II SA/Po 607/19

II SA/Po 607/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Jan Szuma
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 663/20 - Postanowienie NSA z 2023-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanego dalej "k.p.a." (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 2013 r. Prawo budowlane, (Dz. U. z 2018 poz. 1202 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A. R., H. R., M. K., A. K., Z. S., reprezentowanych przez adwokata C. R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę Fermy trzody chlewnej o obsadzie max. [...] - kat. obiektu budowlanego XVIII obejmującej:
• trzy budynki inwentarskie - obiekty jednokondygnacyjne z dachami dwuspadowymi,
• osiemnaście silosów paszowych o pojemności 7,5 tony każdy,
• zbiornik bezodpływowy na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3,
• niezbędne instalacje i komunikację,
przewidziane do realizacji na działce o nr ewid.[...] obręb [...], gmina [...],
orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S. S. pozwolenia na budowę fermy trzody chlewnej o obsadzie max. [...] na działce nr [...] w [...], gmina [...]. Przedmiotową decyzję pozwolenia na budowę doręczono stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. (akta I instancji k. 78-81). Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] kwietnia 2019 r. Odwołujący (A. R., H. R., M. K., A. K., Z. S.) w postępowaniu przed organem I instancji nie byli uznani za stronę. Działki odwołujących najbliżej położone inwestycji tj. nr [...], [...] i [...] usytuowane są w odległości od ok. 450 m do 950 m od działki z planowaną budową fermy trzody chlewnej. Uwzględniając, iż odwołania te zostały wniesione w dniach od [...] do [...] kwietnia 2019 r., natomiast przez pełnomocnika w dniu [...] kwietnia 2019 r. a więc w terminie odwoławczym biegnącym dla osób uznanych za strony postępowania (czternastodniowym do wniesienia odwołania określonym w 129 § 2 k.p.a.) organ uznał je za odwołania, a nie za wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz akt sprawy wynika, iż inwestor był wezwany do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] i ponownie postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]
Starosta po zebraniu materiału dowodowego, działając na podstawie art. 10 §1 k.p.a. zawiadomił wszystkie strony o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Żadna ze stron nie wniosła uwag ani zastrzeżeń do prowadzonego postępowania .
Z akt sprawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył: projekt budowlany opracowany przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane, (projekt architektoniczno-budowlany, projekt instalacji elektrycznych i projekt instalacji wodociągowej), ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2015 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o uzgodnieniu zjazdu z drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...], ul. [...]) do działki nr [...], warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej z [...].01.2018 r. i zapewnienie o dostawie wody do celów p.poż. z dnia [...] lutego 2018 r. i [...].01.2018 r., postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i [...] Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad opiniowania projektu budowlanego w zakresie technologii fermy trzody chlewnej.
Organ ustalił, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączono oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych.
W odwołaniach zgodnie podniesiono, iż sprawa budowy przedmiotowej fermy była już raz rozpoznana przez Starostę i przez Wojewodę. Wydając przedmiotowa decyzję organ I instancji nie zastosował się do wskazań Wojewody. Odwołujący podnieśli również, iż toczy się postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej oraz w sprawie warunków zabudowy. Postępowania te mogą mieć bezpośredni wpływ na postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego też organ winien wstrzymać się z rozpoznaniem wniosku do czasu prawomocnego zakończenia postępowań nadzwyczajnych.
W pismach kierowanych do Wojewody podniesiono, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. w tym, art. 10, 61 § 4, 81, 6, 7, 8, 77, 80 i 107 oraz art. 28 Prawa budowlanego, gdyż odwołujący nie zostali uznani za stronę postępowania.
W ocenie Wojewody odwołujący nie wykazali, jaki interes prawny, w rozumieniu art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, został naruszony i który uzasadnia objęcie ich nieruchomości tj. działek nr [...], [...] i [...] obszarem oddziaływania. Z akt sprawy wynika, że działki te są położone od planowanej budowy fermy trzody chlewnej w odległości w zakresie ok. 450 m do ok. 950 m.
Wojewoda zwrócił uwagę, że zgromadzone w aktach sprawy dowody wskazują, iż organ I instancji prawidłowo ustalił kwestie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i zgodnie ze stanem faktycznym ustalił krąg stron postępowania. Do tych ustaleń nie można wnieść zastrzeżeń i ustalenia te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.
Działki odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż w decyzji Wójta gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania, gdyż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających utworzenia takiego obszaru (pkt II decyzji środowiskowej). W decyzji tej stwierdzono również, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie jest wymagane przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm. obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081).
