II SA/Po 61/23

II SA/Po 61/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. K. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...]. WINB decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 7 września 2022 r., nr [...] w zakresie podstawy prawnej i w to miejsce orzeczono o powołaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b.") jako podstawę prawną, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotem decyzji jest nakazanie współwłaścicielom lokalu nr [...] – skarżącemu oraz C. K. – doprowadzenie obiektu – w zakresie otworów okiennych w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej północnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w P. – do stanu poprzedniego, poprzez zlikwidowanie okna w lokalu nr [...], w północnej ścianie szczytowej po stronie zachodniej (od strony podwórza), z trwałym wypełnieniem (zamurowaniem) samowolnie wykonanego otworu okiennego o wymiarach 77 cm x 105 cm, równocześnie nakazując, by roboty budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazując przy tym, że koszty wykonania obowiązków ponoszą osoby zobowiązane do jego wykonania. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
K. M. oraz P. H. zwróciły się do PINB z prośbą o interwencję – przeprowadzenie kontroli w związku z budową otworu okiennego w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w P., od strony podwórza.
Pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie otworów okiennych usytuowanych w północnej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w P.. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2022 r. PINB, żona inwestora – S. M. – stwierdziła, że mąż kupił mieszkanie w 2019 r. i od tamtej pory jest ono cały czas w remoncie. W ramach remontu przeprowadzono wymianę stolarki okiennej, co zgłoszono do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 6 października 2020 r. Według wiedzy S. M., okna nie były wykuwane, wymieniono tylko stolarkę. Pracownik [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "PTBS") podniósł, że posiada dokumentację z inwentaryzacji budynku, ale nie ujawniono w niej żadnych dokumentów świadczących o zgłoszeniu wykonania otworów okiennych. Podczas inwentaryzacji w 2020 r. wykonano szkic z pomiarami. Okna miały wówczas już istnieć.
PINB dotarł do dokumentacji znajdującej się w Starostwie Powiatowym [...]. Z dokumentacji wynika, że inwestor w dniu 5 października 2020 r. zgłosił zamiar remontu mieszkania. Zaplanowany remont obejmował również wymianę stolarki okiennej w ścianie szczytowej w granicy działki bez zmiany parametrów okna.
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. L. G. – złożył wniosek dowodowy. Przedłożono do akt oświadczenia sąsiadów – H. N. oraz R. K.. Obydwoje zgodnie zeznali, że odkąd mieszkali w tym budynku, tj. odpowiednio 1965-2019 oraz 1948-2005, zawsze istniały dwa okna w ścianie szczytowej. Nie było żadnych otworów o wymiarach 20 cm x 20 cm. Z ustaleń PINB wynika, że co najmniej jedno okno w lokalu należącym do inwestora, istnieje od 1915 r. Jest to okno widoczne z ulicy [...]. Na wezwanie PINB, PTBS przedłożyła akta, z których wynika, że tylko jedno okno istniało na przestrzeni dziesięcioleci.
R. K. zweryfikował swoje oświadczenie. Stwierdził, że w ścianie budynku było tylko jedno okno i było to okno od strony podwórza. Okno to wychodziło od pomieszczenia strychowego. Nie było ono duże, ale z pewnością tam było, ponieważ jego matka suszyła tam pranie. Z kolei nie kojarzy, aby kiedykolwiek istniało okno od strony ulicy [...].
Starosta [...] nadesłał wykaz wszystkich prac, jakie były prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] począwszy od 1976 r. Nie było wśród nich wykucia okien.
K. M. i P. H. stwierdziły, że okno zostało wykute w 2020 r. Z przedłożonych do akt fotografii wynika, że okno w małym rozmiarze istniało jeszcze w dniu 4 stycznia 2020 r. Zostało ono powiększone w dniu 10 czerwca 2020 r.
