stowarzyszenia P. z D. Niewątpliwie Stowarzyszenie F. z W. jest stowarzyszeniem zawodowym i twórczym, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Jednocześnie zgodnie ze statutem Stowarzyszenia F. obszarem działania jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto Gmina N. bezpośrednio sąsiaduje z Gminą W., co tym bardziej uzasadnia, że jest to stowarzyszenie właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w N. , Również Stowarzyszenie P. jest stowarzyszeniem zawodowym i twórczym, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.
Za niezasadne organ uznał twierdzenia skarżącej, że naruszenie postanowień umowy zawartej pomiędzy organizatorem, a skarżącą nie jest naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Przede wszystkim naruszenie postanowień umowy stanowi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 tejże ustawy. Podkreślono, że umowa reguluje prawa i obowiązki stron. Prawo zobowiązań jest częścią prawa cywilnego. Nie ulega więc wątpliwości, że umowa zawarta pomiędzy organizatorem, a dyrektorem instytucji kultury jest prawem w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy.
W ocenie organu wbrew twierdzeniom skarżącej powiązanych z zarzutem dotyczącym art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., odwołanie Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w N. nie było dowolne i arbitralne, lecz mieściło się w granicach swobodnej oceny. Ponadto, naruszenie prawa nastąpiło w związku z zajmowanym stanowiskiem przez skarżącą.
W piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, przedstawiając dodatkową argumentację na jego poparcie.
Skarżąca w piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r., przesłanym wraz z pismem z [...] marca 2021 r., podtrzymała dotychczasowe stanowisko, nie zgadzając się z argumentacją wyrażoną w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), ze względu na konieczność jej rozpoznania, a także uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak również brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań odnieść trzeba się do podniesionego przez Wójta Gminy w odpowiedzi na skargę zarzutu braku kognicji tut. Sądu do rozpoznania skargi na zarządzenie o odwołaniu dyrektora instytucji kultury.
Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury należało uwzględnić, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy.
Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. m.in. orzeczenia NSA: z 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, z 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15, z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15, z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17, z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17, z 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stornie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. m.in. wyroki NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i 2250/11, CBOSA), należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowane zostało stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.
Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy z [...] maja 2020 r., nr [...], wydane zostało z naruszeniem prawa, które w świetle art. 147 § P.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, z 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16, CBOSA).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowią przepisy ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 cytowanej ustawy. Już w tym miejscu zauważyć także trzeba, że stosownie do art. 15 ust. 1 zd. 2 u.o.p.d.k. odwołanie dyrektora instytucji kultury następuje w tym samym trybie, co jego powołanie, a więc dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.
Ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP).
Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – przez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Dodać przy tym należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21, CBOSA).
Tymczasem zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy jest bardzo zdawkowe. Nie przedstawiono w nim w ogóle stanu faktycznego, który doprowadził Wójta do oceny, w świetle której skarżąca miałaby się dopuścić naruszeń powodujących konieczność zastosowania wobec niej którejkolwiek z podstaw z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Wraz z tym zarządzeniem nie zostały także przedstawione jakiekolwiek akta, które wskazywałyby na poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia. Wójt ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia postanowień umowy z [...] września 2016 r., poprzez wskazanie, że od 2016 roku nie wywiązywała się z podanych przez organ obowiązków, nie wskazując jednak jakie konkretnie okoliczności faktyczne doprowadziły do takiego wniosku, abstrahując już nawet od tego, że z przywołanych przez organ postanowień umowy nie wynika obowiązek uzyskania od organizatora zatwierdzenia planów finansowych i planów działania Gminnego Ośrodka Kultury w N. , lecz jedynie obowiązek ich przedkładania organizatorowi (pkt 2 ppkt 7 załącznika nr [...] do umowy). Wójt nie odniósł się w ogóle do dokumentów, które bezspornie były w jego posiadaniu co najmniej od [...] maja 2020 r., a które – jak podaje skarżąca – były terminowo sporządzane. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia świadczy o jego dowolności i arbitralności, to jest o istotnym naruszeniu przez organ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Nie sposób także nie zauważyć, że tę dowolność i arbitralność potęguje fakt, że wykazywane naruszenia postanowień umowy miały trwać od 2016 roku, a więc de facto od początku jej zawarcia. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało zaś w 2020 roku, niemal 4 lata po zawarciu umowy. Wójt Gminy nie wykazał, aby stosowne kroki zmierzające do zmiany istniejącego w jego ocenie negatywnego stanu rzeczy były już wcześniej podejmowane wobec skarżącej. Konieczne zatem pozostaje poddanie ocenie organu przy wydaniu zarządzenia, czy w takich okolicznościach skarżąca nie pozostawała w słusznym przeświadczeniu wypełniania postanowień umowy, czego także w kontrolowanej sprawie zabrakło.
Przede wszystkim jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wójta Gminy, że zarzucane skarżącej niewywiązywanie się z obowiązków, jakie wynikać miały z postanowień umowy z [...] września 2016 r., świadczyć mogło o zaistnieniu przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., której stwierdzenie stanowiło podstawę zaskarżonego zarządzenia.