Zdaniem organu budowa przedmiotowego zamierzenia nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek odwołujących się.
Wojewoda wskazał, że zasadniczą kwestią w badaniu tej sprawy jest wyjaśnienie treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, która wskazuje, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany wyżej przepis stanowi "lex specialis" w stosunku do art. 28 k.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę żądania określonych czynności organu administracji publicznej.
Konstrukcja strony przyjęta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (tj. inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Zatem aby uznać, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej definicji.
Niewątpliwie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których projektowane przedsięwzięcie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Przy czym zważyć należy, iż ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania nieruchomości pozostających we władaniu tych osób. Na straży prawa do zabudowy określonej w art. 4 Prawa budowlanego, stoi przepis art. 28 ust. 2 czyniąc stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.
Odnośnie sposobu rozpatrzenia złożonych odwołań Wojewoda stwierdził, że podania i pisma od podmiotów wnoszone w terminie odwoławczym powinny być rozpatrzone w trybie zwykłym, niezależnie od tego czy podmioty te brały udział w postępowaniu (patrz m.in. wyrok NSA sygn. akt II OSK 505/08 z dnia 7.04. 2009 r., NSA sygn. akt II OSK 1362/11 z dnia z 29.12.2012 r., WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 836/09 z dnia z 10.03.2010 r.). Z tego powodu podania z dnia [...], [...] i [...] kwietnia 2019 r. złożone przez A. R., H. R., Z. S., M. K., A. K. oraz przez pełnomocnika tych osób, adwokata C. R. podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym, przy ustaleniu, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania liczony od daty doręczenia w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., stronom biorącym udział w postępowaniu upływał w dniu [...] kwietnia 2019 r.
W ocenie Wojewody ustalenie przez właściwy organ tj. Wójta Gminy [...] we współdziałaniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] o braku konieczności utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania, gdyż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających utworzenia takiego obszaru (pkt II decyzji środowiskowej) i braku obowiązku, przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm. obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), oznacza brak podstaw aby w tym przypadku odmiennie stosować lub odstąpić od stosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W obszarze oddziaływania projektowanej fermy trzody chlewnej, przepisy odrębne nie przewidują ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołujących, (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Z tego powodu należy stwierdzić, że działki odwołujących położone są poza obszarem oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
Ustalenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania skutkuje załatwieniem sprawy w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz m.in. uchwała 7 sędziów sygn. akt OPS 16/98 z dnia 5.07.1999 r. wyrok NSA w Warszawie z 18.01.2012 r. sygn. akt II OSK 1367/10).
Końcowo Organ zwrócił uwagę, iż w sprawie prowadzone jest postępowanie odwoławcze z wniosku Prokuratury Rejonowej w [...]
Państwo K. reprezentowani przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wnieśli skargę do WSA w Poznaniu zaskarżając decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji, zarzucając:
1. naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 k.p.a. w zw, z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron, a w konsekwencji uniemożliwienie odwołującym czynne uczestnictwo w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji,
2. naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo istniejących sprzeczności wniosku inwestora z treścią decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie wielkości posiadanych przez niego działek, które będą wykorzystywane na realizację inwestycji,
3. naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, ograniczenie gromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpoznania sprawy,
4. naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie treści decyzji, jak i jej uzasadnienia w sposób lakoniczny, ogólnikowy, z pominięciem zawarcia należytego uzasadnienia faktycznego przekonującego stronę o trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich interes prawny oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego – art. 140 k.c, co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa do przyznania statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podali, że w wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia ich prawo własności w postaci możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości zostanie w sposób rażący naruszony. Będą oni narażeni na uciążliwe immisje związane z hałasem oraz uciążliwym odorem, wartość ich nieruchomości, z uwagi na sąsiedztwo fermy, spadnie. Budowa fermy zmieni porządek i ład urbanistyczny. Doprowadzi do powstania niewyobrażalnego wręcz odoru, hałasu, zwiększenia insektów, a także wydzielania szkodliwych substancji, jakie wiążą się z masową hodowlą trzody chlewnej. Pojawią się konflikty społeczne. Fakt naruszenia interesów odwołujących z uwagi na skalę inwestycji winien być przez organ zbadany również w świetle przepisów Konstytucji i ustawy środowiskowej, mimo braku norm związanych z uciążliwościami zapachowymi. Skarżący wskazali na zaistniałe, ich zdaniem, nieprawidłowości związane ze składowaniem gnojowicy a także obawy związane z nadmiernym wykorzystywaniem przez samochody ciężarowe drogi służącej mieszkańcom.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podkreślając, że obecnie nie istnieje już przedmiot skargi z uwagi na jego decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w [...] uchylił decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019r i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji. Wojewoda wskazał, że powodem uchylenia decyzji Starosty był fakt, że doszło do naruszenia przez Starostę zasady res iudicata albowiem w obrocie istnieje wcześniejsza decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] dotycząca tożsamej sprawy (por. tabelka na str. 6 i 7 decyzji, k. 100).
