II SA/Po 619/21

II SA/Po 619/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1247/22 - Postanowienie NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 28aa ust. 9 i 10, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na uchwałę Rady Gminy z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania oddala skargę.
Uzasadnienie
A. H., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej jako "u.s.g."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy M. wotum zaufania zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz 7 Konstytucji RP z uwagi na sprzeczność zaskarżanej uchwały z powołanymi przepisami.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w wyborach, które odbyły się w dniu [...] października 2018 r. został wybrany Wójtem Gminy M. i od czasu złożenia ślubowania w dniu [...] listopada 2018 r. realizuje obowiązki przewidziane przepisami prawa, w tym wynikające z ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przez cały rok 2020 podejmował działania na rzecz dalszego rozwoju gminy kierując się jej potrzebami oraz celowością, legalnością i racjonalnością w gospodarowaniu środkami publicznymi.
Skarżący podkreślił, iż Rada Gminy nie skorzystała z zawartej w art. 28 aa ust. 3 u.s.g. delegacji i nie określiła uchwałą szczegółowych wymagań dotyczących raportu. Przygotowany raport był prezentowany Radnym również na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w dniu [...] maja 2021 r., podczas którego obecni na tej komisji Radni nie zgłosili do niego żadnych uwag oraz był prezentowany podczas posiedzenia Stałych Komisji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2021 r., gdzie Radni także nie odnieśli się w żaden sposób do działań organu wykonawczego w 2020 r., a dyskusja dotyczyła spraw bieżących tzn. podłączenia gazu oraz budowy kanalizacji w gminie.
Skarżący wskazał, iż ww. raport następnie rozpatrywany miał być podczas sesji absolutoryjnej. Wprowadzony został zatem do porządku obrad XXI Sesji Rady Gminy, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2021 r.
Skarżący podniósł, iż w jego ocenie do odbycia debaty nad raportem o stanie gminy za rok 2020 podczas sesji de facto nie doszło z braku chętnych do uczestnictwa w niej. Wobec nie podjęcia przez radnych problematyki raportu Przewodniczący Rady Gminy realizując porządek obrad przeprowadził głosowanie nad przedłożonym radnym projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Wynik głosowania przedstawiał się następująco 6 głosów za, 3 głosy przeciw, przy 2 głosach wstrzymujących się oraz 4 osobach nieobecnych. Uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie została więc podjęta. Wiadomo jest, iż uchwałę o udzieleniu wotum zaufania wójtowi podejmuje rada gminy bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, która w M. wynosi 15 Radnych. Konsekwencją tego stanu rzeczy, czyli niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania było podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, co wprost wynika z art. 28 aa ust. 9 u.s.g.. Uchwała o wskazanej treści może nieść za sobą dalsze skutki w okolicznościach wskazanych w ust. 10 omawianego przepisu i prowadzić w przyszłości do referendum w sprawie odwołania wójta.
Skarżący wyjaśnił, iż głosowanie w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania ma miejsce po przeprowadzeniu obowiązkowej debaty nad raportem o stanie gminy, z udziałem radnych, którzy mogą wypowiadać się bez ograniczeń czasowych oraz z udziałem mieszkańców czyli na jak najszerszym forum, nie bez przyczyny. Debata ta winna służyć rzeczowej analizie i wszechstronnej ocenie działań wójta podjętych w minionym roku w zakresie objętym raportem. Radni ustosunkowując się do treści raportu winni zgłaszać swe uwagi i zastrzeżenia oraz brać udział w dyskusji zwłaszcza wówczas gdy krytycznie odnoszą się do treści raportu, nie podzielają stanowiska zawartego w raporcie, są odmiennego zdania jeśli chodzi o ustalenie kondycji gminy. Rozpatrywanie raportu zawiera w sobie wymóg aktywności, bowiem celem działania jest tu wielostronne zapoznanie radnych i mieszkańców z dorobkiem roku ubiegłego i poddanie go ocenie, tak aby wiadomym było czy działania wójta zyskują aprobatę, a jeśli nie to z jakiej przyczyny. Ocena, o której tu mowa powinna być wynikiem zapoznania się z zaistniałymi faktami, konkretnymi sprawdzalnymi okolicznościami nie zaś wyrazem samowoli, swobodnego niczym nieograniczonego uznania. Praca nad raportem nie powinna też służyć manifestowaniu politycznej aprobaty lub jej braku, stanowić instrumentu politycznego nacisku czy wreszcie, być okazaniem sympatii lub niechęci ze strony radnych względem wójta. Ostatecznie ocena zawartości raportu wyraża się w głosowaniu nad udzieleniem wotum zaufania wójtowi.