Decyzją z dnia 7 września 2022 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi i jego synowi – C. K. – doprowadzenie obiektu – zakresie otworów okiennych w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej północnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w P. – do stanu poprzedniego, poprzez zlikwidowanie okna w lokalu nr [...], w północnej ścianie szczytowej po stronie zachodniej, z trwałym wypełnieniem (zamurowaniem) samowolnie wykonanego otworu okiennego o wymiarach ościeżnicy 77 cm x 105 cm. Nakazane roboty należy wykonać pod udokumentowanym nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Koszty związane z wykonaniem obowiązku ponoszą osoby zobowiązane do jego wykonania. PINB bardzo szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazał, iż bezspornym jest fakt, że okno w ścianie szczytowej północnej widoczne od strony ulicy istnieje od ponad 100 lat. Co do drugiego okna, tj. od strony podwórza, nie ma żadnych dokumentów, które mogłyby stwierdzać jego istnienie w minionych latach.
Właściciele lokalu nr [...] nie przedłożyli żadnej dokumentacji na poparcie ich twierdzeń. Poprzestali tylko na twierdzeniu, że w momencie zakupu przez nich mieszkania, okna te już były. Złożone oświadczenia sąsiadów są niewiarygodne szczególnie, że po czasie R. K. (dawny sąsiad) skorygował swoje oświadczenie, co podważa prawdziwość twierdzeń inwestora.
Spośród wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie ma żadnego, który potwierdzałby istnienie okna od strony podwórza. Drugie okno nie mogło istnieć, ponieważ był to schowek, który nie stanowił samodzielnego mieszkania, co zresztą potwierdził Starosta [...] w zaświadczeniu z 2002 r.
PINB doszedł do przekonania, że okno od strony podwórza powstało w latach 2020-2022. Starosta [...] potwierdził jednocześnie, że nie wydano żadnego pozwolenia na budowę, ani nie przyjęto żadnego zgłoszenia na realizację nowego okna. Dokonane zgłoszenie w przedmiocie remontu mieszkania obejmuje wyłącznie wymianę stolarki okiennej, a nie jej rozwój poprzez wykucie nowego okna.
PINB wyjaśnił, że wszelkie roboty budowlane mogą być prowadzone po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 p.b. Mówiąc o pozwoleniu na budowę, należy przez to rozumieć także roboty budowlane mające na celu przebudowę. PINB rozgraniczył wszystkie formy robót budowlanych i stwierdził, że wykucie nowego okna nie jest ani konserwacją, ani remontem. Wykucie okna nie ma na celu utrzymania sprawności obiektu budowlanego, ani odtwarzania stanu pierwotnego. PINB zakwalifikował wykucie nowego okna jako przebudowę obiektu budowlanego, gdyż zmieniają się parametry budynku. Co prawda nie zmienia się kubatura, ale następuje ingerencja w ścianę zewnętrzną. W myśl art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b., remont budynku mieszkalnego co do zasady nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jednakże, gdy remont dotyczy przegród zewnętrznych, wymagane jest zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 p.b. Natomiast, gdy przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmuje elementy konstrukcyjne lub przegrody zewnętrzne, nie można mówić o zwolnieniu z art. 29 ust. 3 i 4 p.b. i niezbędne jest pozwolenie na budowę.
Nawet gdyby uznać, że inwestor i jego syn nie odpowiadają za wykucie nowego otworu okiennego, to nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego legalności wykonania okna przez poprzednich właścicieli. Zdaniem PINB, ziściły się wszystkie okoliczności wskazujące na konieczność zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Nie może dojść do zaniechania prowadzenia robót budowalnych, gdyż to usankcjonowałoby nielegalność prowadzenia robót. Nie zachodzą także przesłanki rozbiórki obiektu budowalnego, zatem jedynym możliwym rozwiązaniem jest wydanie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.
