IV SA/Po 141/25

IV SA/Po 141/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2a, art. 64b par. 1, art. 64d par. 2, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 4
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 53 ust. 4 pkt 4a, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 2 pkt 4 i 5, § 3 ust. 2, § 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania B. G. (zwanego dalej "Inwestorem") od decyzji Burmistrza Gminy [...] z 5 września 2024 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] (obr. P. , gm. [...]) – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, SKO wyjaśniło, że decyzja Burmistrza została oparta na niepełnym materiale dowodowym. Przede wszystkim niepełna jest analiza urbanistyczna przeprowadzona w tej sprawie, a załącznik graficzny do decyzji sporządzony został w mało czytelnej formie. Dalej SKO wytknęło, że organ I instancji, jak podniesiono w odwołaniu, nie uzasadnił przyjęcia wielkości obszaru analizowanego – wskazał co prawda, że przyjmuje obszar o trzykrotności frontu działki, wynoszącego 46 m, jednak okoliczność tę zakwestionował Inwestor, podnosząc, że szerokość frontu działki od strony ulicy [...], od której będzie wjazd na działkę, wynosi 65 m – naruszając w efekcie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."). W ocenie SKO organ I instancji nie dokonał też wyczerpujących ustaleń co do możliwości określenia linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki), a także parametru dachu, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sposób niewystarczający, wysoce ogólny i enigmatyczny wskazał na brak możliwości zastosowania odstępstw przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "rozporządzenie MI") – co miało wynikać z załączonej analizy urbanistycznej, a z czym SKO się nie zgodziło, podkreślając, że z analizy i jej wyników nie można wyprowadzić takiego wniosku, z uwagi na to, że również te dokumenty sporządzone zostały w sposób ogólny, nie zawierający konkretnych ustaleń faktycznych. Organ II instancji podzielił przy tym zastrzeżenia Inwestora, że istnieje rozbieżność pomiędzy ustaleniami analizy urbanistycznej, jej wynikiem i treścią uzasadnienia decyzji Burmistrza w kwestii spełnienia przez inwestycję warunku jej zgodności z przepisami odrębnymi. W treści analizy stwierdzono bowiem, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co – zdaniem SKO – oznacza, że brak jest możliwości dokonania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto SKO podniosło:
- w nawiązaniu do stwierdzenia organu I instancji jakoby żądanie Inwestora było rozbieżne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie nie można dokonywać rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia (odmowy ustalenia) warunków zabudowy;
- w odniesieniu do zawartego w decyzji Burmistrza stwierdzenia, iż planowana inwestycja położona jest na terenie złoża węgla brunatnego "[...]", co skutkuje koniecznością uzyskania zgody właściwego ministra – że taka okoliczność nie wynika z materiału dowodowego, w tym z projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;
- że Burmistrz "nie może wreszcie zdecydować się", czy ważniejszym argumentem przemawiającym za odmową ustalenia warunków zabudowy jest fakt, jakoby inwestycja miała być położona w obszarze złoża węgla brunatnego, czy że ma być położona na obszarze i w sąsiedztwie terenów uprawianych rolniczo;
- że materiał dowodowy sporządzony w tej sprawie nasuwa wrażenie, iż organ I instancji bez podstawy prawnej dąży do bezprawnego zablokowania planowanej inwestycji;
- że z akt sprawy nie wynika, by organ po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej oraz po sporządzeniu projektu decyzji doręczył te dokumenty Inwestorowi i by umożliwił mu wypowiedzenie się w sprawie, a w szczególności – by zwrócił Inwestorowi uwagę na swoje ustalenia co do parametrów oraz co do położenia działki na terenie złoża węgla brunatnego i by zapytał Inwestora o możliwość korekty jego wniosku;
- że w trakcie rozpatrywania wniosku Inwestora z pola widzenia organu administracji nie może znikać zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora – w tym zawarte w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. niezbywalne prawo właściciela danej nieruchomości do jej swobodnego, zgodnego z prawem, zagospodarowania – a także zasada równego traktowania stron postępowania, zasada obiektywizmu oraz zasada przekonywania, które w tej sprawie zostały naruszone.
Formułując wytyczne dla organu I instancji w zakresie ponownego rozpoznania sprawy, SKO wskazało, że "należy m.in. w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego zwłaszcza analizę co do możliwości określenia linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz co do geometrii dachu z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego, a także uwzględniając ewentualnie modyfikowany wniosek inwestora". W podsumowaniu SKO stwierdziło, że naruszenie przez organ I instancji wyszczególnionych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji, w świetle opisanych uchybień naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
W sprzeciwie od ww. decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, K. P. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez ad Ł. – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor ocenił, że organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Wbrew stanowisku SKO konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji dopatruje się uchybień w przeważającej części w uzasadnieniu decyzji, nieczytelności załącznika (który notabene mógł pewnie zostać na prośbę organu II instancji przekazany ponownie, w czytelniejszej wersji). Natomiast jeśli chodzi o niepełność analizy, organ II instancji nie wyjaśnił, na czym owa niepełność polega (czego w analizie brakuje). W efekcie, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie wie, co ma poprawić – czym organ II instancji naruszył art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. Abstrahując od tego, Skarżący stwierdził, że decyzja Burmistrza odpowiada prawu i jako taka powinna pozostać w obrocie.