Skarżący zaznaczył, iż po odbyciu XXI Sesji Rady Gminy nie zna motywów, jakimi kierowali się Radni odmawiając mu wotum zaufania. Przedłożenie raportu o stanie gminy nie spotkało się z żadną merytoryczną, a nawet formalną oceną Radnych. Ani w czasie komisji ani podczas sesji Rady Gminy Radni nie wyrazili w ogóle swojego zdania o stanie gminy w 2020 r. i działaniach organu wykonawczego. Jedyne pytania, które padły, dotyczyły kwestii związanych ze środkami otrzymanymi z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych tj. czy można przeznaczyć je na inne cele, niż pierwotnie zakładane (np. na dokończenie budowy drogi M. - D. ), jaka jest ważność projektu na kanalizację oraz dlaczego w analizie [...] znalazł się zapis o słabo rozbudowanej bazie infrastruktury sportowej podczas gdy każda szkoła jest wyposażona w boisko. W odpowiedzi poinformowano Radnych, że pieniądze otrzymane z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych są zabezpieczone i istnieje możliwość wydatkowania ich w inny sposób niż pierwotnie zakładano, co powinno zostać przedyskutowane przez Radnych podczas komisji. Dalej wyjaśniono, że projekt na budowę kanalizacji nie ma terminu ważność ale powinien być w miarę upływu czasu dostosowywany do zmieniających się przepisów oraz, że mówiąc o infrastrukturze sportowej trzeba mieć na uwadze np. brak ścieżek rowerowych. Następnie część radnych w imieniu swoim, jak i mieszkańców gminy podziękowała wójtowi i pracownikom urzędu za pracę jaką wkładają na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców Gminy oraz pozyskiwanie nowych inwestycji czy przeprowadzanie remontów dróg i świetlic wiejskich. Po czym debata została zakończona i rada przeszła do dalszych punktów porządku obrad.
W ocenie Skarżącego w takiej sytuacji należy uznać, że dyskusja nad raportem o stanie gminy, poprzedzająca głosowanie w sprawie udzielenia wotum zaufania, miała charakter iluzoryczny, gdyż Radni nie podnosili zastrzeżeń do kwestii, które powinny stanowić meritum dyskursu. Nadto Radni nie wykazali powodów swojego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia mu wotum zaufania i nie uzasadnili takiego właśnie stanowiska.
Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że w wyroku z [...] marca 2021 r. WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...] wyjaśniono, iż nie sposób uznać aby rada gminy, realizując kompetencję podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Dalej w wyroku wskazano, że "w demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna ".
Skarżący podkreślił, iż istotny jest w niniejszej sprawie całkowity brak uzasadnienia uchwały odmawiającej mu wotum zaufania, co uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów podjęcia przez Radę Gminy takiej właśnie uchwały.
Skarżący zaznaczył, iż skoro jako wójt ponosi odpowiedzialność za całokształt podjętych w 2020 r. działań, to wiedza o tym jakie są powody negatywnej oceny treści przedłożonego raportu pozwoliłaby odkodować jakie kroki należy podjąć, by zyskać akceptację organu stanowiącego w realizacji polityk, programów i strategii gminy.
Skarżący wyjaśnił, iż brak uzasadnienia uchwały rady gminy, jak również brak w aktach sprawy jakichkolwiek merytorycznych powodów podjęcia uchwały, powodują niemożność przeprowadzenia sądowej kontroli legalności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Przewodniczącego Rady wniosła o uwzględnienie skargi wskazując, iż w dniu [...] czerwca 2021 r. odbyła się sesja Rady Gminy, na której została poddana pod głosowania uchwała odnośnie wotum zaufania. W wyniku przeprowadzonego głosowania: 6 Radnych było "za", 3 Radnych "przeciw", 2 Radnych "wstrzymało się" oraz 4 Radnych było nieobecnych. Podczas ww. głosowania Radni nie udzielili Wójtowi wotum zaufania oraz nie uzasadnili swojej decyzji, co może skutkować stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności podjętej uchwały.
