II SA/Po 594/23

II SA/Po 594/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1, 9, 10, 11, 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. C. i T. C.1. na uchwałę Rady Miasta Poznania reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r., nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oddala skargę.
Uzasadnienie
T. C. i T. C.1 (dalej zwani łącznie skarżącymi lub stroną) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. Nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, dalej nazywaną "uchwałą" lub "Studium". Powyższą uchwałę zaskarżono w zakresie w jakim postanowienia Studium określają nowe przeznaczenie na drogę publiczną (III rama komunikacyjna, odcinek północny) nieruchomości położnej w Poznaniu przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu o numerze [...], arkusz [...], obręb [...].
W skardze podniesono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RPw zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 zwanej dalej u.p.z.p.) z uwagi na wprowadzenie w Studium postanowień, które naruszają prawo własności przysługujące skarżącym.
Skarżący wywodzą swój interes prawny do wywiedzenia przedmiotowej skargi z prawa własności nieruchomości, której przeznaczenie (na drogę publiczną) ulega zmianie w wyniku uchwalenia Studium. Skarżący podkreślili, że ich nieruchomość jest przeznaczona na cele usługowe z możliwością zabudowy i taką działalność skarżący zamierzali tam prowadzić. Skarżący podnieśli, że nigdy nie składali wniosku o zmianę zagospodarowania i przeznaczenia ich nieruchomości.
Skarżący zakwestionowali przeznaczenie ich nieruchomości w Studium pod drogę publiczną. Zaplanowana w Studium droga, która ma być poprowadzona przez nieruchomość skarżących, nie odpowiada wymogom co do jej użyteczności i konieczności zapewnienia właściwego ciągu komunikacyjnego. Planowany pod tą drogę obszar jest niewspółmiernie duży w stosunku do wymogów zapewnienia funkcjonalnych i bezpiecznych ciągów komunikacyjnych. Podnieśli, że realizacja inwestycji drogowej wiązać się będzie ze znacznym zmniejszeniem powierzchni sąsiednich nieruchomości i uniemożliwi ich zabudowę. Skarżący podali, że nie ma żadnego uzasadnienia dla określenia planowanej drogi przecinającej ich nieruchomość i sąsiednie nieruchomości o szerokości 70 m. Skarżący wskazali dla przykładu, że istniejące już rozwiązania komunikacyjne w pobliżu tego obszaru, takie jak droga wielopasmowa przy ul. Bałtyckiej to pas drogi o szerokości 58 m. Podkreślono, że przebieg, kształt i szerokość planowanej w zaskarżonym akcie drogi nie uwzględnia w żaden sposób istniejącego już wykorzystania terenu, znajdującej się na nim infrastruktury i prowadzonej działalności gospodarczej. Planowany sposób prowadzenia drogi, jeśli zostanie potwierdzony przez organ planistyczny w miejscowym planie uniemożliwi skarżącym dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Nieruchomość ta stanie się całkowicie bezużyteczna.
Skarżący podali, że rozwiązanie planistyczne, nazywane przez organ III ramą komunikacyjną, jest przedsięwzięciem planowanym przez Miasto Poznań od niemalże 20 lat. Już w lipcu 2004 r. organ planistyczny wszczął procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru określanego jako III rama komunikacyjna - odcinek północny, w którym to planie nieruchomość będąca własnością skarżących została przewidziana pod drogę publiczną o numerze KD-GPS. 14.2. Do chwili wniesienia niniejszej skargi plan ten nie został uchwalony, a organ stanowiący Miasta Poznania i organ wykonawczy nie podjęły żadnych działań w celu przyjęcia tego planu, nie mając na niego środków pieniężnych. W 2012 podjęto decyzję o zaprzestaniu prac planistycznych. Mimo tego działania organów Miasta Poznania zmierzały do zapewnienia takiego stanu tego obszaru, aby w razie, gdy organy uzyskają niezbędne środki finansowe, plan ten został przyjęty i wykonywany. Powyższe wiązało się z szeregiem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, bowiem nie mogli na niej realizować zamierzonych przedsięwzięć, ani też nie mogli jej zbyć w żadnej formie, ponieważ ewentualni nabywcy byli świadomi tego stanu rzeczy. W ocenie skarżących istnieją jednak niskie szanse na to, by Miasto Poznań doprowadziło do realizacji inwestycji w przyszłości, co wzmacnia argumentację o tym, że zmiana przeznaczenia ma charakter nieproporcjonalny i ingeruje w sposób nieuzasadniony w interes prawny skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał następującą argumentację.
