II SA/Po 594/21

II SA/Po 594/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 1717/22 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 110
art. 130a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 797
art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19, art. 24, art. 24a, art. 26 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 3 pkt 44
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 26 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach"), po przeprowadzeniu administracyjnego postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, nałożył na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako posiadacza odpadów, realizującego swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w postaci ujawnionych dnia [...] lutego 2020 r., przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w P., na terenie działek nr [...], [...], arkusz mapy nr [...], obręb J. (Gmina P., powiat [...]) - zatoka postojowa przy drodze krajowej [...] ([...]) - odpadów, obecnie znajdujących się na terenie Z. sp. z o.o. w J. - [...], ul. [...], [...], [...]. Są to odpady znajdujące się w 130 beczkach 200 litrowych, zmagazynowane na naczepie samochodowej o numerze VIN: [...], które ze względu na skład chemiczny, konsystencję, barwę i zapach zakwalifikowano do następujących rodzajów odpadów: 08 01 19* - zawiesiny wodne farb lub lakierów zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 08 01 20 - zawiesiny wodne farb lub lakierów inne niż wymienione w 08 01 19, 08 01 11* - odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 08 01 15* - szlamy wodne zawierające farby i lakiery zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 11 01 13* - odpady z odtłuszczania zawierające substancje niebezpieczne, 1101 98* - inne odpady zawierające substancje niebezpieczne, 12 01 09* - oleje z obróbki metali łatwo ulegające biodegradacji, 13 01 13* - inne oleje hydrauliczne, 12 03 01* - wodne ciecze myjące, 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (pkt 1). Jednocześnie organ I instancji skazał, że odpady określone w pkt 1 należy usunąć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. poprzez zawarcie umowy na ich usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu (pkt 2), w terminie 7 dni od daty, kiedy niniejsza decyzja stała się ostateczna (pkt 3). Termin usunięcia odpadów oraz przebieg prac należy również uzgodnić z Z. , ponieważ naczepa z odpadami obecnie znajduje się na terenie należącym do tego zakładu (pkt 4).
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2020 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w P. ujawnili na terenie działek nr [...], [...], arkusz mapy nr [...], obręb J. (Gmina P., powiat pleszewski) - zatoka postojowa przy drodze krajowej [...] ([...]), naczepę marki [...] o numerze VIN: [...] wraz z około 130 pojemnikami o pojemności 200 litrów każdy, zawierającymi nieokreśloną substancję. Substancja została poddana badaniu przez Specjalistyczną Grupę Ratownictwa Chemiczno-Ekologicznego przy PSP w O. W. – w wyniku badania stwierdzono, że są to chemikalia. Naczepa została porzucona przy drodze krajowej, a ustalenie jej właściciela nie było możliwe. Wobec tego w dniu [...] lutego 2020 r. naczepa została umieszczona na terenie Z. . Zgodnie z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami Województwa W. na obszarze należącym do Z. zostało wyznaczone miejsce do magazynowania odpadów.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że Komenda Powiatowa Policji w P. pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w P. wszczęła śledztwo w sprawie składowania, usuwania i transportowania odpadów lub substancji w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. w miejscowości L. - zatoka postojowa przy drodze krajowej [...] ([...]), na naczepie marki [...], pochodzącej z kradzieży, w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrażać życiu lub zdrowiu człowieka, tj. o czyn art. 183 § 1 Kodeksu karnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., sygn. [...] śledztwo to zostało umorzone z powodu nieustalenia sprawcy przestępstwa.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad będącą zarządcą działek nr [...], [...] arkusz mapy nr [...], obręb J., których właścicielem jest Skarb Państwa do usunięcia odpadów znajdujących się obecnie na naczepie umieszczonej na terenie [...]. W odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. wskazała, że nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych do usunięcia odpadów, albowiem naczepa jest rodzajem pojazdu i do jej usunięcia będą miały zastosowanie przepisy związane z usuwaniem pojazdów z drogi uregulowane w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110).