Organ wskazał, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia przez radę nie wynika wprost z przepisów ustawy, to jego brak może wskazywać, że rada chce w ten sposób ukryć motywy jej podjęcia. W szczególności dlatego, że chodzi wyłącznie o przyczyny pozamerytoryczne. W tej sprawie radni nie sporządzili uzasadnienia uchwały, a motywy ich działania pozostają nieznane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zarówno organ jak i Skarżący złożyli wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 99 i 106 akt sądowych).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, oraz innych niż akty prawa miejscowego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.
Stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2).Stosownie do ust. 4 Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Jak stanowi ust. 5 w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Według ust. 6 w debacie nad raportem o stanie gminy mogą zabierać głos mieszkańcy gminy. Zasady warunkujące powyższe zostały opisane w ust. 7 i 8 tego przepisu.
Stosownie do ust. 9, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
Jak wskazał ustawodawca w art. 28aa ust. 10 - w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.
Z powyższych względów uznać należy, iż Skarżącemu jako osobie sprawującej funkcję wójta przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.
W tym miejscu ponadto wskazać należy, iż z art. 28aa ust. 9 zd. trzecie u.s.g. wynika, że zaskarżona uchwała zaistniała z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Gminy uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie konstrukcji, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej.
Podkreślić należy, iż procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. W świetle obowiązujących przepisów nie zachodzi konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem. Ustawodawca wskazał bowiem, że w pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Zdaniem Sądu tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez radę uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania.
Tym samym zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ma zatem charakter szczególny, gdyż, jak to się określa często w judykaturze, jej źródłem jest swoiste zaniechanie uchwałodawcze organu gminy, które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 i WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21, CBOSA).
Przed dokonaniem kontroli zaskarżonej uchwały warto w tym miejscu również wskazać, iż zaskarżona uchwała została sporządzona w formie pisemnej (k. 7 akt sądowych), choć przepis prawa tego nie wymaga.
Z powyższych względów w judykaturze pojawił się pogląd, że skoro uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania powstaje z mocy prawa, to nie jest dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie (zob. wyroki WSA w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 525/21, z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 675/21, i z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 773/21, CBOSA).
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu, a opowiada się za poglądem reprezentowanym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4699/21, CBOSA), że obowiązujące aktualnie przepisy nie wskazują wymogów formalnych co do sposobu utrwalenia powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W tej sytuacji wydaje się dopuszczalnym zarówno sporządzenie odpowiedniej informacji o wyniku głosowania i nieprzyjęciu uchwały o udzieleniu wotum zaufania w protokole z sesji organu uchwałodawczego gminy, jak też potwierdzenie przez przewodniczącego rady gminy powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie w formie pisemnej odrębnego dokumentu o charakterze porządkowym. Nie można pominąć w tym miejscu ogólnej konstatacji, że podpisany przez przewodniczącego organu uchwałodawczego gminy dokument nie stanowi uchwały sensu stricto, lecz jest jej swoistym odpisem przygotowanym już po ustaleniu wyników głosowania.
W orzecznictwie znaczenie prawne tego dokumentu określa się jako "wtórne" w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia (przegłosowania) uchwały przez członków organu kolegialnego. De facto uchwała zostaje bowiem podjęta w momencie jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba radnych. W przypadku uchwały negatywnej o nieudzieleniu wotum zaufania z jej powstaniem z mocy prawa mamy do czynienia wówczas, gdy za przyjęciem uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie opowie się wymagana większość członków rady gminy, skoro jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Dowodem na to, że głosowanie nad przyjęciem uchwały się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, w którym w szczególności podaje się wynik głosowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/2008). Podpisanie uchwały jedynie odzwierciedla wolę, którą wyraziła rada gminy. Pierwszoplanowy będzie wobec tego protokół z posiedzenia rady gminy, w którym zawarty został wynik głosowania (tak zwłaszcza w doktrynie A.Szewc w: G.Jyż, Z.Pławecki, A.Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Wyd. IV, Lex 2012).