Organ podał, że wskazana w skardze działka o numerze [...], arkusz [...], obręb [...] (Karolin), znajduje się na terenach oznaczonych w Studium 2023 symbolami: U i kdGP[...]. Tereny oznaczone w Studium 2023 symbolem U stanowią: "tereny zabudowy usługowej, dla których określa się:
- wiodący kierunek przeznaczenia - zabudowę usługową,
- uzupełniający kierunek przeznaczenia - zieleń (np.: parki, skwery), parki naukowo- technologiczne, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej,
- wysokość budynków - zabudowę niską lub średniowysoką, z dopuszczeniem zabudowy wysokiej i wysokościowej, lokalizowanej z uwzględnieniem wytycznych zawartych w rozdziałach 4.4.2.6. i 4.4.3.,
- dla zabudowy usługowej wysokiej lub wysokościowej usytuowanej w Ringu Stubbena, dopuszczenie na wyższych kondygnacjach funkcji mieszkaniowej,
- w przypadku położenia w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnienie zakazów zawartych w rozdziale 4.13.1.".
Natomiast tereny oznaczone w Studium 2023 symbolem kdGP określone są jako tereny transportu - drogi główne ruchu przyspieszonego.
Organ wskazał, że zgodnie z poprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Rady Miasta Poznania Nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r.p zwanym dalej "Studium 2014", działka Skarżących znajdowała się na terenach oznaczonych symbolami: MN/U i kdGP.[...]
Tereny oznaczone w Studium 2014 symbolem MN/U stanowiły tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej niskiej, dla których określono kierunek wiodący - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w formie wolno stojącej, bliźniaczej szeregowej) lub zabudowa usługowa, oraz kierunek uzupełniający - zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.
Z kolei tereny oznaczone w Studium 2014 symbolem kdGP stanowiły tereny transportu - drogi główne ruchu przyspieszonego.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji tego uprawnienia, gminie, z mocy ustawy, przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych, np. poprzez uchwalanie studium. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg licznych uwarunkowań i wymogów. Wśród nich ustawa wymienia zarówno prawo własności, jak również wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego. W oparciu o przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p nie ma możliwości przyznania prymatu któremukolwiek z wymienionych w nim kryteriów. Fakt, iż teren stanowi własność prywatną nie jest jedyną przesłanką, która decyduje o ostatecznym jego przeznaczeniu. Planowanie przestrzenne musi uwzględniać wszystkie wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p kryteria, a nie tylko prawo własności, czy też aktualne zagospodarowanie. Natomiast samo kształtowanie treści aktu planistycznego niejednokrotnie wymaga skonfrontowania i wyważenia przeciwstawnych interesów i wartości, z uwzględnieniem m. in. zasady proporcjonalności i zasady równości.
Organ zwrócił uwagę, że istotą opisywanego przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest określenie w kwestionowanym Studium kierunku zagospodarowania dla części działki Skarżących pod tereny transportu - drogi główne ruchu przyspieszonego (symbol kdGP3). Organ zauważył, iż kierunek zagospodarowania przestrzennego dla części działki Skarżących oznaczonej symbolem kdGP[...] nie uległ zmianie względem kierunku określonego w Studium 2014.
Teren oznaczony w Studium z 2023 r. symbolem kdGP3, a w Studium 2014 symbolem kdGP.1.1. jest przewidziany pod realizację III ramy komunikacyjnej miasta Poznania - jednego z istotnych elementów układu drogowego miasta i aglomeracji poznańskiej. Projektowana III rama komunikacyjna stanowić ma kluczowy element Poznańskiego Węzła Drogowego. Stworzy ona docelowe połączenie wszystkich dróg zewnętrznych, krajowych i wojewódzkich. III rama komunikacyjna stanowić będzie obwodnicę miejską mającą na celu przede wszystkim rozrząd ruchu wewnątrz miasta, poprzez zapewnienie bezpośredniego i bezkolizyjnego powiązania największych zespołów mieszkaniowych, usługowych i przemysłowych zarówno między sobą, jak i z drogami krajowymi oraz wojewódzkimi.