Dalej organ I instancji wskazał, że działki nr [...], [...], arkusz mapy nr [...], obręb J. (Gmina P., powiat [...]) nie stanowią, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach składowiska odpadów. Miejsce, w którym ujawniono odpady, nie więc jest miejscem do tego przeznaczonym. Na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest natomiast obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Za "posiadacza odpadów", zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawie o odpadach rozumie się przy tym wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Choć ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", pojęcie to definiuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), która w art. 3 pkt 44 przez pojęcie władającego powierzchnią ziemi rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Systemowo należy pojęcie to w taki sposób rozumieć również na gruncie ustawy o odpadach.
Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że jeżeli istnieje możliwość ustalenia właściciela naczepy, to właściciel naczepy powinien usunąć naczepę z drogi i zagospodarować odpady, chyba że wskaże podmiot, który umieścił odpady w naczepie. Wtedy podmiot, który umieścił odpady na naczepie będzie musiał je zagospodarować. Jeżeli natomiast właściciel naczepy nie wskaże posiadacza odpadów ale udowodni, że nie jest ich posiadaczem, tj. nie umieścił ich na naczepie i nie pozostawił jej na drodze, to wtedy podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie odpadów jest władający powierzchnią ziemi, zgodnie z domniemaniem wskazanym w art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. drugie ustawy o odpadach. W rozpoznawanej sprawie udało się ustalić właściciela naczepy, jednak z akt sprawy wynika, że została mu ona skradziona. Beczki z odpadami zostały umieszczone na naczepie bez jego wiedzy i porzucone wraz z naczepą na działkach nr [...] i [...], arkusz mapy nr [...]. obręb J. (Gmina P., powiat [...]). W sprawie nie udało się natomiast ustalić właściciela znajdujących się na naczepie beczek z substancjami ciekłymi. Śledztwo prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w P. (sygnatura sprawy: [...]) nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w P. (sygnatura sprawy: [...]), w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za czyn określony art. 183 § 1 Kodeksu karnego zostało umorzone z powodu nieujawnienia wytwórcy odpadów ani też innego wcześniejszego posiadacza. Biorąc pod uwagę, że władającym powierzchnią nieruchomości, na której porzucone zostały odpady jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i nie został ustalony wytwórca, czy inny posiadacz odpadów, pomiot ten z mocy art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach jest zobowiązany do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie dowodu z bazy danych Policji niezbędnego dla ustalenia właściciela naczepy - posiadacza odpadów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a., art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.
W uzasadnieniu odwołująca podniosła, mimo ustalenia właściciela naczepy Burmistrz Miasta i Gminy P. nie wskazał go jako strony postępowania i wydał zaskarżoną decyzję obciążając wykonaniem obowiązku usunięcia odpadów wyłącznie odwołującą. Tymczasem władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Innym posiadaczem odpadów jest natomiast właściciel naczepy, którego dane osobowe były znane organowi w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.
Dalej, wprawdzie odwołująca jest zarządcą nieruchomości, to nie jest właścicielem pojazdu, na którym ujawniono nieznane substancje, a w konsekwencji nie jest też posiadaczem odpadów. Zarządca drogi ustawowo został powołany do umożliwienie każdemu do bezpiecznego korzystania z drogi. To od użytkowników dróg zależy jak one są wykorzystywane, w tym do postoju pojazdu. W przypadku naruszenia przepisów o ruchu drogowym w związku z porzuceniem pojazdu na drodze mają zastosowanie w pierwszej kolejności przepisy porządkowe ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustawa o odpadach powinna być stosowana w dalszej kolejności i z uwzględnieniem faktu, że odpady znajdują się na pojeździe stanowiącym własność konkretnego podmiotu, a nie bezpośrednio na nieruchomości. Z treści decyzji wynika, że sam pojazd nie został uznany za odpad, a za odpad uznano wyłącznie ładunek znajdujący się na pojeździe. Z tego należy natomiast wyprowadzić wniosek, że odpad należy do właściciela naczepy jako pojazdu, który został przewieziony na nieruchomość będącą w zarządzie GDDKiA - drogę publiczną.