Z powyższych względów uznać należy, iż w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, dopuszczalnym sposobem uzewnętrznienia przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w którym wprowadzono specyficzne rozwiązanie polegające na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), jest pisemne zredagowanie dokumentu odzwierciedlającego treść negatywnej uchwały.
Jak słusznie zwrócono na to uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21 i z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21, CBOSA) potwierdzenie przez przewodniczącego rady powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie odrębnego dokumentu w formie pisemnej ma charakter porządkowy, gdyż eliminuje ewentualne wprowadzenie w błąd organu nadzoru i osoby trzecie co do podjęcia pozytywnej uchwały udzielającej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania, przez co należy uznać ją za dopuszczalną, tym bardziej, że uchwała ta może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego.
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zanim raport o stanie gminy zostanie rozpatrzony podczas sesji rady gminy, musi on zostać przygotowany i przedstawiony przez wójta w terminie do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, o czym wprost stanowi przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g.
Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5). W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos (ust. 6). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.).
Omawiana regulacja określa szczegółowo etapy procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy, gdzie głosowanie nad wotum zaufania dla organu wykonawczego stanowi ostatni jej etap.
W orzecznictwie wskazuje się, iż wobec przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21).
Ocena prawidłowości przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie procedury głosowania nad wotum zaufania dla Wójta, a w konsekwencji legalności uchwały w tym przedmiocie, musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie poszczególnych przepisów art. 28aa u.s.g., ale też cel całej regulacji oraz wyraźnie ustanowione w tym artykule korelacje pomiędzy raportem o stanie gminy a instytucją wotum zaufania. Jedynie zatem w wypadku ścisłego powiązania wotum zaufania z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i merytoryczną oceną działalności burmistrza – co przejawia się właśnie w debacie nad raportem o stanie gminy – można mówić także o jakimkolwiek sensie kontroli sądowej uchwał podejmowanych w tym zakresie. Nie chodzi przy tym o kontrolę słuszności udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania, ale kontrolę prawidłowości warunków podjęcia uchwały w tym przedmiocie, tj. kontrolę procedury.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie procedura prowadząca do powstania z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu Wójtowi Gminy M. wotum zaufania została zachowana.
Dokumentem pozwalającym na powyższą ocenę jest protokół nr [...] z XXI sesji Rady Gminy, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2021 r.
Z protokołu tego wynika, że w porządku obrad uwzględniono debatę nad raportem o stanie Gminy oraz głosowanie nad uchwałą w przedmiocie udzielenia Wójtowi wotum zaufania (pkt 6), co miało miejsce przed głosowaniem na uchwałą w sprawie udzielenia Wójtowi absolutorium (pkt 12).
Jak wynika z protokołu (str. 3 protokołu – k. 25 akt sądowych), Skarżący jako Wójt poinformował zebranych, że raport o stanie gminy zamieszczony był o podany do publicznej wiadomości na stronie BIP oraz przekazany był Radnym i Sołtysom Gminy M., a w dalszej kolejności szczegółowo omówił raport.
Po przedstawieniu raportu odbyła się debata nad raportem, podczas której w głos zabrali poszczególni radni (M. M., T. B., Z. K., B. G., J. D., W. C., Przewodniczący Rady A. P.).
W tym miejscu wskazać należy, iż w trakcie debaty Wójt wielokrotnie zabierał głos odpowiadając na zadane pytanie czy też ustosunkowując się do poruszonych zagadnień. Warto w tym miejscu wskazać, iż przed głosowaniem nad uchwałą o udzieleniu wójtowi wotum zaufania Przewodniczący Rady zwrócił się do obecnych z pytaniem "czy jeszcze ktoś chciałby zabrać głoś w debacie", a wobec braku pytań zarządził zakończenie debaty.
W świetle zapisów na str. 3-6 protokołu nie budzi wątpliwości Sądu, że radnym i Wójtowi umożliwiono zabranie głosu w ramach debaty nad przedłożonym raportem o stanie gminy, a więc wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany.
Ponadto wskazać należy, iż znajdująca się w protokole lista obecności radnych na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2021 r. potwierdza, że w posiedzeniu wzięło udział 11 członków z 15 osobowego składu Rady, wobec czego spełniony został ustawowy wymóg kworum do podjęcia uchwały.
W wyniku głosowani za podjęciem uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania głosowało 6 radnych, 2 wstrzymało się od głosowania, a 3 głosowało przeciwko podjęciu uchwały.
