II SA/PO 595/25

II SA/Po 595/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64b par. 3, art. 64d, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 151a par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 156 ust. 3, art. 156 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Z. C. od decyzji Wojewody z dnia 4 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 1.000 zł (tysiąc złotych); III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z 4 lipca 2025 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z 13 września 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Wnioskami z 20 listopada 1999 r. skierowanymi do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...], W. S., A. S., M. S., J. C., D. M., M. Ł., A. C. i Z. C. wystąpili o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, położonej w P. u zbiegu ulic [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], księga wieczysta KW nr [...], arkusz mapy 08, obręb [...], o powierzchni 8,3131 ha.
Powyższa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) od J. S. aktem notarialnym z [...] r., rep. [...]. Skarb Państwa – Miejskie Przedsiębiorstwo w [...] nabył prawo własności nieruchomości niezabudowanej położonej w P. przy ul. [...], o powierzchni 9,6186 ha, objętej księgą wieczystą [...], tom 4, karta 97, stanowiącej działki [...] - o powierzchni 1,3612 ha, [...] - o powierzchni 0,0250 ha, [...] - o powierzchni 8,2324 ha. Wskazano, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 6 maja 1965 r., nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury teren znajduje się w obrębie rejonu przeznaczonego na żwirownię [...].
Przejętej nieruchomości odpowiadają obecnie działki [...], [...], [...]. Działka [...] stanowi własność Miasta [...].
Postanowieniem z 19 października 2004 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] przekazał Wojewodzie według właściwości wnioski zwrotowe. Wojewoda postanowieniem z 29 października 2004 r., nr [...], wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Decyzją z 26 marca 2007 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców. W wyniku odwołania Miasta [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzją z 12 listopada 2007 r., nr [...], uchylił w całości decyzję wydaną w I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Starosta [...] decyzją z 13 września 2016 r., nr [...], orzekł o: 1. zwrocie na rzecz W. S. w [...] części, A. S. w [...] części, M. S. w [...] części, J. C. w [...] części, D. M. w [...] części, M. Ł. w [...] części i A. C. w [...] części oraz Z. C. w [...] części, nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w P. u zbiegu ulic [...], stanowiącej działkę [...]; 2. zobowiązaniu wyżej wymienionych osób do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...]zł z czego do zwrotu poszczególnych części zostali zobowiązani: W. S. [...] zł, A. S. [...] zł, M. S. [...], J. C. [...] zł, D. M. [...] zł, M. Ł. [...] zł, A. C. [...] zł i Z. C. [...] zł.
Decyzją z 9 maja 2017 r., nr [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], uchylił ostatnio podaną decyzję organu I instancji, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 706/17, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu Z. C., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 9 maja 2017 r.
Sąd uznając, że w sprawie skutecznie złożono sprzeciw podniósł, że mógł badać decyzję Wojewody tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji I instancji. Przywołując treść art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, iż regulacja ta zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej - decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W kontekście pierwszej z tych przesłanek Wojewoda naruszenie przepisów postępowania przez Starostę upatrywał w pominięciu Z. D. M. w [...] (dalej: "ZDM") jako strony postępowania, co połączył z naruszeniem art. 61 § 1, a także art. 28 K.p.a. Zdaniem Wojewody doszło także do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stwierdził bowiem, że Starosta nie zebrał i nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego. Sąd nie podzielił stanowiska, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Odnosząc się do powyższego Sąd podniósł, że twierdzenie Wojewody, iż "bezspornym (...) jest to, iż na części działki [...] zlokalizowany jest pas drogowy" są przedwczesne, zbyt daleko idące i nie mające należytego umocowania w materiale dowodowym. Przede wszystkim Sąd zaznaczył, że kwestia relacji drogi – ul. [...] względem działki [...] była przedmiotem dowodu przedstawionego 7 listopada 2005 r. przez ZDM. Uważna analiza przedstawionej mapy zasadniczej wskazuje, że uwidoczniono na niej wyłącznie niewielki, zachodni obszar działki [...] (o kształcie zbliżonym do trójkąta), który przylega do zachodniego odcinka ul. [...], jedynego odcinka tej drogi, który określony został jako jezdnia betonowa ("j.bet."). Oznaczenie charakterystyki drogi ma tu istotne znaczenie, gdyż to, że składa się ona z jezdni betonowej jest jedyną okolicznością, która pozwala w ogóle przypuszczać, iż mamy ewentualnie do czynienia z drogą jako budowlą. Niezależnie Sąd podkreślił, że z danych naniesionych przez ZDM na mapę złożoną wraz z pismem z 7 listopada 2005 r. nie wynika, by ul. [...] (jakkolwiek by ją kwalifikować) przechodziła przez działkę [...] na odcinku zachodnim.