Naczepa jest rodzajem pojazdu, wobec czego do jej usunięcia będą miały zastosowanie przepisy związane z usuwaniem pojazdów z drogi uregulowane w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej. Zgodnie z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd usuwa się z drogi na koszt właściciela m.in. w razie pozostawienia go w miejscu, gdzie jest to zabronione i gdzie utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Taki pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Jak wynika z okoliczności sprawy przedmiotowy pojazd spełniał wszystkie przesłanki do zastosowania tych przepisów, gdyż został zaparkowany w zatoce autobusowej gdzie parkowanie jest zabronione, uniemożliwiał korzystanie z niej przez pojazdy upoważnione powodując zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, a poprzez transportowany ładunek również dla bezpieczeństwa środowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych szczegółowo wskazano sytuacje, kiedy możliwe jest obalenie domniemania prawnego z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, a mianowicie poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem władał lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jego nieruchomości nielegalnie. Domniemanie to mimo starań odwołującej nie zostało skutecznie obalone. W istocie w realiach niniejszej sprawy udało się organom ścigania ustalić właściciela naczepy, na której znajdowały odpady. Jednakże właściciel naczepy w dniu [...] lutego 2020 r. złożył zawiadomienie dotyczące dokonania w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. godzina [...] do dnia [...] lutego 2020 r. godzina [...] przez nieustalonego sprawcę zaboru naczepy. W dniu [...] lutego 2020 r. funkcjonariusze Policji odnaleźli porzuconą naczepę wraz z odpadami. Zatem w niniejszej sprawie nie można uznać, aby właściciel naczepy był posiadaczem odpadów, skoro naczepa ta została mu skradziona kilka dni wcześniej. Komenda Powiatowa Policji w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. umorzyła przy tym dochodzenie w sprawie dokonania kradzieży naczepy wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. Ponadto Policja w P. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. umorzyła śledztwo w sprawie podejrzenia składowania, transportowania w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r. w miejscowości L. odpadów również wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. Z uwagi więc na to, że do dnia wydania decyzji nie udało się ustalić właściciela znajdujących się na naczepie beczek z odpadami, a beczki te zostały umieszczone na niej bez wiedzy wściela naczepy, któremu została ona skradziona, to w sprawie ma zastosowanie domniemanie ustawowe, iż posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością. Zatem zasadnie organ I instancji uznał, iż to GDDKiA jest podmiotem, na który należy nałożyć obowiązek usunięcia odpadów.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że stanowisko, iż odpady umieszczone są na naczepie, a nie na drodze jest nie do zaakceptowania. Wprawdzie z art. 20 ustawy o drogach publicznych nie wynika wprost obowiązek usuwania odpadów i pojazdów pozostawionych na drogach, jednakże analiza przepisów tej ustawy pozostawia stwierdzić, że podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi jest dbanie o zapewnienie bezpieczeństwa drogi.
W skardze z dnia [...] czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów procesu na rzecz skarżącej według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 4 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 80 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodała, że domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach ma ułatwić wskazanie adresata nakazu, ale tylko w określonej relacji: zastępuje ono dowód na to, że władający gruntem jest posiadaczem odpadów. Obalenie tego domniemania polega na wykazaniu, że władający gruntem nie jest posiadaczem odpadów, a nie na wykazaniu, kto tym posiadaczem (wytwórcą) w rzeczywistości jest. W razie niemożności skorzystania z domniemania, ustalenie osoby posiadacza i skierowanie do niej odpowiedniego nakazu jest obowiązkiem organu. Władający gruntem uznawany jest za posiadacza odpadów nie wtedy bowiem, kiedy ze względu na trudności dowodowe nie ustalono rzeczywistego posiadacza, lecz wtedy, kiedy jeszcze domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 19 nie zostało obalone. Jeśli jest rzeczą wiadomą, że władający gruntem tym posiadaczem nie jest, to bez względu na stopień trudności dowodowych w ustaleniu posiadacza rzeczywistego, wskazanie adresata nakazu w oparciu o domniemanie nie jest dopuszczalne. Co prawda w rozpoznawanej sprawie oba organy odniosły się w swych decyzjach do ustaleń Policji, zgodnie z którymi właściciel naczepy zgłosił jej zabór w okresie od dnia [...] lutego do dnia [...] lutego 2020 r., to jednak nie ustalono, czy naczepa była używana wcześniej do przewozu odpadów przez podmiot, który trudnił się takimi transportami. W sprawie nie podjęto próby ustalenia stanu faktycznego, który mógłby wskazać na potencjalnego posiadacza odpadów, np. kontrahenta właściciela naczepy.