Obliczenie wyników głosowania implikowało twierdzenie, że Wójt nie otrzymał wotum zaufania, skutkiem czego było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania było równoznaczne z podjęciem uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy M. wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie Gminy. Z tego powodu Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że Rada podjęła uchwałę nr [...].
W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że nie można uznać za uzasadniony zarzut, iż w sprawie nie przeprowadzono debaty nad raportem. Skarżący uzasadniając powyższe wskazał, iż do debaty nad raportem nie doszło z uwagi na brak chętnych.
Odnosząc się do powyższego przywołać należy stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, CBOSA), iż nie da się zbudować normy odniesienia, z której wynikałoby, że zabranie głosu przez radnych w debacie nad raportem burmistrza jest konieczną przesłanką zgodności z prawem całej procedury, której zwieńczeniem jest uchwała w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania. Wystarczające jest formalne spełnienie wymagań proceduralnych, tj. otworzenie dyskusji przed głosowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nawet brak zabrania głosu w debacie przez radnych nie stanowi przeszkody do uznania, że wymóg przeprowadzenia debaty został spełniony, skoro przewodniczący rady otworzył dyskusję nad raportem i zapytał, czy radni mają jakieś uwagi i pytania, jednak żadnych pytań i uwag nie zgłoszono. Skoro bowiem obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział w dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania była z tego powodu niezgodna z prawem.
W tym miejscu wskazać należy, iż przeciwko podjęciu uchwały glosował m.in. T. B., który zabierał głos w debacie kwestionując zapisy raportu w tym co do stanu dróg czy infrastruktury sportowej. Również Z. K., który głosował przeciw w toku debaty zwracał uwagę na kwestię budowy drogi wcześniej poruszaną na Komisjach. Ponadto wskazać należy, iż wstrzymujący się od głosu M. M. również zabrał głos w debacie wskazując na niezrealizowane cele o łącznej wartości 500 tyś zł i jednocześnie zadając pytanie czy części tych pieniędzy nie da się przeznaczyć na inny cel, ponieważ obecnie są one zamrożone i tracą na wartości.
Wobec powyższego z protokołu wynika jakie zastrzeżenia i wątpliwości mieli Radni, którzy głosowali nad raportem. Natomiast rolą Sadu nie jest dokonywanie oceny czy w świetle głosów w debacie uprawnieni byli oni do głosowania w określony sposób.
Natomiast fakt, iż pozostali radni, w tym A. B. (wstrzymał się od głosu) oraz B. A. (glosował przeciw), nie zabrali głosu w debacie nie może skutkować uznaniem, że debata się nie odbyła.
Odnosząc się natomiast do zarzutu całkowitego braku uzasadnienia uchwały wskazać należy, iż Sąd nie podziela prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i przywołanego w skardze stanowiska, że omawiana uchwała musi zawierać uzasadnienie i jego brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Sądu jest to stanowisko zbyt daleko idące w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę, iż uchwała powstaje z mocy prawa, a nie w wyniku głosowania radnych nad uchwałą o nieudzielaniu Wójtowi wotum zaufania.
Zdaniem Sądu brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zdaniem projektodawców tych zmian, ich celem było zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej. Mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g., mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy/burmistrza/prezydenta (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.
Należy także podnieść, że zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Jednocześnie jednak skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 956/20).
Ponadto należy mieć na uwadze, iż w razie uznania, że istnieje obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały o nieudzielaniu organowi wykonawczemu wotum zaufania w istocie oznaczałby obowiązek wykazywania przez każdego z radnych, którzy nie głosowali za przyjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, dlaczego głosowali w ten, a nie inny sposób.
Ponadto warto w tym miejscu wskazać, iż również wniosek organu o uwzględnienie skargi nie zwalnia Sadu z obowiązku dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały, która co wyjaśniono wyżej nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Na marginesie wskazać można, iż imieniu Rady działał Przewodniczący Rady , który jak wynika z protokołu był niezadowolony z wyniku głosowania o czym niezbicie świadczy jego wypowiedź, iż "głosowanie bardzo go zasmuciło i zawiódł się na niektórych Radnych" oraz "że będzie popierał Pana Wójta w jego pracy".
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.