W Studium określono, że: "szkielet sieci drogowej miasta Poznania stanowią ulice układu podstawowego: autostrada (kdA), drogi ekspresowe (kdS), drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego (kdGP), drogi klasy głównej (kdG), drogi klasy zbiorczej (kdZ) oraz znaczące dla sieci wybrane drogi klasy lokalnej (kdL)".
Zakładanym zadaniem III ramy komunikacyjnej ma być m.in. ograniczenie niepożądanego w mieście ruchu tranzytowego, szczególnie ciężarowego. III rama komunikacyjna ma również wspierać obsługę ruchu międzydzielnicowego i źródłowo-docelowego.
Podkreślono, iż III rama komunikacyjna miasta Poznania jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zapisaną w "Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego" (Uchwała nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego Poznania). Zgodnie z wymogiem art. 10 ust. 1 pkt 14 oraz ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. uwzględnienie tej inwestycji w Studium było obligatoryjne.
Organ wskazał, że III rama komunikacyjna była przewidziana już w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego (uchwalonym uchwałą Nr XLII/628/2001 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 listopada 2001 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2002 r. Nr 35, poz. 1052).
Ponadto przebieg III ramy komunikacyjnej został zdefiniowany już w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta Poznania (uchwalonym uchwałą Nr X/58/ll/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr 22, poz. 246). Przebieg ten utrzymany został w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1999 r. (uchwalone uchwałą Nr XXII/276/111/1999 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. i zmienione uchwałą Nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r.), a następnie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonym uchwałą Nr XXX!/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. oraz we wspomnianym Studium 2014. Inwestycja ta nie jest więc nową koncepcją i polityka przestrzenna miasta w jej zakresie od wielu lat nie uległa zmianie.
Organ dodał, iż - mając na uwadze wielkość i złożoność tej inwestycji oraz potencjalne trudności wynikające z jej realizacji - w Studium 2023 zawarto następujące ustalenia w zakresie rozwoju infrastruktury transportowej: "Dla umożliwienia ciągłego, etapowego doskonalenia systemu dla terenów infrastruktury transportowej w planach miejscowych dopuszcza się:
- utrzymanie istniejącego użytkowania lub wprowadzenie przeznaczenia tymczasowego, między innymi na obszarach rezerwowanych pod III ramę komunikacyjną,
- rozwiązania częściowe, jako etap uzyskania docelowych parametrów, w tym także lokalizację skrzyżowań w wyznaczonych lokalizacjach węzłów, pod warunkiem wykazania w analizach do planu miejscowego, że jego ustalenia w zakresie lokalizacji zabudowy i zasad zagospodarowania terenu nie kolidują z kierunkowym przeznaczeniem pod infrastrukturę transportową,
- korekty przebiegu tras komunikacyjnych oraz wyznaczanie nowych odcinków, nie przewidzianych w Studium, pod warunkiem zabezpieczenia zapisanych w Studium powiązań wynikających ze szczegółowych analiz,
- w uzasadnionych przypadkach obniżenie klas dróg układu podstawowego o jedną klasę, m. in. z uwagi na zapewnienie priorytetu dla transportu zbiorowego oraz bezpieczeństwo ruchu,
- w uzasadnionych przypadkach lokalizację zabudowy na terenach infrastruktury transportowej pod warunkiem, że nie koliduje to z podstawową funkcją transportową terenu, w szczególności dotyczy to obiektów związanych z publicznym transportem zbiorowym oraz możliwości lokalizacji zabudowy nad trasami prowadzonymi w tunelach lub przekrytych wykopach,
- lokalizację nadziemnych i podziemnych połączeń komunikacyjnych, w formie mostów kładek, tuneli, oraz podziemnych połączeń technologicznych, w formie kanałów na przecięciu z terenami transportu, w celu uzyskania niezbędnego powiązania funkcjonalnego terenów rozdzielonych funkcją transportową".