Inwestor złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestionując ją w całości. Do odwołania dołączono kolejne oświadczenia mieszkańców, którzy mieli stwierdzić, że od zawsze były dwa okna w północnej ścianie budynku. Inwestor zanegował przedstawione zdjęcia, które miały dowodzić, że okno zostało zrealizowane w latach 2020-2022. Z planu rzutu poddasza z 2002 r. nie wynika, że plan nie wykazuje w północnej ścianie szczytowej budynku małego okienka od strony podwórza widocznego na zdjęciu. Wobec tego, że nie można dać wiary sporządzonej w 2002 r. inwentaryzacji, to cała następna dokumentacja, która zdaniem inwestora, powstała na jej podstawie, nie można oprzeć decyzji o taki materiał dowodowy.
W toku postępowania odwoławczego, stanowisko w sprawie zajęły K. M. oraz P. H., reprezentowane przez pełnomocnika – adw. L. S.. Strony podniosły, że złożone oświadczenia osób, które mogą nie wiedzieć jak wyglądał budynek w 1940 r., budzą poważne wątpliwości co do prawidłowości. Rolą inwestora było podważyć ewentualnie zgromadzony materiał dowodowy, co nie powiodło się.
Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji co do podstawy prawnej i orzekł poprzez wskazanie właściwej podstawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 83 ust. 1 p.b., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...]WINB również stwierdził, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego poprzez wykucie w ścianie nowego otworu okiennego. Inwestor musiał posiadać pozwolenie na budowę. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że okno od strony ulicy [...] w P. istnieje od ponad 100 lat. Co do okna od strony podwórza, [...]WINB uznał, że powstało ono w 2020 r. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, które wskazują na to, że w ścianie szczytowej nigdy nie było żadnego okna od strony podwórza.
W lutym 2020 r. sporządzono projekt wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w budynku. Na rzucie poddasza nie ma żadnego okna, które zrealizował inwestor. W 1976 r. nastąpił podział nieruchomości, które dotąd były ulokowane na jednej działce. Otwór okienny powstał, w ocenie [...]WINB, po podziale, a więc z naruszeniem przepisów wykonawczych do p.b. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To z kolei wyczerpuje przesłanki do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 p.b.
[...]WINB zgodził się z inwestorem, że mapa inwentaryzacji z 2002 r. posiada błędy, tj. nie wskazuje okna w ścianie widocznego od strony ulicy. Natomiast żaden dokument zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje, żeby kiedykolwiek istniało okno widoczne od strony podwórza. Organ odwoławczy dał wiarę wszystkim zdjęciom przedstawionym przez K. M., a także przez P. H..
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. L. G. – złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skarżący uważa, że doszło do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, gdyż skarżący kwestionuje zasadność ich zastosowania. Skarżący uważa, że decyzja organu II instancji nie mogła zapaść w oparciu o powołaną podstawę prawną w takim kształcie z uwagi na zgromadzony materiał dowodowy. Skarżący podniósł, że w sprawie pojawia się wątek małego i dużego okna. Praca nad tym oknem może zmieniać kwalifikację robót budowlanych, a ponadto organ nie rozstrzygnął, że nie można prowadzić dalszych robót.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisu art. 7, art. 75, art. 76, art. 80, art. 81a § 1 i art. 86 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."). Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania, uznał, że ustalenia PINB są prawidłowe.
Skarżący kwestionuje moc dowodową zdjęć wykonanych telefonem komórkowym, które miałyby świadczyć, że sporne okno zostało wykonane w 2020 r. Najpierw zwrócono uwagę na to, że małe okno miało zostać wykute w dniu 8 stycznia 2020 r. W dniu 10 stycznia 2020 r. nie było widać żadnych zacieków, żadnych śladów po prowadzonych robotach. Skarżący przedłożył do skargi zdjęcie, które miało zostać wykonane z drona w 2019 r. Na tym zdjęciu uwiecznione małe okno widoczne od strony podwórza.
Kolejne naruszenie, jakiego miał się dopuścić [...]WINB dotyczy przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Skarżący uważa, że [...]WINB niedostatecznie odniósł się do zarzutów odwołania. W ocenie skarżącego, działanie [...]WINB podlegające na uchyleniu decyzji PINB co do podstawy prawnej i orzeczenie poprzez wskazanie tej właściwej (według organu) nie odpowiada przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie decyzji musi wiązać się z rozstrzygnięciem sprawy w sposób merytoryczny.
