II SA/Po 601/24

II SA/Po 601/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Mirella Ławniczak
Tomasz Świstak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 30 ust. 7, art. 71 ust. 5 pkt 1, art. 71 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. B., P. W. na decyzję Wojewody z dnia 4 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 14 maja 2024 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z 4 lipca 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. i P. W. od decyzji Starosty [...] z 14 maja 2024 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 17 kwietnia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęło zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie mieszkalne w istniejącym budynku jednorodzinnym zlokalizowanym w m. G. , przy ul. [...], działka nr ew. [...], gmina S..
Starosta [...] decyzją z 14 maja 2024 r., nr [...], na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), wniósł sprzeciw od powyższego zgłoszenia.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z opisu zawartego w formularzu zgłoszenia i przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia garażu na pomieszczenia mieszkalne obejmować będzie niewielkie roboty budowlane związane z montażem okna z wykorzystaniem istniejącego nadproża bramy garażowej. Niemniej z części rysunkowej dokumentacji projektowej wynika, że planowany zakres robót obejmuje zmniejszenie istniejącego otworu w elewacji budynku. Zatem planowana inwestycja dotyczy przebudowy przegrody zewnętrznej i elementu konstrukcyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu zakres robót wykracza poza zakres podlegający zgłoszeniu bez projektu budowlanego. Stanowi przebudowę zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, która zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a i art. 30 ust. 4c wymaga sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego. Przebudowa ta wymagać będzie pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia z projektem opracowanym w zakresie stosownym do stopnia skomplikowania robót.
Ponadto, organ zauważył, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i do zgłoszenia powinna być przedłożona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. o warunkach zabudowy. Na załączonych do zgłoszenia oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brak jest daty podpisów.
Organ odstąpił od zobowiązania wnioskodawców do uzupełnienia zgłoszenia z uwagi na to, że inwestycja narusza wcześniej wskazane przepisy.
Wojewoda, wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, stwierdził, że sprzeciw wniesiony został w terminie.
Przedmiotem zgłoszenia jest zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie mieszkalne w istniejącym budynku jednorodzinnym, zlokalizowanym w m. G. , przy ul. [...], działka nr ew. [...], gmina S.. Jako podstawę sprzeciwu organ I instancji wskazał art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzając, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana wymiarów otworu w ścianie zewnętrznej budynku wypełnia definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (wielkości fizyczne np. przepuszczalność, ogniotrwałość itp.). Wykonanie otworu okiennego w miejsce istniejącej bramy garażowej z wykorzystaniem istniejącego nadproża wyczerpuje definicję przebudowy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem organ I instancji prawidłowo ocenił te roboty jako wymagające pozwolenia na budowę.
Ponadto, organ II instancji wskazał, że otwór okienny, który ma powstać w miejsce istniejącej bramy garażowej w elewacji zachodniej budynku, zlokalizowany będzie w odległości ok. 7,12 m od granicy z działką nr [...]. Na działce [...] przy jej granicy znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z otworem okiennym na wysokości poddasza. W związku z powyższym należy spełnić wymagania określone w § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie MI"). Kwestią istotną przy tak usytuowanej zabudowie jest objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania. Organ powołał się na art. 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI i stwierdził, że zachodzi potrzeba ochrony interesu dysponenta działki sąsiedniej.
Ponadto, Starosta słusznie zdaniem organu odwoławczego zauważył, że w złożonym wniosku brak jest określenia precyzyjnej daty planowanego terminu rozpoczęcia robót budowlanych. W zgłoszeniu należy wskazać dane jednego inwestora, zaś dane drugiego należy wskazać na dodatkowym formularzu lub zamieścić na osobnych stornach i dołączyć do formularza. Ponadto, we wniosku nie zaznaczono załączników. Poprawnie zostało wskazane przez organ I instancji niekompletne wypełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 71 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w zastanym stanie faktycznym mamy do czynienia z zamierzonym sposobem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającego wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości mamy do czynienia z przebudową nie wymagającą pozwolenia na budowę; 2. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i uznanie, że zamierzony przez skarżących sposób zmiany użytkowania ma charakter robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości mamy do czynienia z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymagającą pozwolenia na budowę; 3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i stwierdzenie, że planowana inwestycja polegająca na zamurowaniu bramy garażowej i wstawieniu w tym miejscu okna będzie naprzeciw działki [...], podczas gdy ściana na której ma być przeprowadzona inwestycja skierowana jest naprzeciw drogi publicznej o numerze działki [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieprawidłowego uznania, jakoby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób oddziaływała na działki sąsiednie, 4. art. 9 i art. 11 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona skarżąca nie jest w stanie ocenić zasadności decyzji.
Jednocześnie skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć załączonych do skargi na okoliczność wykazania faktu umiejscowienia ściany, na której ma być przeprowadzona inwestycja i jej skierowania naprzeciw drogi publicznej o numerze działki [...].