Sąd zauważył też, że Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i pozyskał do akt mapę wschodniego odcinka (względem północnej granicy działki [...]) ul. [...] z wyrysowanymi przez ZDM granicami pasa drogowego. Prima facie z mapy tej wynika, że pas drogowy ul. [...] przebiega przez obszar działki [...]. Wnikliwsza analiza prowadzi jednak do wniosku, że przedwczesny byłby wniosek, iż mamy do czynienia z drogą publiczną na działce podlegającej zwrotowi. Z omawianej mapy wynika, że na odcinku oznaczonym jako ul. [...] występuje jezdnia ziemna ("j.z."), a więc w ogóle trudno mówić o drodze jako budowli drogowej, a także o pasie drogowym, jako gruncie na którym owa droga miałaby być zlokalizowana. Opisane uwagi potwierdza ZDM w piśmie z 16 lutego 2017 r., który wprost wskazuje, że "nie posiada żadnej dokumentacji technicznej w rejonie ulic [...] związanej z wybudowaniem pasa drogowego dotyczącej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako – obr/ark 5008, dz. [...]".
Powyższe pozwalało wnioskować zdaniem Sądu, że ZDM posługując się pojęciem "pasa drogowego" rozumie je potocznie, jako miejsce przebiegu jezdni ziemnej, nie będącej budowlą podpadającą pod regulacje ustawy o drogach publicznych.
Sąd na marginesie wskazał, iż porównanie granic "pasa drogowego", które wyrysował ZDM, z danymi dostępnymi publicznie w bazie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] prowadzi do wniosku, że odpowiadają one najpewniej "powierzchniowemu modelowi odcinka (...) na podstawie opracowania Politechniki [...]". Pozwala to przypuszczać, że granice "pasa drogowego" wskazywane przez ZDM pochodzą z baz o charakterze informacyjnym i nie mają waloru prawnego.
Przedstawione argumenty dały podstawę do stwierdzenia, chybiony był argument Wojewody, iż w postępowaniu przed Starostą powinien brać udział ZDM. Zdaniem Sądu w świetle zebranego materiału dowodowego zbyt daleko idące jest stwierdzenie organu odwoławczego, że "bezspornym (...) jest to, iż na części działki [...] zlokalizowany jest pas drogowy". Zebrany materiał dowodowy sugeruje, że w styku z północną granicą działki [...] w ogóle nie występuje budowla drogowa, a jedynie jezdnia ziemna. Z kolei jedyny odcinek zachodni ul. [...], oznaczony jako jezdnia betonowa, o którym w ogóle można (ewentualnie) rozważać, że jest budowlą drogową, nie przebiega przez obszar działki [...]. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewoda nieprzekonująco umotywował, iż Starosta naruszył przepisy postępowania obejmujące art. 61 § 4 i art. 28 K.p.a. nie zapewniając udziału w postępowaniu ZDM.
Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie zwrotowi podlegać ma działka [...], która w świetle mapy ewidencyjnej, a także wypisu z rejestru gruntów złożonego przez pełnomocnika Z. C. jednoznacznie nie jest działką drogową, w odróżnieniu od działek [...], [...] i [...], które stanowią ewidencyjną drogę "dr", oznaczoną nawet wprost jako "ul. [...]".