Skarżący twierdzi, że doszło do naruszenia przepisu art. 136 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoją argumentację przyjętą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 20 lipca 2023 r. nie stawił się nikt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji [...]WINB, która w głównej mierze utrzymuje w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu zamurowania okna znajdującego się od strony podwórza przy ul. [...] w P.. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, skarżący jest odpowiedzialny za zamurowanie okna, które zostało powiększone w pierwszej połowie 2020 r., natomiast samo okno powstało na początku 2020 r. Skarżący odrzuca wszystkie te twierdzenia. Wespół z dawnymi sąsiadami, a także dawną właścicielką jego mieszkania twierdzi, że w północnej ścianie budynku zawsze były dwa okna. Jego sąsiadki, z którymi jest w sporze, miały jego zdaniem zmanipulować zdjęcia wykonane telefonem komórkowym w celu wykazania domniemanego nielegalnego wykonania otworu okiennego. Sąd w składzie orzekającym przyjmuje perspektywę, jaką przedstawił [...]WINB w zaskarżonej decyzji.
Należy rozpocząć od tego, że [...]WINB, a wcześniej PINB prawidłowo zakwalifikowali roboty budowlane jako przebudowę obiektu budowlanego. Wykucie, a następnie powiększenie otworów okiennych stanowi ingerencję w zewnętrzne przegrody obiektu budowlanego, które w myśl art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b. wymaga pozwolenia na budowę. Sporne okno zostało wykute w północnej ścianie nośnej budynku przy ul. [...] w P.. Zasadnie więc uznano, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego, która wymagała uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1265/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny trafności zastosowania przez [...]WINB przepisów prawa materialnego, należy odnieść się do prawidłowości ustaleń faktycznych, które co prawda skarżący kwestionuje, jednakże Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości co do ich poprawności.
Organ II instancji rozpoznając sprawę wywołaną odwołaniem, bazował na szerokim materiale dowodowym. Należy zaznaczyć już w tym miejscu, że [...]WINB prawidłowo odmówił mocy dowodowej inwentaryzacji Starosty [...] z 2002 r., ponieważ z dokumentacji tej wynika, że w ścianie północnej obiektu budowlanego nie ma żadnych okien, podczas gdy niespornie ustalono, że od strony ul. [...] istnieje okno od ponad 100 lat. W oparciu o pozostały materiał dowodowy [...]WINB wyciągnął prawidłowe wnioski. W tym miejscu należy odnieść się do pierwszego zarzutu skarżącego. Mianowicie, skarżący zarzucił, że [...]WINB niezasadnie oparł się na dokumentacji technicznej z lat późniejszych niż 2002 r., ponieważ dokumentacja ta powstała w oparciu o błędną inwentaryzację, o której już wspomniano. Sąd podkreśla, że taka argumentacja jest pozbawiona podstaw. Nie ma żadnego dowodu na to, że każda następna mapa została sporządzona w oparciu o dokumentację z 2002 r. W aktach sprawy są zgromadzone dokumenty, z których wynika, że okno od strony podwórza nigdy nie istniało – mapa z lutego 2020 r., dołączona do projektu budowlanego, powstała na okoliczność wykonania instalacji gazowej w budynku (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji [tom II]), która została sporządzona przez projektanta mgr inż. J. S.. Nie zawiera ona żadnej informacji, że została sporządzona na podstawie dokumentacji inwentaryzacji z 2002 r. szczególnie, że znacznie różnią się od siebie obie mapy. W aktach sprawy znajduje się kolejna mapa, pochodząca z projektu budowlanego branży sanitarnej (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji [tom II]), sporządzona przez projektanta inż. A. C.. Na tej mapie także nie widać, aby istniało okno od strony podwórza. Mapa została wykonana w marcu 2013 r. Poza tymi mapami organy zgromadziły jeszcze dokumentację z ostatniej inwentaryzacji wykonanej w październiku 2020 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji [tom II]). Inwentaryzacja zawiera także mapę, na której niezmiennie nie widać okna widzianego od strony podwórza.