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 7 listopada 2024 r., skarżący P. W. wniósł i wywiódł jak w skardze. Organ wniósł natomiast o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zaskarżona decyzja Wojewody z 4 lipca 2024 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z 14 maja 2024 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Na wstępie przypomnieć trzeba, że zaskarżoną decyzją wniesiono sprzeciw od złożonego przez skarżących zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a konkretniej rzecz ujmując zmiany pomieszczenia garażowego w tym budynku na pomieszczenie mieszkalne.
Problematyka zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowana została w art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) (uchylony); 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Jak przewidziano w art. 71 ust. 2 zdaniu 1 i 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty podane w dalszej części cytowanego ustępu, bądź w art. 71 ust. 2a Prawa budowlanego w przypadkach tam określonych.
Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Przesłanki wniesienia sprzeciwu określone zostały przez prawodawcę w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje, że zamierzona przez skarżących zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych. Jak wynika z treści zgłoszenia tejże zmiany, w którym wypełniono pkt 7. "Informacje o robotach budowlanych": "W miejsce istniejącej bramy garażowej zaprojektowano okno. Zakres prac niewielki, wykorzystane zostanie istniejące nadproże bramy garażowej. Montaż okien nie narusza konstrukcji budynku". Okoliczności stąd wynikające nie były kwestionowane na żadnym etapie postępowania. Jak natomiast spostrzegł organ I instancji, powołując się na część rysunkową przedłożonej dokumentacji projektowej, planowany zakres robót obejmuje zmniejszenie istniejącego otworu w elewacji budynku. Nie jest w tym kontekście kwestionowane to, że rzeczone roboty budowlane stanowią wobec tego przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Stosownie do ostatnio przywołanej regulacji, w jej pierwszej części, ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z taką kwalifikacją tych robót budowlanych zgadzają się skarżący. Nie budzi ona również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się zaś do tego, czy wykonanie tych robót wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem czy w sprawie wystąpiła przesłanka do wniesienia sprzeciwu przewidziana w art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu sięgnięcie w powyższych okolicznościach po art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajduje podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepis ten wyraźnie stanowi, iż podstawą do wniesienia sprzeciwu może być jedynie taka sytuacja, w której zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wyłączając przez to spod zakresu jego zastosowania choćby taką sytuację, w której konieczność przeprowadzenia robót budowlanych wprawdzie także występuje, lecz wiąże się z obowiązkiem uprzedniego ich zgłoszenia.
Inaczej rzecz ujmując w przypadku, w którym roboty budowlane realizowane celem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiążą się z obowiązkiem ich uprzedniego zgłoszenia, co do zasady nie aktualizuje się podstawa do zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Oczywiście nie można wykluczyć, że pomimo zgłoszenia takich robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nałoży na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na ich wykonanie. Ostatnio opisany przypadek nie miał jednak miejsca w sprawie poddanej kontroli tut. Sądu.
Powyżej dokonana literalna wykładnia art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje potwierdzenia w kolejnym przepisie tego artykułu, a więc w art. 71 ust. 6. Stosownie do tej regulacji, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3 cytowanej już wielokrotnie ustawy.
Prawodawca w art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przewidział zatem połączenie instytucji zgłoszenia robót budowlanych ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, poprzez objęcie tych dwóch zgłoszeń jedną czynnością dokonywaną przez inwestora. Połączenie tych instytucji jest doskonale zresztą widoczne w kontrolowanej sprawie, gdzie skarżący wypełnili pkt 7 formularza zgłoszenia, który - zgodnie z zawartym tam pouczeniem - wypełnia się, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu jest zatem stwierdzenie, czy przebudowa planowana przez skarżących wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak stwierdził to Wojewoda, czy obowiązkiem zgłoszenia, jak uważają skarżący.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego spod tego obowiązku wyłączono - zastępując go właśnie obowiązkiem zgłoszenia - wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinny, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany.
W ocenie Sądu przebudowa, którą zamierzają wykonać skarżący, mieści się w hipotezie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowalnego. Bez wątpienia dotyczy ona bowiem przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skoro sprowadza się do zmniejszenia istniejącego otworu w elewacji tego budynku wykonanego pod bramę garażową i do montażu w tak pomniejszonym otworze okna. Nie można przy tym uznać, by przebudowa ta prowadziła do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której rzeczony budynek jest usytuowany. Takiej możliwości przeczy przedstawiony zakres robót budowlanych, który polega na zmniejszeniu, a nie na zwiększeniu otworu w elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też ewentualnie na zmianie jego położenia. Podkreślic przy tym trzeba, iż podlegający przebudowie na okno otwór bramy garażowej jest jednym z kilku otworów okiennych i drzwiowych w tej ścianie budynku.
Skoro chodzi zaś o jeden z wielu istniejących już otworów w ścianie budynku, to nie można przyjąć - opierając się na zasadach logicznego rozumowania - by jego zmniejszenie celem montażu w nim okna mogło prowadzić do zwiększenia obszaru oddziaływania budynku, w którym otwór ten się znajduje. Oddziaływanie tego budynku poza działkę, na której jest on usytuowany, musiałoby bowiem występować już przy istniejącym otworze pod bramę garażową. Zmniejszenie tego otworu może zatem ewentualnie prowadzić do zmniejszenia takiego obszaru oddziaływania, jednak z całą pewnością nie może powodować jego zwiększenia.