W ocenie organu Gmina sporządzając Studium działała z poszanowaniem zasad proporcjonalności i równości. Wyznaczenie kwestionowanego przez skarżących kierunku zagospodarowania przestrzennego, odpowiadającego potrzebie uwzględnienia w uchwale przewidzianej od wielu lat w planach zagospodarowania przestrzennego województwa oraz poprzednio obowiązujących studiach niezwykle istotnej dla miasta i regionu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, mieściło się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Obecny na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. pełnomocnik Rady Miasta Poznania podtrzymał swoje stanowisko i przedłożył dwa wydruki map z naniesioną działką skarżących i naniesionymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego wynikającymi ze Studium z 2014 r. i 2023 r.
Z informacji udzielonych przez organ wynika, że uchwałą nr XLIV/545/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Janikowo I" w Poznaniu obejmującego m.in. część działki skarżących, z przeznaczeniem jej pod teren oznaczony symbolem KD-GPS (III Rama Komunikacyjna), dla którego ustalono szerokość w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem planu; dwie jezdnie główne III ramy komunikacyjnej, każda po dwa pasy ruchu; na obu jezdniach opaskę wewnętrzną i dodatkowy pas manewrowy dla drogi klasy S; możliwość lokalizacji urządzeń technicznych związanych z ochroną terenów sąsiednich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. Nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 9 u.p.z.p. W Studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów.
Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. IV SA/Wa 2235/10, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r,. sygn. II OSK 2813/14 dostępny CBOSA).
Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywodzić należy z art. 101 ust. 1 u.s.g. i na tejże podstawie prawnej swoją skargę oparli skarżący. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 u.s.g. stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przez rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.
Podkreślenia wymaga, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu może nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości. Dlatego dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że na skutek uchwalenia studium doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem skargi, naruszają interes prawny skarżących, konieczne jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Okoliczność, że zapisy dotyczące zmiany studium przewidują inne uregulowania niż postulują to skarżący, nie oznacza jeszcze, że uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Przyjmuje się, że skarżący w postępowaniu planistycznym muszą wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Aby jednak można było przejść do badania naruszenia interesu prawnego, koniecznym jest ustalenie, czy w ogóle takiż interes prawny po stronie skarżących występuje. Z kolei naruszenie interesu prawnego nie oznacza również obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje dopiero, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 64/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1627/2006 dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu skarżącym przysługuje interes prawny do wywiedzenia przedmiotowej skargi, bowiem legitymują się oni prawem własności nieruchomości o numerze [...], arkusz [...], obręb [...] (Karolin), objętej zapisami spornej uchwały. Nie powoduje to jednak automatycznie tego, że skarga powinna zostać uwzględniona, a jedynie otwiera Sądowi drogę do oceny czy skarżony akt narusza interes prawny skarżących w taki sposób, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności tych przepisów uchwały, które dotyczą nieruchomości skarżących.
W tym miejscu należy także wyjaśnić, że takie rozumienie istoty naruszenia interesu prawnego wyznacza też granice sprawy sądowoadministracyjnej, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie może wykroczyć poza te granice, co oznacza, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżących. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka stałaby się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016r. sygn. II OSK 451/15, dostępny CBOSA).
Wobec powyższego kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd czynił to przez pryzmat interesu prawnego skarżących, wyznaczonego w niniejszej sprawie prawem własności nieruchomości nr [...], arkusz [...], obręb [...] (Karolin). Przy czym ewentualne naruszenia procedury planistycznej mogły być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostawałyby w związku z interesem prawnym skarżących (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
Przechodząc więc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania studium odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Zawartość studium określa art. 9 ust 2 u.p.z.p. , a sam przedmiot (ustalenia) określa art. 10 ust 1 i 2 tej ustawy. W art. 11 określono procedurę sporządzenia studium. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. poz. 2405). W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to w ocenie Sądu, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części.