Na żadnym z ww. dokumentów nie widnieje informacja, aby powstała ona w oparciu o inwentaryzację z 2002 r., która zawierała istotne błędy. Dodatkowo należy podkreślić, że każdy z tych dokumentów, jaki powstał po 2002 r. został sporządzony przez osoby posiadające do tego kompetencje, co tylko wzmacnia poczucie o trafności ustaleń faktycznych ze strony organów. Innymi słowy, skoro dokumentację techniczną sporządzili biegli, nie ma podstaw powątpiewania w ustalenia faktyczne organów, nawet jeśli byli sąsiedzi podnoszą inne twierdzenia, a tym bardziej, kiedy tak jak R. K. przedstawiają wewnętrznie sprzeczne fakty. R. K. stwierdził, że od strony ul. [...] nigdy nie było okna, podczas gdy istnieje ono od ponad 100 lat. To tylko osłabia wiarygodność takiego oświadczenia.
Podkreślenia wymaga, że dokumentacja techniczna zgromadzona w aktach sprawy stanowi element innych akt administracyjnych. Projekt budowlany sanitariatu z 2013 r. jest elementem zgłoszenia budowlanego pod nr. [...] Projekt budowlany instalacji gazowej jest z kolei elementem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] Każda z ww. form robót budowalnych została przeprowadzona w oparciu o akta (projekty budowlane), które jako dowód korzystają z domniemania prawidłowości tego, co zostało w nich stwierdzone. Każdy z tych projektów został sporządzony przez profesjonalnego projektanta z odpowiednimi kompetencjami. Należy zatem przyjąć, że te projekty, które dołączono do akt niniejszej sprawy posiadają większą moc dowodową niż zeznania wszystkich świadków.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym [...]WINB prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Po pierwsze, nie było podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Po drugie, [...]WINB mógł skorzystać wyłącznie z nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a więc takiego, w którym od strony podwórza budynku przy ul. [...] w P. nie ma okna w ścianie północnej. Wykucie i powiększenie otworów okiennych to osobny byt w rozumieniu prawa budowlanego niż budowa całego obiektu budowlanego. Nie było więc podstaw do nakazania rozbiórki obiektu. Roboty budowlane nie były prowadzone, zatem nie było podstaw nakazania zaniechania dalszych robót. Pozostało jedynie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Dzięki ustaleniom PINB, wiadomym jest, że skarżący nigdy nie uzyskał pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na wykuciu okien. Starosta [...] wskazał wszystkie roboty budowlane prowadzone w budynku przy ul. [...] w P. od 1976 r. Wśród tych robót nie ma takich, które wynikałyby z pozwolenia na budowę – wykucie i powiększenie otworów okiennych w północnej ścianie budynku. Jest to zresztą okoliczność niesporna w niniejszej sprawie. W kontekście okien była jedynie mowa o wymianie stolarki okiennej, co jest gatunkowo odmienne od jej utworzenia poprzez wykucie. Zasadnie zatem [...]WINB zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., ponieważ należało przywrócić poprzedni stan rzeczy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny: "Ani z przepisów obowiązujących na datę orzekania przez organy, ani też na podstawie innych przepisów obowiązujących w okresie od budowy tego budynku, nie było dopuszczalne, aby w ścianie budynku posadowionego w granicy działki można było sytuować otwory okienne. W związku z tym, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 p.b., którego celem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skoro nie istniały (i nie istnieją) przepisy umożliwiające lokalizację otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, posadowionej na granicy działki, to za prawidłowe należało uznać nakazanie likwidacji dwóch otworów okiennych w przedmiotowym budynku." (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2898/21, dostępny w CBOSA). Nie było zatem innej możliwości, niż nakazanie zamurowania okna.