Sąd ustalił, że w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zapadł wyrok WSA w [...] z dnia [...] października 2018 r. i sąd oddalił skargę (nie wszystkie osoby zaangażowane w proces projektowy legitymowały się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi a inwestor nie uzupełnił mimo wezwań braków w tym zakresie). Orzeczenie to stało się prawomocne z uwagi na wyrok NSA z dnia [...] października 2019 r. sygn. II OSK [...] oddalającym skargę kasacyjną S. S..
Do pisma z dnia [...].10.2019r. pełnomocnik skarżących dołączył opinię C. P. dotyczącą potencjalnego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej, wskazując, że szczegółowe wnioski uzasadniające oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie znajdują się na stronach 47-52 opinii.
Na rozprawie dnia [...].10.2019r. pełnomocnik uczestnika – inwestora S. S. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096, przywoływana w tekście jako k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący- pp. K. oraz państwo A. R., H. R. i Z. S., którzy także wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę fermy trzody chlewnej w [...] (gm. [...], dz. nr ew. [...]) nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody zostało podjęte w postępowaniu odwoławczym, wywołanym środkiem zaskarżenia wniesionym m.in. przez skarżących. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51). Jak wynika z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Odwołanie wniesione przez osobę, która ma przymiot strony w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ II instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że osoba ta (podmiot) nie legitymuje się w przedmiotowej sprawie przymiotem strony, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot.
W niniejszej sprawie odwołanie wnieśli skarżący i pozostałe osoby wskazane w zaskarżonej decyzji, które nie uzyskały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2019r. Prawidłowo, co nie było sporne, Wojewoda uznał, że pismo tych osób, złożone w otwartym dla stron biorących udział w postępowaniu terminie stanowi odwołanie a nie wniosek o wznowienie postępowania.
Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. wniósł również P. W.. Wszystkie odwołania winny być rozpatrzone łącznie. W sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione również przez podmioty nie posiadające statusu strony w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie wobec tych podmiotów. Decyzja umarzająca jest decyzją o charakterze formalnym, nie musi być zawarta w jednym rozstrzygnięciu z decyzją merytorycznie rozpatrującą odwołanie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. To jednak w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie – odwołanie podmiotu mającego przymiot strony skutkować będzie uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postepowania przed organem I instancji, nie czyni bezprzedmiotowym skargi innych podmiotów na decyzję umarzającą postępowanie. Nadal bowiem pozostaje nie rozstrzygnięta prawomocnie kwestia posiadania przez nich przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, które nie jest prawomocnie zakończone. Poza tym, rozpatrzenie odwołania podmiotu, który nie miał przymiotu strony w sprawie, stanowi naruszenie art. 127 § 1 k.p.a., a nierozpatrzenie odwołania podmiotu, który miał przymiot strony w sprawie, stanowi oprócz tego naruszenie przepisu art. 15 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008r, sygn.. II OSK 1844/06)
Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy zasadnie Wojewoda odmówił skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z uwagi na formalny charakter kontrolowanej decyzji nie mogły zostać poddane zarówno ocenie organu jak i sądu merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019r. czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Rozstrzygając zagadnienie przymiotu strony przypomnieć trzeba, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane –t.j. Dz.U. 2019.1186, dalej: pr.bud. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2011 r. VII SA/Wa 2049/10). Podmiotami tymi są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 p.b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r. II OSK 666/09). Wprowadzenie art. 28 ust. 2 p.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. ) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326).
Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r. II OSK 75/06; wyroki WSA w Warszawie: z 18 listopada 2005 r. VII SA/Wa 786/05 i z 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 121/06).