Postanowieniem z 18 marca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 141/25 tut. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w sprzeciwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw – do którego, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 grudnia 2024 r. ([...]) uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza Gminy [...] z 5 września 2024 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] (obr. P. , gm. [...]) – został wniesiony przez K. P. w niniejszej sprawie.
Sądowi wiadomym jest z urzędu, że jest to jeden z pięciu sprzeciwów wniesionych przez Skarżącego od analogicznych decyzji kasatoryjnych wydanych przez SKO w sprawach odmowy ustalenia na rzecz Inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na poszczególnych, kolejno sąsiadujących ze sobą działkach – tj. w sprawach zarejestrowanych w tut. Sądzie pod sygnaturami akt:
- IV SA/Po 141/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid, [...];
- IV SA/Po 142/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...];
- IV SA/Po 148/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...];
- IV SA/Po 151/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...];
- IV SA/Po 152/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...].
Jest przy tym poza sporem, że wnoszący sprzeciw K. P. jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...], przylegających do działek nr ewid. [...] (obie) i [...] (pierwsza z ww.).
Pomijając wyjątkowe sytuacje, w praktyce zwykle uznaje się bez szczególnego dowodu (by nie rzec: "automatycznie"), że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., legitymujący do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony posiadają – oprócz wnioskodawcy i właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości stanowiącej teren inwestycji – także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestowaną nieruchomością. W wyroku z 10 lutego 2011 r. o sygn. akt II OSK 268/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wręcz, że właściciele nieruchomości sąsiednich "zawsze są uczestnikami postępowania lokalizacyjnego" (por. też wyrok WSA z 30.4.2025 r., IV SA/Po 142/25).
W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Skarżący miał interes prawny legitymujący go do udziału w kontrolowanym postępowaniu (dot. wszak ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewid. [...]).
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności sprzeciwu, należy wskazać, że materialnoprawną podstawę obu ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: "u.p.z.p.").
W tym miejscu wypada zauważyć, że przepisy ww. ustawy ulegały zmianom w czasie trwania postępowania lokalizacyjnego – tj. pomiędzy dniem złożenia wniosku przez inwestora (5.8.2021 r.), a datą wydania decyzji przez SKO (18.12.2024 r.), przy czym istotne znacznie w tym kontekście mają następujące nowelizacje u.p.z.p. (na które trafnie też zwrócono uwagę w podstawie prawnej decyzji Burmistrza):
- ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986; dalej w skrócie: "zm.u.p.z.p.2021"), która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. i do art. 61 u.p.z.p. dodała ust. 5a. Jednakże zgodnie z przepisem intertemporalnym art. 4 zm.u.p.z.p.2021 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. zm.u.p.z.p.2021], stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [tj. u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym;
- ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; dalej w skrócie "zm.u.p.z.p.2023"), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. i gruntownie zmieniła zasady ustalania warunków zabudowy, w tym brzmienie art. 61 u.p.z.p. i określony w nim sposób wyznaczania obszaru analizowanego. Jednakże również znowelizowane w ten sposób przepisy u.p.z.p. nie znajdowały zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż w myśl art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p.2023 do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. zm.u.p.z.p.2023], stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym.
W konsekwencji należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zmianami wynikającymi z Dz. U. z 2021 r. poz. 784 i 922. A ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") – w pierwotnym brzmieniu – co wynika z przepisu intertemporalnego § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399).
Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."
Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6."
W konsekwencji należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 241/24; ten wyrok oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
Skontrolowawszy zaskarżoną decyzję SKO w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że stwierdzone uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, uzasadniały jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.
Po pierwsze, wbrew stanowisku Skarżącego nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. A to już z tego powodu, że organ I instancji dopuścił się przy jej wydaniu istotnych naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – zwłaszcza przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – które polegały, najogólniej rzecz ujmując, na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz braku rzetelnego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego materiału dowodowego. Chodzi w tym przypadku o uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności: począwszy od sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób niespełniający wymagań prawa, w tym co do wyznaczenia i uzasadnienia przebiegu granic obszaru analizowanego oraz obowiązku uwzględnienia wszystkich działek z obszaru analizowanego, przez uniemożliwienie Inwestorowi wypowiedzenia się w kwestii ewentualnej modyfikacji wniosku stosownie do wyników analizy, aż po oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach faktycznych niewskazanych w materiale dowodowym sprawy (dot. położenia terenu inwestycji na obszarze złoża węgla brunatnego "[...]") oraz na ustaleniach aktu planistycznego nie mającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego (tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]).