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należy uznać ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 p.b. W toku postępowania administracyjnego wykazano niesprzecznie, że nigdy nie wydano pozwolenia na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia realizacji inwestycji polegającej na wykuciu, a następnie powiększeniu otworów okiennych w północnej ścianie budynku przy ul. [...] w P.. Niezasadne jest zatem podnoszenie zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 p.b. W przepisach art. 48 ust. 1 oraz art. 49f p.b. jest mowa o budowie obiektu budowlanego lub jego części. Jako, że otwory okienne nie są obiektem budowalnym, ani jego elementami w myśl art. 3 pkt 1 p.b., zastosowanie musiał znaleźć przepis art. 50 i art. 51 ust. 1 p.b., gdyż dotyczą prowadzenia robót budowlanych. Zaznaczenia wymaga to, że budowa obiektu budowalnego i wykonywanie robót budowalnych to dwa odrębne byty w prawie budowlanym. Nie znalazły zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 ani art. 49f p.b., gdyż te są predystynowane dla innych stanów faktycznych. Zastosowanie przepisu art. 51 ust. 7 p.b. było więc naturalną konsekwencją, ponieważ w niniejszej sprawie mowa jest o innym przypadku niż ten, o którym mowa w art. 48 ust. 1 albo art. 49f p.b.
[...]WINB jako organ odwoławczy może przy wykorzystaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprawić podstawę prawną orzekania w sprawie administracyjnej. Jeżeli organ nie ma wątpliwości co do zgromadzonego materiału dowodowego, a uważa, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o inną podstawę prawną, powinien wydać decyzję merytoryczną, a nie kasatoryjną (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 388/20, dostępny w CBOSA). Wbrew temu co twierdzi skarżąca, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał PINB, a następnie [...]WINB podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 50 i art. 51 p.b. Jak wskazano w poprzednim akapicie, w sprawie musiał znaleźć zastosowanie tryb naprawczy, jednakże nie ten, o którym mowa w art. 48 ust. 1 albo art. 49f p.b. Okoliczności sprawy w ogóle nie odpowiadają stanowi faktycznemu, które miałyby następnie zaktualizować podstawę z art. 48 ust. 1 p.b. Być może organy nadzoru budowlanego nie wyartykułowały tego zamysłu bezpośrednio, ale taki jest kierunek sprawy, w jakim może ona podążać. W sprawie zgromadzono dokumenty, które bezsprzecznie wykazują, że w północnej ścianie budynku przy ul. [...] w P. nie było okna od strony podwórza. Skoro nigdy nie było takiego okna (ani małego, ani dużego, gdyż na wszystkich mapach widać jednolitą ścianę), a obecnie nie trwa budowa obiektu budowlanego lub jego części, należało skorzystać z przepisów art. 50 i art. 51 p.b.
Nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 75, art. 76, art. 80, art. 81a § 1 i art. 86 w związku z art. 140 k.p.a. Organ II instancji podzielił stanowisko skarżącego, że nie można dać wiary dokumentacji z inwentaryzacji przeprowadzonej przez Starostę [...] w 2002 r. Pozostała dokumentacja, wbrew twierdzeniom podniesionym w odwołaniu, mogła zostać wykorzystana w postępowaniu administracyjnym. Są to bowiem projekty budowalne sporządzone przez osoby posiadające do tego kompetencje, a do tego stanowiły podstawę wydania pozwolenia na budowę, czy akceptacji przyjętego wcześniej zgłoszenia budowlanego. [...]WINB wskazał w swojej decyzji fragment, w którym odnosi się do treści odwołania: "Jednakże żadne dokumenty datowane wcześniej niż 2020 r. nie wskazują na istnienie, w zlokalizowanym na poddaszu lokalu nr [...], którego jedną ze ścian jest północna ściana szczytowa, okna zlokalizowanego bliżej podwórza. [...]WINB daje także wiarę zdjęciom przedstawionym przez Panią H. i Panią M. , które choć wykonane za pomocą telefonu komórkowego, pozwalają na ustalenie daty powstania okna objętego nakazem zamurowania". W odwołaniu podniesiono problem oparcia decyzji PINB na inwentaryzacji z 2002 r., a także dokumentacji wykonanej podobno na podstawie tej inwentaryzacji, a także dokumentacji fotograficznej. Organ II instancji dał wiarę pozostałym dokumentom, ponieważ skarżący w odwołaniu nie przedstawił dowodów na okoliczność, iż powstały one na podstawie błędnej inwentaryzacji z 2002 r. W takiej sytuacji nie jest konieczne szerokie odnoszenie się do każdej jednej wątpliwości, jaką podnosi się w odwołaniu. Trzeba bowiem, aby organ administracji publicznej doszedł do przekonania o swoich twierdzeniach na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko jego poszczególnych ogniwach. To bowiem jest istota zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez [...]WINB w postaci nie odniesienia się do odwołania.
