II SA/Po 597/25

II SA/Po 597/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 10 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. K. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 3 czerwca 2025 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 13 marca 2025 r., nr [...], w której to decyzji odmówiono zmiany decyzji własnej, udzielającej B. K. zezwolenia na zbieranie odpadów w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Decyzją z dnia 5 marca 2023 r., nr [...] (zwanej dalej "decyzją z 2023 r."), Starosta udzielił B. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą B. z siedzibą w C. , gm. [...], zezwolenie na zbieranie odpadów. Decyzja ta uzyskała przymiot prawomocności z uwagi na brak odwołania.
Dnia 27 grudnia 2024 r. B. K. sprzedał wnioskodawcy zorganizowaną część przedsiębiorstwa, obejmującego komórkę organizacyjną świadczącą usługi polegające na zbieraniu i transporcie odpadów. Umowę sprzedaży zawarto w formie aktu notarialnego, repertorium A nr [...].
Dnia 23 stycznia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o zmianę decyzję z 2023 r. w ten sposób, że zezwolenie na zbieranie odpadów udziela się wnioskodawcy, a nie B. K..
Decyzją z dnia 13 marca 2025 r., nr [...], Starosta odmówił zmiany decyzji z 2023 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że specyfika przepisów o odpadach nie pozwala na zmianę decyzji. Nowy przedsiębiorca musi uzyskać nowe zezwolenie na zbieranie odpadów. Ponieważ od przedsiębiorcy żąda się np. zaświadczenia o niekaralności, to zezwolenie na zbieranie odpadów ma charakter osobisty. Nie da się zatem zmienić decyzji z 2023 r.
Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – ad S. – wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawca podniósł, że Starosta nie wskazał, jakich dokumentów nie przedłożono do sprawy. Organ nie wyjaśnił, jak specyfika przepisów o odpadach prowadzi do wniosku o osobistym charakterze zezwolenia na zbieranie odpadów. Starosta miał zaniechać właściwie jakichkolwiek ustaleń, a ponadto nie wziął pod uwagę tego, że w sprawie złożono kompletny wniosek, jaki uprawniałby do dokonania zmiany decyzji z 2023 r.
Decyzją z dnia 3 czerwca 2025 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.") nie przewidują instytucji zmiany decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Wnioskodawca wywodzi swoje żądanie z art. 552 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.c."), ale jedną z zasad ogólnych prawa administracyjnego jest nieprzenoszalność praw i obowiązków, zwłaszcza tych, które mają charakter osobisty. Przepis art. 552 k.c. tego nie zmienia.
SKO stwierdziło, że nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."). W tym postępowaniu organ bada tylko podstawy do zmiany decyzji. Nie prowadzi się nowego postępowania, ponieważ tryb zmianowy nie jest III instancją postępowania administracyjnego.
Skarżący, reprezentowany przez ww. adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia decyzji SKO oraz decyzji Starosty, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 104 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu przez SKO istoty sprawy, w szczególności przez:
a) brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a co za tym idzie, wadliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej przez SKO w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa w stanie faktycznym sprawy przez Starostę, w szczególności zaś zaniechanie zbadania prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 155 k.p.a., w tym ustalenia, czy skarżący spełnił wyartykułowane w tym przepisie przesłanki stanowiące o możliwości zmiany decyzji z 2023 r.,
b) brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego, w szczególności zaś niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz zaniechanie przytoczenia przepisów prawa, na podstawie których Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie;
2) art. 6 i art. 155 k.p.a. poprzez niezbadanie przez SKO spełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek warunkujących możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z 2023 r.;
3) art. 6 i art. 155 k.p.a. w związku z art. 551 i art. 552 k.c. na skutek ich błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że przepisy Kodeksu Cywilnego nie stanowią przepisów szczególnych uzasadniających sukcesję mimo, że na skutek zastosowania tych przepisów doszło do przejścia przedsiębiorstwa ze wszystkimi jego elementami na skarżącego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie decyzji SKO jest tak zdawkowe, zdaniem skarżącego, że w zasadzie to należałoby stwierdzić nieważność tej decyzji. Co do meritum, SKO nie zbadało podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. Podobnie nie uczynił tego Starosta. Skarżący zaznaczył, że przepis art. 155 k.p.a. wyłącza możliwość zmiany decyzji, jeżeli jest przepis szczególny, jaki sprzeciwia się zmianie. SKO powinno zatem powołać takowy z ustawy o odpadach. Nie uczyniło tego. Z przepisu art. 551 k.c. wynika, że elementem składowym przedsiębiorstwa są zezwolenia. Natomiast zbycie przedsiębiorstwa w trybie art. 552 k.c. dotyczy także tych zezwoleń, chyba że w umowie zbycia zastrzeżono co innego. Skarżący powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd Kasacyjny wskazał na możliwość przeprowadzenia sukcesji z uwagi na zastosowanie ww. przepisów Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji, a ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), gdyż o to wnioskował organ II instancji, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Już teraz należy skonstatować, że skargi nie można było uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.