Odnosząc się do stwierdzonych przez Wojewodę naruszeń art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. (a także art. 75 K.p.a.) Sąd uznał, że stanowisko organu nie jest trafne, a w każdym razie podniesione przez organ wątpliwości nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej bez próby skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a.
W ocenie Sądu same wątpliwości organu odwoławczego co do kompletności materiał dowodowego sprawy nie uzasadniają jeszcze stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potrzeba jego uzupełnienia w drodze przekazania sprawy organowi I instancji powinna być poparta analizą materiału dowodowego już zebranego przez Starostę. Ponadto, wykazując braki w materiale dowodowym Wojewoda powinien rozważyć w pierwszej kolejności, czy danego dowodu nie można pozyskać na podstawie art. 136 K.p.a. Wreszcie, gdyby organ skłaniał się jednak do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to powinien jednoznacznie wyjaśnić, jakie konkretnie znaczenie dla sprawy mogą mieć proponowane przez niego dowody.
Wojewoda pismem z 23 stycznia 2018 r. zwrócił się do ZDM o zajęcie stanowiska.
Postanowieniem z 23 stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda zawiesił postępowanie administracyjne wskazując na śmierć M. Ł..
ZDM w piśmie z 27 marca 2018 r. stwierdził, że zgodnie z wkreśloną linią graniczną we fragmentach działka nr [...] stanowi ulicę [...]. Ulica ta ma nadaną kategorię drogi gminnej i jako jednojezdniowa jej szerokość wynosi 12 m.
Postanowieniem z 18 października 2024 r., nr [...], Wojewoda podjął zawieszone postępowanie.
W piśmie z 2 lutego 2025 r. J. Ł. podtrzymała wniosek o zwrot nieruchomości.
W decyzji przywołanej na wstępie do niniejszego uzasadnienia Wojewoda podniósł, że doszedł do przekonania, iż w dalszym ciągu istnieje konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn przedstawionych poniżej.
Mając na względzie wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2017 r., a także całokształt materiału zebranego w sprawie, stwierdzić zdaniem organu II instancji należy, iż pozostałe do wyjaśnienia kwestie nadal nie pozwalają na podjęcie orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie wskazał, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego z 27 października 2015 r. jest nieaktualny, a jego aktualność nie może zostać potwierdzona w toku postępowania odwoławczego. Od jego sporządzenia minęło prawie 10 lat, co oznacza, że utracił ważność bezpowrotnie i należy sporządzić nową opinię. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy zobligowany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, by ten uzyskał nowy, ważny operat szacunkowy i dokonał jego oceny. Ponadto, organ I instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego uporządkuje zgromadzony materiał dowodowy (w tym materiał pozyskany przez organ odwoławczy, a także wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2017 r.) i oceni, jakie znaczenie mają poszczególne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli uzna, że niektórym dowodom nie można dać wiary, wyjaśni to w uzasadnieniu decyzji. W przypadku, gdy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dotychczasowe ustalenia poczynione przez organ I instancji dotyczące realizacji celu wywłaszczenia potwierdzą się, organ dokona oceny wystąpienia przesłanki negatywnej zwrotu części działki [...], na której to części zlokalizowany jest pas drogowy. Natomiast w przypadku, gdy dotychczasowe ustalenia poczynione przez organ I instancji dotyczące realizacji celu wywłaszczenia nie potwierdzą się, Starosta [...] oceni na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, czy powierzchnia wywłaszczonej działki odpowiadała powierzchni, na której realizowany był cel wywłaszczenia, dla ewentualnego zwrotu części nieruchomości.
W skierowanym do tut. Sądu sprzeciwie Z. C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnosząca sprzeciw zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 2 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez: a) uchylenie decyzji Starosty [...] z 13 września 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oparte na bezpodstawnym uznaniu, że decyzja z 13 września 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, b) nieprzeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie – w tym w zakresie pozyskania nowego operatu szacunkowego albo przez zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji; 2) art. 153 P.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej i niezrealizowanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 21 listopada 2017 r.