W ocenie Sądu zgodzić się należało z Wojewodą, ze skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, albowiem ich nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania działki, na której planowana jest inwestycja. Ich nieruchomość o nr ewid.[...], nie graniczy z działką inwestycji, jest od niej oddalona o ponad 400m. Jak słusznie wskazali skarżący sama odległość nie jest wystarczającym argumentem za przyznaniem lub nie statusu strony, to jednak w przedmiotowej sprawie miała ona istotne znaczenie przy ocenie czy z przepisów odrębnych wprowadzających związane z inwestycją ograniczenia wynika, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że inwestycja polegająca na budowie trzody chlewnej o maksymalnej obsadzie [...] DJP na dz. nr ewid [...] położonej w [...] w gminie [...] jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, j.t. Dz. U. z 2019.1839)
W decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydanej przez Wójta Gminy [...] z [...].10.2015 nr [...], określono w pkt II "wymogi w zakresie stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania - nie określa się". Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2019.1396) obszar ograniczonego użytkowania tworzy się jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. W pkt III decyzji wskazano, że przed rozpoczęciem realizacji inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. 2018.2081).
Ponadto, w decyzji środowiskowej uznano, że nie dojdzie do przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń. Inwestor zastosował rozwiązania umniejszające negatywny wpływ na środowisko, inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych poziomów hałasu, inwestycja będzie poza obszarami głównych zbiorników wód podziemnych, nie wpłynie negatywnie na zmiany klimatyczne w otoczeniu gospodarstwa. W decyzji określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji fermy, uwzględniając w ppkt 7 i 8 rozwiązania mające na celu optymalizację zarządzania odorem. Przedłożona do akt przez skarżących opinia, stanowiąca polemikę z ustaleniami postępowania "środowiskowego" i decyzji środowiskowej, nie wskazuje na naruszenie konkretnych norm prawnych pozwalających na uznanie, że skarżącym przysługuje przymiot strony. Nie budzi wątpliwości fakt, że budowa fermy trzody chlewnej nie jest inwestycją aprobowaną przez mieszkańców, związana jest z różnego rodzaju uciążliwościami, samo jednak niezadowolenie nie umożliwia uznania konkretnych osób za strony postępowania.
Jak wynika z projektu budowlanego "Fermy trzody chlewnej w trzech budynkach inwentarskich o maksymalnej obsadzie 1260 DJP wraz z silosami, instalacjami, komunikacją, zbiornikiem na ścieki 5m3" inwestor planuje 6 zbiorników na paszę dla każdego budynku, parking na dwa pojazdy ciężarowe, parking na pojazdy osobowe, zjazd na działkę z drogi, szczelny zbiornik na ścieki. Działka będzie ogrodzona płotem do wysokości 2m. Budynki będą posadowione w prostych warunkach gruntowych, powyżej poziomu wód gruntowych. Fundamenty i stopy fundamentowe zaprojektowane jako ławy żelbetowe dla prostych warunków gruntowych. Trzy budynki inwentarskie - proste, murowane, parterowe z dachem dwuspadowym, 18 silosów paszowych, parking z kostki betonowej dla dwóch pojazdów ciężarowych i dla czterech osobowych, teren utwardzony. W projekcie budowlanym wskazano, że obszar oddziaływania: zacieniania - nie zachodzi z uwagi na odległości, takie czynniki jak ruch pojazdów, oświetlenie, hałas, promieniowanie - określono w raporcie oddziaływania na środowisko. Ustalono, że działka będzie oddziaływać na działki nr [...]. W projekcie budowlanym wskazano, że oddziaływanie zamyka się w granicach działki [...]