Analiza akt planistycznych pod kątem przeprowadzonej procedury planistycznej (art. 11 u.p.z.p.) wskazuje, że w dniu 5 maja 2020 r. została podjęta uchwała Rady Miasta Poznania nr XXVII/485/VIII/2020 o przystąpieniu do sporządzenia Studium, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia Studium (granice administracyjne miasta Poznania). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej organu (BIP) oraz ukazało się w lokalnej prasie (Gazeta Wyborcza- Poznań). Następnie zawiadomiono na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, po uzgodnieniu jej zakresu z odpowiednimi organami (zał. 3 akt tom I). Kolejno, Studium przedłożono do zaopiniowania i do uzgodnień, jak i uzyskano prognozę oddziaływania na środowisko. Przed podjęciem uchwały w przedmiocie studium zamieszczono odpowiednie ogłoszenia o projekcie studium (Gazeta Wyborcza Poznań, BIP, tablica ogłoszeń), przeprowadzono dyskusję (zał.12 tom I) i rozstrzygnięto uwagi do projektu (tom III zawiera wykaz uwag, a tom II ich rozstrzygnięcie, tom IV uchwałę w przedmiocie studium).
Z przedłożonej dokumentacji planistycznej nie wynika jednak by organ zwrócił się, stosownie do art. 11 pkt 5 lit. n i o u.p.z.p., o opinie do operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego oraz operatora systemu przesyłowego gazowego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących we wskazanych w tych przepisach odległościach od linii elektroeneregetycznej i odpowiednio gazociągu. Powyższy przepis został dodany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922). Wprowadzone zmiany obowiązują od 27 maja 2021 r. i nałożyły na organy wykonawcze gminy dodatkowe obowiązki związane z uzyskaniem opinii do projektu studium przez operatorów systemów przesyłowych (gazowych, elektroenergetycznych). Oznacza to, że w dacie uchwalania studium przez Radę Miasta Poznania przepisy te już obowiązywały.
Sąd stwierdził jednak, że brak uzyskania opinii operatorów nie stanowi w sprawie istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wedle dyspozycji zawartej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego głównym celem tego przepisu jest zagwarantowanie ochrony podmiotom, których prawa mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia i przyjęcia przez gminę studium lub planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, celem sformalizowanej procedury jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podjęcie wymaganych do uchwalenia planu czynności gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, jak i pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań. Ograniczenie konieczności stwierdzenia nieważności uchwały do przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium czy planów miejscowych w oczywisty sposób oznacza natomiast, że pominięcie którejkolwiek z czynności przewidzianych dla trybu sporządzania planu nie musi zawsze i bezwzględnie skutkować nieważnością aktu. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 roku w spr. II OSK 2013/10, istotne zatem naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały, miałoby miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych czynności miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu zatem o takie naruszenie procedury, które dawałoby podstawy do przyjęcia, że przy zachowaniu prawidłowego trybu, w tym prawidłowej kolejności działań i bez pomijania którejkolwiek z czynności przewidzianej dla trybu sporządzania planu postanowienia aktu planistycznego byłyby odmienne od podjętych (komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 250 i n.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn.akt II OSK 379/12, CBOSA).
W ocenie Sądu o istotności naruszenia trybu procedowania decyduje więc wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty skargi T. i T.1 C., taka sytuacja nie zachodzi. Jak już wyżej wskazano, rozpoznając skargę na studium sąd administracyjny porusza się w graniach wyznaczonych interesem prawnym skarżących. W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć by brak uzyskania przez organ opinii operatorów prowadził do naruszenia interesu prawnego skarżących, wynikającego z prawa własności nieruchomości.
Sąd miał także na względzie, że forma współdziałania polegająca na opiniowaniu projektu nie ma charakteru wiążącego. Organ sporządzający studium jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy stanowiska podmiotu opiniującego, ale nie jest nim związany i nie jest zobowiązany do jego uwzględnienia. W tym zakresie więc brak uzyskania opinii nie może być uznany za istotne naruszenie, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd nieważności całej uchwały. Sąd wziął pod uwagę, że Rada Miasta dokonała wymaganych ustawą uzgodnień, które w przeciwieństwie do opinii mają charakter wiążący.