W tym kontekście bez znaczenia pozostaje to, czy stwierdzimy, iż elewacja, w której ów otwór się znajduje, położona jest od strony działki nr [...], na którą zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć przyznać trzeba rację skarżącym i w tym, że elewacja ta, oznaczona w dokumentacji projektowej jako zachodnia, położona jest od strony ul. [...]. Zauważyć przy tym trzeba, iż także w ścianie budynku inwestorów położonej od strony działki nr [...] (patrz rzut elewacji północnej w przedłożonym organom projekcie) znajdują się już trzy istniejące otwory okienne, a planowana przebudowa nie wiąże się z powstaniem w tej ścianie jakiegokolwiek nowego okna, a jedynie z wykorzystaniem już istniejącego okna garażu jako okna powstającego w następstwie zamierzonych prac pokoju mieszkalnego.
Wskazane wyżej okoliczności faktyczne wprost wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co bezzasadnym czyni zawarty w skardze wniosek dowodowy (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Nota bene, w przedłożonej przez skarżących do zgłoszenia dokumentacji projektowej stwierdzono, że obszar oddziaływania inwestycji znajduje się w granicach działki [...], a inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie. Na żadnym etapie postępowania nie wykazano, by miało być inaczej.
Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji błędnie bowiem przyjęto, że roboty budowlane wymagane dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W tym miejscu wskazać na marginesie trzeba, że stanowisko Wojewody, jakie wyrażone zostało w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zupełnie pomija przepisy art. 28-31 Prawa budowlanego, przez co jawi się jako arbitralne. Organ ten nie odniósł się przy tym do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w tym zwłaszcza do wyszczególnionego tam art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Rację trzeba przyznać skarżącym, iż takie postępowanie organu odwoławczego prowadzi do jednoczesnego naruszenia art. 9 i art. 11 K.p.a., choć wobec wykazanego już naruszenia prawa materialnego nie jest to przesłanka, nie to jest podstawą uwzględnienia skargi. Na zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego zwrócił natomiast uwagę organ I instancji. Starosta [...] z niezrozumiałych powodów stwierdził jednak, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, że sporna przebudowa "wymagać będzie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę/ przebudowę względzie dokonania zgłoszenia z projektem budowlanym". Przecież art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego wprowadza wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wprost wskazując, że roboty tam ujęte takiego pozwolenia nie wymagają, lecz muszą być poprzedzone zgłoszeniem. Także i w tym doszukać trzeba by się naruszenia art. 9 i art. 11 K.p.a. Lektura uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji nie daje bowiem jednoznacznych odpowiedzi na pytanie, w czym Starosta [...] znajduje podstawę do wniesienia sprzeciwu i dlaczego odstępuje od literalnej wykładni art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.
Na koniec odnieść się trzeba jeszcze do tej części argumentacji Wojewody, w której organ ten powołał się na potrzebę zapewnienia właścicielowi nieruchomości sąsiedniej udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę z uwagi na potencjalny wpływ projektowanej inwestycji na jego nieruchomość. Organ w argumentacji tej oparł się przy tym o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także na § 232 ust. 6 i § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI.
Żaden z tak przywołanych przez organ odwoławczy przepisów nie daje podstawy do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak zostało to już wskazane powyżej podstawy te uregulowane zostały w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. Tymczasem w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uregulowano problematykę kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z kolei w § 232 ust. 6 rozporządzenia MI wymogi stawiane otworom w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, zaś w § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Przepisy te nie regulują zatem zakresu przedmiotowego ujętego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wiadomo zatem, gdyż odpowiedzi na to nie dostarcza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jakie znaczenie zdaniem Wojewody przepisy te mają mieć dla zastosowanego w sprawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W każdym razie w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, by miało dojść do zwiększenia obszaru oddziaływania, o którym stanowi art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, o czym była już mowa powyżej. Brak jest także podstaw by w okolicznościach tej sprawy przesłanki do wniesienia sprzeciwu doszukiwać się w innych regulacjach art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w jego pkt 3 lit. d, który odwołuje się do przypadków, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dość zauważyć, że ujęte w zgłoszeniu pomieszczenie mieszkalne ma być zlokalizowane w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym i jakiekolwiek oddziaływania na grunty sąsiednie zamykają się w istniejącym już stanie. Zresztą art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego nie został przywołany jako podstawa wniesionego sprzeciwu na żadnym etapie postępowania i organy nie starały się nawet wykazać, by zaistniały przesłanki jego zastosowania.
Jeżeli zaś w ocenie organów w sprawie były jakiekolwiek braki dokumentów wymagające uzupełnienia, to powinny one zastosować art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, względzie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, jeżeli braki te dotyczyły tej części zgłoszenia, która obejmuje roboty budowlane. Tego w sprawie organy nie uczyniły, mimo iż w uzasadnieniu rozstrzygnięć na braki takie zwracały uwagę – na tym etapie nie można przesądzić o zasadności tej części twierdzeń, skoro nie stanowiły one podstawy wniesionego sprzeciwu, a czynione były jedynie na marginesie. Dopiero ewentualne nieuzupełnienie takich braków w wyznaczonym terminie mogłoby stanowić podstawę do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.