Zostało ustalone przez organ, że działka skarżących o nr [...] znajduje się w odległości ok 400 m od planowanej inwestycji. Z wskazanych wyżej dokumentów wynika, że nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu. Znacznie przekracza odległości jakie winny być zachowane dla budowli rolniczych od zabudowań mieszkalnych wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. 2014.81), które uwzględnia zarówno wskazane wyżej odległości jak i sposób przechowywania celem zabezpieczenia przed odorem czy higieniczne warunki. Z uwagi na odległości od inwestycji nie będzie miało miejsce zacienianie wskazane również w rozporządzeniu z [...] kwietnia 2002r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2019.1065). Takie czynniki jak ruch pojazdów, oświetlenie, hałas (wentylatory, natężenie ruchu), promieniowanie określono w raporcie oddziaływania na środowisko, nie uznając za konieczne stworzenie obszaru ograniczonego oddziaływania. Kwestia uciążliwości związanych z odorem, jak zauważyli sami skarżący w skardze nie doczekały się stosownych regulacji prawnych. Jeżeli chodzi o korzystanie z drogi publicznej przez inwestora również żaden przepis prawa nie przewiduje, że ze względu na korzystanie z niej powstałyby jakiekolwiek umocowane prawnie przeszkody w zagospodarowaniu działki skarżących. Potencjalny spadek wartości nieruchomości związany z inwestycją nie ma związku z prawnym ograniczeniem zagospodarowania tego terenu. Ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Przepis ten nie upoważnia do posługiwania się kategoriami ogólnymi ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki skarżących ze względu na powstanie nowej zabudowy. Dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki nie nabędzie statusu strony. W art. 3 pkt 20 p.b. ustawodawca powołuje się na przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia. (por. wyrok NSA z 24.06.2016r., II OSK 2620/14). Wskazywane w skardze ograniczenia nie znalazły odzwierciedlania w konkretnych przepisach. Słusznie Wojewoda skonstatował, że w obszarze oddziaływania planowanej fermy przepisy odrębne nie przewidują ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołujących (art. 3 pkt 20 pr. Bud.). W konsekwencji nie można było przyznać skarżącym przymiotu strony w postepowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 28 ust. 4 pr.bud. zgodnie z którym " przepisów ust. 2 i 3 (art. 28 uw. Sądu) nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 oraz z 2019 r. poz. 630)". Jak wynika z akt sprawy na etapie pozwolenia na budowę nie była wymagana ponowna ocena oddziaływania na środowisko. W sprawie więc dla ustalenia kręgu stron zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 pr. bud., który zakreśla krąg stron do wymienionych tam podmiotów, a nie art. 28 k.p.a.
Sąd w niniejszym postępowaniu zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia [...] marca 2019 r. sygn. IV SA/Po [...] w sprawie ze skargi H. R., A. R., M. K., A. K., P. A., H. A., Z. S., P. A., M. L., W. F., M. K., J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego. W tej sprawie skarżący dążyli do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, co do której w niniejszej sprawie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. O ile na kanwie wyroku z [...] marca 2019 r. przymiot strony rozpatrywany był w oparciu o art. 28 k.p.a. (nie jak w niniejszej sprawie wg przepisu specjalnego art. 28 ust. 2 pr. Bud.) to uwagi Sądu poczynione w tym wyroku pozostają w pewnej części adekwatne na tle niniejszej sprawy. Wynika to w szczególności z tego, że skarżący podnosili podobne zarzuty w obu postępowaniach. Sąd w powołanym wyroku wyraził stanowisko, iż skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, albowiem nie wykazali interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim, a nie innym, rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.
Sąd podkreślił, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego ("k.c.") "definiujące" prawo własności (art. 140 i art. 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 k.c. – pomijając dyskusyjność dopuszczalności jego stosowania przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania administracyjnego (por. np. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 24 do art. 28, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo) – nie jest wprost uzależnione od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami w tym sensie, że immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (zob.: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, A. Sylwestrzak [w:] M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, Warszawa 2014, uw. II.1. do art. 144 k.c.). (...) Dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest natomiast, aby owe uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a."
W niniejszym postępowaniu skarżący również powołali się na okoliczność naruszenia przez inwestycję ich prawa własności (140 k.c.) oraz to, że inwestycja spowoduje szereg immisji m.in. w postaci odoru i hałasu. Skarżący podkreślali, że jest to związane z tym, że planowana inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie z ich działką. Jak już wcześniej wskazano nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2010 r., II SA/Łd 1021/10). Skarżący nie wskazali na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie mogliby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Strona powołując się na swój interes prawny powołała się na prawo własności (art. 140 kc) i Konstytucję, jako źródło ochrony swojego interesu prawnego, jednak w ocenie Sądu samo powołanie się na ww. przepisy nie było wystarczające. Argumenty podnoszone w skardze odwołują się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Okoliczność ta wskazywałaby, że strona posiada jedynie interes faktyczny, który pojawia się, gdy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Skoro inwestycja nie wykazuje naruszenia norm prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie warunków technicznych, przeciwpożarowych czy środowiskowych to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych osób trzecich. Mimo więc dość bliskiego sąsiedztwa między działką skarżących a planowaną fermą, skarżący nie wykazali interesu prawnego który uprawniałby ich do bycia stroną w postępowaniu.
Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Poczynione ustalenia zostały oparte na dostatecznej i wystarczającej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego skarżących. W konsekwencji prawidłowo Wojewoda zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. Zarzuty podnoszone w skardze nie były uzasadnione.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.