W art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. wyraźnie wskazano, że odwołanie dyrektora instytucji kultury może mieć miejsce z powodu – naruszenia przepisów prawa. Sięgając do poglądów wyrażanych w teorii prawa uznać trzeba, że przepisy prawa są to jednostki redakcyjne tekstu prawnego, w oparciu o które formułuje się normy prawne, a więc takie normy postępowania, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które uważa się za obowiązujące jako ustanowione albo uznane przez upoważniony organ państwa (zob. S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 81 oraz 149-154). Przepisy prawa są wobec tego wytworem aktu stanowienia prawa i ujęte zostają w formę aktu normatywnego (zob. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 32-33). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako źródła powszechnie obowiązującego prawa wymienia: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. (art 87 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazuje także, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W art. 93 ust. 1 Konstytucji RP przewidziano natomiast, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (ust. 2). Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (ust. 3). Konstytucja RP ustanowiła w tym względzie otwarty katalog źródeł prawa wewnętrznego.
Wójt Gminy stosując art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. odwołał się do postanowień umowy zawartej ze skarżącą w oparciu o art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. Ten ostatni przepis przewiduje, że organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.
Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że powyżej wskazana umowa nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, jako że nie mieści się ona w katalogu ujętym w art. 87 Konstytucji RP. Nie sposób jednak również uznać, aby umowa ta stanowiła źródło prawa wewnętrznego. Nie jest ona bowiem aktem stanowienia prawa, lecz aktem jego stosowania, wiążącym konkretnie oznaczone podmioty – organizatora, a więc podmiot tworzący instytucje kultury (art. 10 ust. 1 u.o.p.d.k.), oraz osobę, która ma zostać powołana na stanowisko dyrektora w tej instytucji kultury. Poprzedza ona zresztą powołanie na stanowisko dyrektora, to jest do jej zawarcia dochodzi jeszcze w momencie, w którym nie można mówić o istnieniu jakiejkolwiek podległości osoby będącej kandydatem na tego dyrektora wobec organizatora. W konsekwencji postanowienia umowy z art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. nie są przepisami prawa, a co za tym idzie ich naruszenie przez dyrektora instytucji kultury nie może stanowić podstawy do jego odwołania w świetle art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Gdyby ustawodawca chciał zakresem zastosowania ostatnio przywołanej regulacji objąć także umowę z art. 15 ust. 5 tej ustawy, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, uczyniłby to wprost, jak zresztą to zrobił w art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.
Wójt Gminy nie wykazując wobec skarżącej żadnych naruszeń przepisów prawa, lecz ograniczając się wyłącznie do naruszeń postanowień umowy, niewłaściwie zastosował zatem art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. uznając, że we wskazanych okolicznościach może on stanowić podstawę do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w N. . Świadczy to o istotnym naruszeniu tego przepisu.
W dalszej kolejności wskazać jeszcze trzeba, że przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia doszło także do istotnego naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.
Analiza normatywna postanowień art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA pojęcie stowarzyszenie twórcze, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem Wójta było zatem ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 834/09, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje to, że w Gminnym Ośrodku Kultury w N. nie działają żadne związki zawodowe. Wypełniając natomiast drugą część dyspozycji powyższego przepisu Wójt zwrócił się o opinię do Stowarzyszenia F. z W. oraz Stowarzyszenia P. z D. .
Przede wszystkim z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika, aby Wójt Gminy podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze – wypełniające wymogi z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., to jest będące właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w N. – działają na terenie Gminy N.. Dopiero na etapie postępowania przed tut. Sądem organ wyjaśnił, że zweryfikował listę stowarzyszeń Powiatu Gnieźnieńskiego odrzucając stowarzyszenia inne niż zawodowe i twórcze oraz dokonując analizy zakresu terytorialnego ich działania. Czynności te nie znajdują jednak jakiegokolwiek odzwierciedlenia w aktach administracyjnych, przez co zwłaszcza niewiadomym pozostaje, jakie konkretnie kryteria zadecydowały o dokonanym przez Wójta wyborze stowarzyszeń. Nie jest rolą tut. Sądu zastępowanie w tym względzie organu. To na organie spoczywa ciężar wypełnienia wymogów z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Wybór podanych powyżej stowarzyszeń staje się tym bardziej wątpliwy, że nie są to stowarzyszenia z Gminy N. i nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, czy prowadziły bądź prowadzą one stosowną działalność na terenie tej gminy. Stowarzyszenie F. wprost podało, że nie współpracowało z Gminnym Ośrodkiem Kultury w N. . Co więcej, stowarzyszenie to ma siedzibę w Z. , a więc w Powiecie W., co w ogóle przeczy twierdzeniom organu, jakoby weryfikował on listę stowarzyszeń z Powiatu [...].
Jak zauważa sam Wójt: "za niecelowe należy uznać zasięganie opinii instytucji, które nie prowadzą żadnej działalności artystycznej i twórczej na terenie Gminy N.". Tymczasem ponownie podkreślić trzeba, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że stowarzyszenia, których opinii Wójt zasięgnął faktycznie prowadzą bądź prowadziły tego rodzaju działalność na terenie Gminy N.. Działania jakie zostały w tym względzie podjęte przez Wójta noszą w konsekwencji charakter pozornych i świadczą o istotnym naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów do niej załączonych wskazać trzeba, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten nie może bowiem prowadzić do zastąpienia organu administracji publicznej w czynieniu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu natomiast na wykazaną powyżej lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia i braki w przedstawionym materiale, do sytuacji takiej przy uwzględnieniu wniosków skarżącej by doszło.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt. II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).