W piśmie z 6 sierpnia 2025 r. Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Postanowieniem z 3 września 2025 r., sygn. akt II SA/Po 595/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 64d § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Pismem z 3 listopada 2025 r. wnosząca sprzeciw zwróciła się o wyłączenie sędziego WSA Arkadiusza Skomry.
Postanowieniem z 6 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Po 595/25, w oparciu o art. 5a § 6 i § 18 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: "P.u.s.a.") w zw. z art. 197 i art. 16 § 2 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek.
Na rozprawie, która odbyła się 13 listopada 2025 r., pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw zgłosił do protokołu zastrzeżenie naruszenia przepisów proceduralnych polegającego na tym, iż w jego ocenie skład Sądu jest sprzeczny z przepisami, co może powodować nieważność postępowania z uwagi na branie udziału w rozpoznaniu sprawy sędziego powołanego przy udziale KRS w jej aktualnym kształcie. Ponadto wskazał na zaistniałe jego zdaniem uchybienie przy rozpoznaniu wniosku o wyłączenie sędziego z uwagi na jednoosobowe jego rozpoznanie, a zasadą jest orzekanie w składzie trzyosobowym.
Pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw jednocześnie wniósł i wywiódł jak w sprzeciwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się zasadny.
Przed przystąpieniem do meritum sprawy odnieść trzeba się pokrótce do sformułowanego na rozprawie przez pełnomocnika wnoszącej sprzeciw zastrzeżenia co do naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano na sprzeczność składu Sądu z przepisami.
Z art. 64d § 1 P.p.s.a. wynika, że rozpoznanie sprzeciwu od decyzji następuje na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 64d § 2 P.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji może jednak przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, co nastąpiło w tym przypadku. Sąd administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów, o czym mowa już w art. 16 § 1 P.p.s.a. Skład ten w niniejszej sprawie został zachowany. Wniosek strony wnoszącej sprzeciw o wyłączenie sędziego WSA [...] został odrzucony postanowieniem tut. Sądu z 6 listopada 2025 r. z uwagi na to, iż był on spóźniony, to jest został złożony po terminie przewidzianym w art. 5a § 4 P.u.s.a. – terminie tygodnia od dnia zawiadomienia o składzie rozpoznającym sprawę. Jako że ów wniosek ograniczał się do argumentacji związanej z okolicznościami powołania na stanowisko sędziego, jego rozpoznanie nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 5a P.u.s.a. W rzeczonym postanowieniu wykazano także podstawę prawną jego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego – art. 5a § 18 P.u.s.a. w zw. z art. 197 i art. 16 § 2 P.p.s.a.
Ponowiona argumentacja wnoszącej sprzeciw odnośnie niezgodności składu sądu z przepisami w tych okolicznościach nie zasługuje w żadnej mierze na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja Wojewody z 4 lipca 2025 r., nr [...], wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli w sprawie uczyniono decyzję będącego organem odwoławczym Wojewody, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., od której to decyzji – zgodnie z art. 64a P.p.s.a. – przysługuje sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z ostatnio przywołanego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, CBOSA).
Wskazać przy tym trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 P.p.s.a. (art. 64b § 3 P.p.s.a.), co oznacza, że w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w nim pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu jest zaskarżalny tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną decyzję środek zaskarżenia nie przysługuje. Zażalenie przysługuje jedynie na zawarte w takim wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).