Skarżący konsekwentnie podnosi, że zdjęcia wykonane telefonem komórkowym zostały zmanipulowane. Ponadto skarżący twierdzi, że sam wygląd muru świadczy o tym, że wybite okno ma już kilkadziesiąt lat, a nie dwa dni. Podkreślić należy w tym miejscu, że Sąd nie ma wiedzy technicznej, aby ocenić jak szybko wysycha tynk po jego stwardnieniu. Ponadto nie sposób ocenić ze zdjęć, że są one wykonane kilkadziesiąt lat wcześniej, tak jak oczekiwałby tego skarżący. Organy nadzoru budowalnego nie miały żadnych wątpliwości, a szczególnie, że są organy profesjonalnie zajmujące się sprawami budownictwa. Dalej należy także podnieść, że pełnomocnik skarżącego nie okazał się uprawnieniami budowlanymi, które mogłyby świadczyć o prawdopodobieństwie trafności jego argumentacji. Względy logiki i doświadczenia życiowego nie mogą stanowić tutaj kontrargumentu, ponieważ zdjęcia nadesłane przez adw. L. S. – pełnomocnik P. H. i K. M. – posiadają jasne oznaczenia, kiedy te zdjęcia zostały wykonane. Nieprzekonujące są twierdzenia podnoszone w toku postępowania administracyjnego, że zdjęcia te poddano obróbce komputerowej. Nawet jeśli to miało miejsce, nie zostało to wykazane na żadnym etapie. Nie ma zatem podstaw do powątpiewania w to co zostało na tych zdjęciach uwiecznione. Nie obalono twierdzenia, jakie wynika z nadesłanych zdjęć, tj. że małe okno istniało w styczniu 2020 r., a większe – w czerwcu 2020 r.
Organ II instancji zasadnie dał wiarę dokumentacji technicznej, jaka powstała po roku 2002. Nie ma żadnych dowodów na to, poza domysłami skarżącego, że projekty budowlane mogły powstać na bazie inwentaryzacji Starosty z 2002 r. Wiedza techniczna odwzorowana na mapach stanowi dowód na to, że okno w północnej ścianie budynku przy ul. [...] w P., widziane od strony podwórza, nigdy nie istniało. Zeznania poprzednich sąsiadów, poprzedniej właścicielki mieszkania skarżącego, niepoparte żadnymi dowodami nie mogą "przełamać" wniosków, jakie wynikają ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji technicznej.
Skarżący powołuje się na oświadczenia R. K. i ponownie podnosi niepoparte niczym twierdzenia. Podobno R. K. samo zaoferował złożenie przez siebie zeznań w sprawie. Istotne dla Sądu jest to, że treść oświadczenia R. K. jest w zasadzie zbieżna z zeznaniami H. N., od której skarżący odkupił lokal nr [...] (zob. odpowiednio k. [...] i [...] akt administracyjnych organu I instancji [tom I]). Ciężko uwierzyć w samowolne zgłoszenie się do skarżącego i zeznanie w sprawie podczas, gdy to oświadczenie jest niemalże tożsame z innym. Późniejsze refleksje R. K. wprowadzają jeszcze większą rozbieżność, które nie mogą być uznane za wiarygodne, gdyż świadek zanegował fakt istnienia okna, które znajduje się w ścianie budynku od 1915 r.