Odnosząc się bardziej szczegółowo do naruszeń wytkniętych organowi I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz uzupełniając wywody SKO w tym zakresie, należy stwierdzić, co następuje:
- SKO trafnie wytknęło, że organ I instancji nie uzasadnił wyznaczenia obszaru analizowanego w takiej, a nie innej wielkości. Jednakże, wbrew zarzutom Inwestora oraz sugestiom SKO, wadliwość analizy w tym zakresie nie wynika z błędnego wytypowania frontu działki inwestowanej – albowiem ten przyjęty do analizy odpowiada definicji legalnej z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI – lecz w poszerzeniu tego obszaru ponad jego wielkość minimalną (tj. ponad 136 m, w niektórych kierunkach do 184 m), wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, bez należytego uzasadnienia.
Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym "zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 23.4.2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15.11.2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13.12.2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20.12.2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21.6.2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA)" [zob. wyrok NSA z 15.06.2023 r., II OSK 2146/20];
- w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej niezasadnie uwzględniono wyłącznie zabudowane działki o funkcji tożsamej z zabudową projektowaną, tj. mieszkaniową jednorodzinną ("MN"), pomijając pozostałą zabudowę (np. na działce nr ewid. "285" bądź "289" – numeracja nieczytelna).
Tymczasem z przepisów rozporządzenia MI – a zwłaszcza z zawartej w jego § 2 pkt 4 definicji legalnej "obszaru analizowanego" – wynika, że ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego, a nie tylko te o funkcji tożsamej z projektowaną. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za dominujący uznaje się pogląd, zgodnie z którym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Analiza powinna odnosić się do całego obszaru – a więc, co do zasady, wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym – stąd zasadniczo brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których realizowana jest funkcja inna niż projektowana (por. wyrok NSA z 30.1.2020 r., II OSK 2463/19);
- SKO trafnie wytknęło organowi I instancji brak wystarczającego i konkretnego uzasadnienia dla twierdzenia o niemożności ustalenia projektowanych (wnioskowanych) parametrów: linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, z zastosowaniem odstępstw dopuszczonych w rozporządzeniu MI.
W tym kontekście wypada zwrócić ponadto uwagę na jeszcze dalej idący pogląd, wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji, kiedy wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia MI nie było możliwe, niezasadnym jest przyjęcie, iż w konsekwencji niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Brak wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy prowadziłby do ograniczenia prawa własności inwestora w zakresie swobody zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Stan taki jest sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Nie można bowiem wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. Jeśli zatem droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Zatem w sytuacji, kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia MI (zob. wyrok NSA z 12.4.2019 r., II OSK 1389/17; por. jednak wyrok NSA z 4.7.2022 r., II OSK 1956/19);
- słusznie SKO zarzuciło organowi I instancji niezapewnienie Inwestorowi możliwości wypowiedzenia się co do wyników analizy, a przede wszystkim – w kwestii ewentualnej modyfikacji ("korekty") wniosku, stosownie do tych wyników.
W ocenie Sądu doszło w ten sposób do istotnego naruszenia art. 79a § 1 zd. pierwsze k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony – a takim jest niewątpliwie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy – informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;
- trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę organu I instancji – który dla uzasadnienia orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy powołał się m.in. na określony w Studium rolniczy kierunek zagospodarowania terenu inwestycji (z zakazem zabudowy) – na fakt, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (co zostało wyraźnie przesądzone przez ustawodawcę w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), i jako takie nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy;
- ma też rację SKO zauważając, że podniesiona w uzasadnieniu decyzji Burmistrza okoliczność, iż wnioskowaną inwestycję zaplanowano na terenie złoża węgla brunatnego "[...]" – którego zabudowa wymaga w efekcie zgody Ministra Klimatu i Środowiska w myśl art. 53 ust. 4 pkt 4a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie znajduje żadnego oparcia w zebranym w tej sprawie materiale dowodowym.
Dodatkowo wypada zauważyć, że przywołany przez organ I instancji punkt 4a został dodany do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w ramach nowelizacji wprowadzonej na mocy zm.u.p.z.p.2023. Zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p.2023 ww. przepis (punkt) nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie.
Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, zostało w dostatecznym stopniu wykazane, jak szeroki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i że ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że – inaczej niż to sugeruje Skarżący – zakres ten nie obejmuje tylko (ani nawet "w przeważającej części") określonych korekt uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz czytelności jej załącznika graficznego, ale w praktyce dotyka wszystkich etapów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, począwszy od wniosku o ustalenie warunków zabudowy (jego ewentualnej modyfikacji stosownie do wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej), przez sporządzenie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej i zebranie pozostałego materiału dowodowego oraz opracowanie nowego projektu decyzji i jego ewentualne uzgodnienie lub zaopiniowanie, aż po wydanie samej decyzji, i to z nowymi, bardziej czytelnymi załącznikami (wbrew sugestiom Skarżącego, nie było możliwe w takim przypadku "dosłanie" ich czytelniejszej wersji przez organ I instancji, skoro już oryginał decyzji obejmuje mało czytelne wersje).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.