Uwzględniając konstytucyjnie chronione wartości jak prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i zawartą w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, trzeba wobec ostatniego przyjąć, że badanie przez sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. – stosownie do art. 64e P.p.s.a. – nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy uchylając decyzję wykazał zaistnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wywiedziony przez Z. C. sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody wykazała, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy przez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że decyzja z 4 lipca 2025 r. jest już trzecią decyzją kasacyjną wydaną przez Wojewodę przy rozpoznaniu wniosków z 20 listopada 1999 r., to jest pism inicjujących postępowanie zwrotowe pochodzących sprzed ponad 25 lat. Poprzednio wydana przez Wojewodę decyzja z 9 maja 2017 r. – na skutek sprzeciwu złożonego przez tę sama osobę co obecnie – została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 706/17, w którym Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, by w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Wojewoda w uzasadnieniu poddanej obecnie kontroli decyzji kasacyjnej w ogóle nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Starostę Poznańskiego przy wydaniu decyzji z 13 września 2016 r. Jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji wskazał przede wszystkim na to, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego 27 października 2015 r. jest nieaktualny, a jego aktualność nie może zostać potwierdzona w toku postępowania odwoławczego. Organ ten powołał się przy tym na art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., z których wynika – ogólnie rzecz ujmując – że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, bądź przez okres kolejnych 12 miesięcy, licząc od dnia upływu pierwszego z tych okresów, po potwierdzeniu jego aktualności.
Wnosząca sprzeciw prawidłowo wskazała, iż w dacie orzekania przez Starostę (13 września 2016 r.) operat był aktualny, albowiem od jego sporządzenia (27 października 2015 r.) nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy. Prowadzi to do oczywistej konstatacji, zgodnie z którą art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie zostały w tym względzie przez Starostę naruszone, a co za tym idzie już z tego tylko powodu problematyka ta nie mogła stanowić podstawy do skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 K.p.a.
Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się także, iż nie można przyjąć, by określenie wartości nieruchomości wykraczało poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. lub prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Istotą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie kiedy i na jakiej podstawie wywłaszczenia dokonano, jaki był cel wywłaszczenia, czy cel ten został zrealizowany, a w razie ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, czy o zwrot nieruchomości ubiega się osoba uprawniona (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 781/24, CBOSA, na który powołano się także w skardze).
Sąd nie podziela wobec tego zapatrywania Wojewody, by utrata ważności dotychczasowego operatu szacunkowego obligowała ten organ do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem uzyskania nowego operatu. Pozyskanie nowego operatu szacunkowego spoczywało na Wojewodzie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a., niezależnie od tego, czy organ ten przeprowadzi w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające, czy zleci jego przeprowadzenie organowi I instancji.
Za zastosowaniem w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. w żadnym razie nie może także przemawiać enigmatyczne stwierdzenie przez Wojewodę, iż: "pozostałe do wyjaśnienia kwestie nadal nie pozwalają na podjęcie orzeczenia merytorycznego w sprawie". Organ odwoławczy – poza okolicznością utraty ważności operatu szacunkowego – nie wyjaśnił bowiem nawet o jakie konkretnie kwestie ma chodzić i dlaczego nie mogą być one wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 136 K.p.a.
Znamiennym jest, iż Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wskazał jakichkolwiek konkretnych przepisów postępowania, które miały zostać naruszone przez organ I instancji, a więc nie wykazał kluczowej przesłanki zawartej w hipotezie normy ustanowionej w art. 138 § 2 K.p.a. warunkującej dopuszczalność zastosowania tego przepisu, jak też nie podjął nawet próby, jak tez nie powiązał ewentualnego naruszenia przepisów postępowania z brakiem wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie umknęło uwadze Sądu, że w końcowym fragmencie uzasadnienia Wojewoda zwrócił uwagę na mogące nastąpić – przy ponownym przeprowadzeniu postępowania – potwierdzenie bądź jego brak odnośnie dotychczas poczynionych ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto, w przypadku potwierdzenia tych ustaleń organ II instancji zastrzegł, że Starosta powinien dokonać oceny wystąpienia przesłanki negatywnej zwrotu części działki [...], na której to części zlokalizowany jest pas drogowy. Tymczasem żadne istotne w tym względzie okoliczności faktyczne nie dość, że nie były przedmiotem jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego ze strony Wojewody (za taką ocenę nie sposób uznać zreferowania dotychczasowego przebiegu postępowania, na co słusznie zwróciła uwagę wnosząca sprzeciw), to nie były przez ten organ w ogóle wykazywane jako przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości, że okoliczności, jakie stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. wskazać powinien organ odwoławczy przy wydaniu decyzji kasacyjnej, a które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, muszą wynikać bezpośrednio lub przynajmniej pośrednio z koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, jaki legł u podstaw uchylenia decyzji I instancji stosownie do art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie o kasacyjnym charakterze staje się wewnętrznie niespójne i zaczyna być niezrozumiałe dla stron postępowania, czy w dalszej perspektywie sądu administracyjnego, z czym mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a Wojewoda stosując po ten przepis dopuścił się jego naruszenia.