Wreszcie, przy ocenie istotności naruszenia przez organ art. 11 pkt 5 lit. n i o u.p.z.p. Sąd brał także pod uwagę to jaki charakter ma uchwała w przedmiocie Studium, w tym w szczególności że nie jest to akt prawa miejscowego i wyznacza jedynie kierunki polityki przestrzennej na danym terenie. Z uwagi na charakter norm zawartych w studium, akt taki nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Należy przyjąć stanowisko, że oddziaływanie powyższe może mieć miejsce, jednakże dla stwierdzenia zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie, a nie oceny generalnej na podstawie charakteru studium. Pamiętać przy tym należy, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium; może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności projektu planu miejscowego z tym aktem planistycznym (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 06 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16 i 05 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2545/17, Baza NSA). Wobec tego wiążące ustalenia, bezpośrednio kształtujące sytuację prawną podmiotów, zostają przyjęte dopiero w planie miejscowym. Sąd zwraca uwagę, że na etapie uchwalania planu miejscowego, również zachodzi obowiązek uzyskania opinii o projekcie planu od operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego i gazowego (art. 17 pkt 6a u.p.z.p.), w tożsamym zakresie jak na etapie studium.
Z powyższych względów Sąd uznał, że mimo naruszenia przez organ art. 11 pkt 5 lit. n i o u.p.z.p. nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium, w tym zarzucanego przez skarżących naruszenia władztwa planistycznego, przejawiającego się w nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności ich nieruchomości i przeznaczenia jej pod drogę publiczną.
Wyjaśnić należy, iż zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, Baza NSA, interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.
Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Baza NSA).
Sąd podziela przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też projektowana zmiana rażąco pogarsza sytuację właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium względem innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r. sygn. II SA/Po 150/22, CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że zaskarżone przez skarżących postanowienia Studium odnoszą się do ich nieruchomości ozn. nr [...], arkusz [...], obręb [...] (Karolin), która w Studium znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: U i kdGP[...]. Tereny oznaczone symbolem U stanowią tereny o zasadniczym przeznaczeniu jako zabudowa usługowa, a także uzupełniającym kierunku przeznaczenia - zieleń (np.: parki, skwery), parki naukowo- technologiczne, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei teren oznaczony symbolem kdGP stanowi tereny transportu - drogi główne ruchu przyspieszonego.
Z zarzutów skargi wynika, że skarżący kwestionują przyjęcie w Studium kierunku zagospodarowania dla części działki pod tereny transportu - drogi główne ruchu przyspieszonego (symbol kdGP3).
Należy zwrócić uwagę, że działka skarżących w poprzednio obowiązującym studium z 2014 r. znajdowała się na terenach oznaczonym w symbolami MN/U i kdGP.[...]. Tereny oznaczone symbolem MN/U stanowiły tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej niskiej, dla których określono kierunek wiodący - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w formie wolno stojącej, bliźniaczej szeregowej) lub zabudowa usługowa, oraz kierunek uzupełniający - zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Tereny oznaczone symbolem kdGP stanowiły tereny transportu - drogi główne ruchu przyspieszonego.
Porównanie map przedłożonych przez organ na rozprawie, przedstawiających działkę skarżących w wraz z naniesionymi kierunkami zagospodarowania wskazuje, że nie zmieniły się proporcje przeznaczenia ich działki w Studium w 2023 r. względem Studium z 2014 r.
W Studium zakwalifikowano drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego (kdGP) jako element sieci drogowej miasta Poznania, stanowiące ulice układu podstawowego, współ z autostradami, drogami ekspresowymi, drogami klasy głównej, drogi klasy zbiorczej oraz klasy lokalnej.
Za organem należy wskazać, że obszar oznaczony jako kdGP3 w Studium z 2023 r., a wcześniej jako kdGP.1.1. w Studium z 2014 r., jest przewidziany do realizacji tzw. III ramy komunikacyjnej w Poznaniu, która stanowi kluczowy element Poznańskiego Węzła Drogowego, mając na celu stworzenie docelowego połączenia wszystkich dróg zewnętrznych, krajowych i wojewódzkich. III rama komunikacyjna ma funkcjonować jako zewnętrzny pierścień drogowy, okalający miasto i umożliwiający sprawne, szybkie i bezkolizyjne przemieszczanie się pomiędzy dzielnicami Poznania bez konieczności przejazdu przez centrum miasta. Zadaniem III ramy będzie przejęcie całego ruchu tranzytowego przez Poznań, który obecnie odbywa się przede wszystkim ulicami II ramy.