Skarżący zawnioskował do organu I instancji o zmianę decyzji ostatecznej. Instytucja zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. to tryb nadzwyczajny, bowiem wnioskodawca ma do czynienia z decyzją korzystającą z ochrony prawnej z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. To oznacza, że przeprowadzenie postępowania w tej sprawie wiąże się z wysokimi wymaganiami, a nie stanowi trzeciej instancji postępowania administracyjnego. Skarżący chce zmiany decyzji z 2023 r., w której udzielono poprzednikowi prawnemu zezwolenie na zbieranie odpadów. Z uwagi na zawartą umowę sprzedaży przedsiębiorstwa, skarżący wywodzi teraz podstawę do zmiany decyzji z 2023 r. na swoją korzyść. Skarżący poważnie się myli.
Jedną z fundamentalnych zasad ogólnych prawa administracyjnego jest nieprzenoszalność praw i obowiązków publicznoprawnych. Od tej zasady istnieją wyjątki (np. w prawie handlowym), ale tylko w odniesieniu do praw i obowiązków, które mają charakter rzeczowy i mieszany. Prawa i obowiązki osobiste nie podlegają sukcesji (zob. szerzej E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009, s. 35).
Materia, jaką poruszają organy administracji publicznej w niniejszej sprawie to zagadnienie uprawnienia o charakterze osobistym. Nie podlega ono zatem sukcesji, również mimo regulacji art. 552 k.c. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 654/10). Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, zezwolenie na zbieranie odpadów jest ściśle związane z indywidualnym i konkretnym przedsiębiorcą, bowiem jednym z warunków przyznania takiego zezwolenia jest spełnienie wymogu niekaralności z art. 42 ust. 3a pkt 1 lit. a u.o. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2275/23), co sprawia, że uprawnienie takie nie może zostać przeniesione (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 789/16). W sprawie sukcesji tym bardziej nie może być zastosowany tryb z art. 155 k.p.a. (J. Malanowski, Komentarz do art. 155 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, nb. 6, zob. także Ł. Trochym, Następstwo prawne z decyzji administracyjnej w przedmiocie świadectwa bezpieczeństwa dla podmiotu użytkującego bocznicę kolejową, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 6). W trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest wyłącznie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji. Niedopuszczalna jawi się zmiana podmiotu decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/07). Wydaje się zatem, że wobec zamknięcia możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 155 k.p.a. dla podmiotów podlegających administracyjno-prawnej sukcesji, właściwą drogą postępowania będzie ubieganie się – w trybie art. 217 k.p.a. – o wydanie przez właściwy organ administracji publicznej stosownego zaświadczenia o nabyciu praw i obowiązków z danej decyzji (koncesji, zezwolenia itd.).
Wszystkie powyższe rozważania sprowadzają się do następującej konkluzji: SKO wydało prawidłową decyzję, ponieważ przepis art. 155 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania w przedmiocie zmiany adresata decyzji z 2023 r. z uwagi na osobisty charakter uprawnienia publicznoprawnego. W takim przypadku sukcesja jest niedozwolona.
Przechodząc do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 104 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Decyzja SKO odpowiada prawu. Niezależnie od tego czy dało się ją lepiej uzasadnić, czy nie, to zapadła właściwa decyzja. SKO oceniło, że Starosta wydał decyzję, która wpisuje się w odmowę zmiany decyzji z 2023 r. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji był ze wszech miar godne aprobaty. Nie było możliwości zmiany decyzji z 2023 r. Skarżący musi postarać się o nowe pozwolenie na zbieranie odpadów albo starać się o zaświadczenie wydane w trybie art. 217 k.p.a.
Kolegium wyjaśniło podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Powoływanie przepisów ustawy o odpadach nie miało większego sensu, skoro zasadnie zrekonstruowano brak możliwości zmiany adresata decyzji w trybie z art. 155 k.p.a. z uwagi na względy podmiotowe.
Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 6 i art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji jest przeznaczona dla tych samych stron postępowania, tych samych uczestników, a także następuje w tych samych ramach zakreślonych przez organ administracji publicznej. Nie można zmodyfikować żadnego elementu podmiotowego.
Zarzut naruszenia art. 6 i art. 155 k.p.a. w związku z art. 551 i art. 552 k.c. Sukcesja, jaka nastąpiła na podstawie prawa cywilnego nie może wywoływać skutków na gruncie prawa administracyjnego, tak jak chciałby tego skarżący. Są to dwie osobne gałęzie prawa, gdzie osobistość praw i obowiązków nie może prowadzić do powierzenia ich innemu podmiotowi. Sukcesja wskazana w ww. przepisach Kodeksu cywilnego nie prowadzi do sukcesji uprawnienia osobistego wyznaczonego treścią przepisu prawa administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.