Już w poprzednio wydanym wyroku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 706/17, Sąd wyjaśnił, iż same wątpliwości organu odwoławczego co do kompletności materiał dowodowego nie uzasadniają jeszcze stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potrzeba jego uzupełnienia w drodze przekazania sprawy organowi I instancji powinna być poparta analizą materiału dowodowego już zebranego przez Starostę. Ponadto, wykazując braki w materiale dowodowym Wojewoda powinien rozważyć w pierwszej kolejności, czy danego dowodu nie można pozyskać na podstawie art. 136 K.p.a. Wreszcie, gdyby organ skłaniał się jednak do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to powinien jednoznacznie wyjaśnić, jakie konkretnie znaczenie dla sprawy mogą mieć proponowane przez niego dowody, w tym w szczególności ustaleniu jakich istotnych prawnie okoliczności faktycznych maja służyć.
Próżno szukać takich rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że Wojewoda ponownie sięgnął po art. 138 § 2 K.p.a. Świadczy to nie tylko o ponownym naruszeniu przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a., lecz także o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Jednocześnie Sąd z urzędu doszedł do przekonania, że konieczne jest sięgnięcie po art. 151a § 1 zd. 2 P.p.s.a. i nałożenie na Wojewodę grzywny, przy czym wysokość tej grzywny ustalił na kwotę [...]zł.
Za takim rozstrzygnięciem przemawia to, co zostało już powyżej wspomniane, a mianowicie, że strony czekają na ostateczne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ponad 25 lat. O ile pierwsza z decyzji kasacyjnych Wojewody, jako ostateczna i prawomocna, korzysta z domniemania zgodności z prawem, to druga została przez tut. Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego w wyroku z 21 listopada 2017 r. Mimo to Wojewoda wydał trzecią z kolei decyzję kasacyjną nie starając się już nawet wykazać spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., w tym niemożności skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., przedstawiając za to enigmatyczną i niespójną wewnętrznie argumentację.
Na obecnym etapie sprawy Sąd nie dostrzega przesłanek, dla których Wojewoda powinien uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje zaś, że przy powtarzaniu decyzji kasacyjnych wnioskodawcy nie otrzymają ostatecznej decyzji, która mogłaby zostać poddana ewentualnej kontroli sądu administracyjnego w pełnym zakresie, a więc nie tylko w kontekście proceduralnym ograniczonym do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., lecz także pod względem materialnoprawnym.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.
Nie bez znaczenia pozostaje także wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sytuacja w której Wojewoda na skutek składanych środków odwoławczych każdorazowo uciekać się będzie do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., powielając wydawane w sprawie decyzje kasacyjne wprost przeczy wartościom, jakie są przez tę zasadę chronione.
Sąd uznał przy tym, że aktualne ograniczenie orzekanej grzywny do kwoty [...]zł powinno spełnić rolę dyscyplinującą wobec organu odwoławczego.
Mając to na uwadze Sąd przyjął, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, o czym – na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. – orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. O grzywnie w oparciu o art. 151a § 1 zd. 2 P.p.s.a. postanowiono w pkt II. sentencji wyroku. W pkt III. tej sentencji postanowiono zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 P.p.s.a. merytorycznie rozpatrzy sprawę. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów organ ten, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe o wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się załatwiając sprawę.