Ponadto, III rama komunikacyjna Poznania jest ujęta jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zapisaną w "Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego" (Uchwała nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego Poznania). Przebieg III ramy komunikacyjnej w dokumentacji planistycznej przewidziano już w 2001 r. przyjmując Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego (uchwalonym uchwałą Nr XLII/628/2001 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 listopada 2001 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2002 r. Nr 35, poz. 1052), a także w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego z 1994 r. obowiązującym do 31 grudnia 2003 roku. Konsekwentnie kolejno uchwalanie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przewidywały realizację ww. inwestycji. Niewątpliwie więc koncepcja III ramy komunikacyjnej jest obecna w planach miasta od wielu lat. Zaskarżone Studium również obejmuje ustalenia w zakresie rozwoju infrastruktury, w tym pod katem realizacji w przyszłości III ramy komunikacyjnej (zob. str. [...]-[...] odpowiedzi na skargę).
Wbrew więc zarzutom skargi planowana inwestycja niewątpliwie służyć ma zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb lokalnej społeczności, usprawnić transport w obrębie miasta, jak i przyczynić się do rozwoju infrastruktury drogowej. Oczywiście należy mieć na względzie, że ustalenia studium mają jednie charakter kierunkowy i na tym etapie nie jest przesądzone jak wyglądać będzie dokładny przebieg drogi Powyższemu służą odrębne postępowania, a skarżący w przypadku realizacji inwestycji drogowej będą ich stroną. Nie można jednak Radzie Miasta Poznania zarzucić naruszenia zasady proporcjonalności oraz przekroczenia władztwa planistycznego. O przekroczeniu władztwa planistycznego można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA z 21 września 2022 r. II OSK 2203/19, CBOSA). Nie jest sporne, iż przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.- porównaj wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. II OSK 2763/18. Jednakże w okolicznościach tej sprawy z takim naruszeniem nie mamy do czynienia.
Przede wszystkim analiza porównawcza postanowień studium przyjętego uchwałą nr LXXII/1137/VI2014 z 2014 r. oraz zaskarżonej uchwały nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 z 2023 r. wykazała, że w wyniku podjęcia przez Radę Miasta Poznania tej ostatniej uchwały nie doszło do żadnej istotnej zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla terenu działki skarżących nr [...] obr. Karolin. Zaskarżona uchwała nie wprowadzała żadnych nowych ograniczeń w zakresie korzystania (użytkowania) z nieruchomości gruntowej (art. 140 Kodeksu cywilnego). Jak wyżej wskazano działka skarżących już w uprzednio obowiązującym Studium z 2014 r. w części była przeznaczona pod budowę drogi ruchu przyspieszonego, a w pozostałej części jako tereny MN/U. Aktualnie zaś studium przewiduje w zasadzie takie samo przeznaczenie z tym, że część terenu z MN/U została przeznaczona pod tereny oznaczone symbolem U. Skarżący w skardze nie wykazali jakie usługi są lub były wykonywane na ww. nieruchomości, ani dlaczego nie mogą ich prowadzić na części działki, która nadal jest pod to przeznaczona. Jak już wyżej wskazano Rada Miasta Poznania była uprawniona do przeznaczenia części terenów pod III ramę komunikacyjną, dokonała wyważenia interesu prywatnego z interesem publicznym i przyznała prymat temu drugiemu. Takie działanie mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy.
Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy studium. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy przyjęte w uchwale ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jak już wyżej podniesiono, takich cech nie można przypisać działaniom Rady Miasta Poznania.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, iż stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 i 3, 4 ust. 1, 6 ust. 2 u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano wyżej analiza postanowień Studium nie wykazała aby organ przekroczył granice władztwa planistycznego, ani dopuścił się naruszenia zasady proporcjonalności. Przyjęte przez Radę Miasta Poznania rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżących są na przestrzeni lat realizowane konsekwentnie, dając prymat interesowi publicznemu, jakim jest w tym wypadku realizacja III ramy komunikacyjnej, nad interesem prywatnym. Powyższe działanie nie miało jednak charakteru nieuprawnionego, który pozwalałby na uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, ze skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.