Skarżący podniósł w skardze, że po wydaniu decyzji powziął wiadomość o fakcie sfilmowania okolicy z drona. Film miał zostać zrealizowany w 2019 r. Na okoliczność uwiecznienia spornego okna, dołączono do skargi zdjęcie, które istotnie przedstawia okno. Sąd w składzie orzekającym nie może uznać dołączonego zdjęcia za dowód uzupełniający w sprawie. Podkreślenia wymaga to, że zdjęcie nie jest podpisane, nieznane jest źródło jego pochodzenia. Poza oświadczeniami skarżącego, które nie są nigdzie potwierdzone, zdjęcie jest materiałem nie mogącym obalić twierdzeń podniesionych przez [...]WINB. Gdyby dołączone zdjęcie miało wytworzyć wrażenie o tym, że sporne okno powstało przed 2020 r., skarżący podałby źródło pochodzenia tego zdjęcia poprzez wskazanie np. strony internetowej, oświadczenie autora tego zdjęcia. Tego wszystkiego zabrakło, a więc nie sposób uznać, że dołączone do skargi zdjęcie cokolwiek zmienia w niniejszej sprawie. Jest to po prostu zwykłe zdjęcie, które nie nosi żadnych znamion co do daty powstania.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Nie jest prawdą, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania. Powyżej zacytowano fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji. [...]WINB odniósł się do odwołania i wyjaśnił, dlaczego musiał skorygować decyzję PINB w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto odniesiono się do tego, dlaczego dano wiarę zdjęciom i dokumentom technicznym, a nie pozostałym dowodom. Wszystko to znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. [...]WINB wyjaśnił dlaczego nie dał wiary inwentaryzacji z 2002 r., a także dlaczego pozostałe dokumenty techniczne dowodzą jego twierdzeniom. Organ II instancji objął swoimi rozważaniami całokształt odwołania, a to, że nie podzielił zarzutów stawianych przez skarżącego i nie odniósł się do każdego zarzutu indywidualnie nie oznacza, że doszło do naruszenia skutkującego uchyleniem decyzji administracyjnej.
Nie sposób mówić o naruszeniu przez [...]WINB przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd już poniekąd odniósł się do tego zarzutu, gdy podniesiono, że uzupełnienie podstawy prawnej nie może skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej. Co innego, gdyby organ I instancji orzekał na podstawie innej podstawy prawnej, a na jeszcze innej orzekał organ odwoławczy. To spowodowałoby wykroczenie poza granice sprawy wyznaczone stosunkiem materialnoprawnym (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 439/19, dostępny w CBOSA). "Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki." (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 929/18, dostępny w CBOSA). Kompetencja z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na tym, że częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty pozwala na poprawienie niedoskonałości, jakie zaistniały w decyzji organu I instancji. Chodzi bowiem o to, aby rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, które jest przecież istotą/celem postępowania administracyjnego, odpowiadało prawu. Jeżeli więc podstawa prawna posiada uchybienia, ale uzasadnienie decyzji odpowiada prawu, organ odwoławczy powinien jedynie "poprawić" podstawę prawną, gdyż w ten sposób powstaje ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. To, że [...]WINB wskazał w decyzji PINB nową podstawę prawną, nie oznacza, że nie zaskarżona decyzja nie zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W części decyzja PINB została uchylona i rozstrzygnięto sprawę, a pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Zakres sprawy nie wymagał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż organy nadzoru budowlanego dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 136 k.p.a.
Nie sposób uznać, że małe okno istniało przed styczniem 2020 r., ponieważ żadna dokumentacja, dostępna organowi nadzoru budowlanego nie potwierdzała jego istnienia. Nie można zatem przyjąć, że [...]WINB powinien rozważyć "zmniejszenie" spornego okna.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesiony w skardze i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych innych podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.