Dalej skarżąca wskazała, że organy porządkowe we własnym zakresie przeprowadziły kontrolę tego pojazdu i w trakcie tej kontroli stwierdziły nieprawidłowości związane z naruszeniem ustawy o odpadach z uwagi na brak dokumentacji. Całkowicie zatem niezrozumiałe jest w takiej sytuacji pominięcie i niezastosowanie regulacji ujętych w art. 24 i art. 24a ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodało, że
w decyzji popełniono omyłkę pisarską w numerze decyzji – decyzja ma nr [...], a nie [...]0.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Ponadto zaakcentowała, że w sprawie zastosowano wyłącznie przepisy ustawy o odpadach z całkowitym pominięciem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organy orzekające w sprawie pomijają, że odpady zostały ujawnione w trakcie transportu. Naczepa wraz z ładunkiem znajdowała się bowiem na drodze publicznej. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że znaleźć się mogła tam wyłącznie w związku z przejazdem z punktu, w którym nastąpił załadunek i została zaparkowana w trakcie transportu w miejscu publicznie dostępnym, przeznaczonym ze swej istoty dla użytkowników ruchu drogowego. Ta okoliczność jest kluczowa na kwalifikacji dalszych czynności jakie zostały podjęte przez Policję, która wydała nakaz odholowania pojazdu na miejsce wyznaczone do przechowania pojazdów zatrzymanych w trakcie transportu. Już te czynności wskazują, że organy orzekając w niniejszej sprawie dokonały dowolnego zastosowania przepisów ustawy o odpadach, nie zważając na okoliczności faktyczne, które nakazywały zastosować w sprawie ustawę Prawo o ruchu drogowym i jej przepisy dotyczące sposób postępowania z pojazdami porzuconymi. W ocenie skarżącego pojazd winien być odholowany na polecenie Policji na wyznaczony przez starostę parking (co miało w niniejszej sprawie miejsce), a następnie po przeprowadzeniu procedury związanej z porzuceniem pojazdu określonej w art. 130a ustawy, ostatecznie zutylizowany przez samorząd. Jeśli właściciel pojazdu zgłosiłby się po niego i wskazał, że ładunek nie stanowi jego własności (pochodzi z przestępstwa), to wówczas kosztami i tak powinien zostać obciążony właściciel pojazdu.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. uczestnik postępowania Z. sp. z o.o. z siedzibą w J. wskazała, że przyjęte rozstrzygnięcia prawne w decyzjach organów I i II instancji uznać należy za prawidłowe i słuszne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Burmistrz Miasta i Gminy P. zasadnie nałożył na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek usunięcia odpadów – w postaci ujawnionych na terenie działek nr [...] i [...], arkusz mapy nr [...], obręb J. (Gmina P., powiat [...]), stanowiących zatokę postojową przy drodze krajowej [...] ([...]), 130 beczek 200-litrowych wypełnionych substancjami niebezpiecznymi, zmagazynowanych na naczepie samochodowej o numerze VIN [...] – z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 26 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).
Z powyższego wynika, że przesłankami warunkującymi wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest po pierwsze ich istnienie, po drugie ich składowanie lub magazynowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz po trzecie ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów.
Pojęcie odpadu zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że definicja odpadów opiera się na wypracowanej w prawie unijnym i polskim "triadzie": pozbycia się, zamiaru pozbycia się oraz zobowiązania do pozbycia się. W ten sposób definicja uwzględnia pojęcie "pozbycia się" występującego w trzech wariantach. Pierwszy dotyczy faktycznej czynności dokonanej przez posiadacza substancji lub przedmiotu, drugi – zamiaru, a trzeci – obowiązku pozbycia się odpadu (por. E. Zębek, Zasady gospodarki odpadami w ujęciu prawnym i środowiskowym, KPP Monografie, Olsztyn 2018, str. 81).
Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma również znaczenia wola, świadomość nabywcy. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz uważa za zbędne i których chce się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania bez przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 11 ustawy o odpadach. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (np. ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być. Dany przedmiot staje się zatem odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub nie potrafi go wskazać (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2916/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2020 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w P. ujawnili na terenie działek nr [...] i [...], arkusz mapy nr [...], obręb J. (Gmina P., powiat [...]), stanowiących zatokę postojową przy drodze krajowej [...] ([...]), naczepę marki [...] o numerze VIN: [...] wraz z około 130 pojemnikami zawierającymi nieokreśloną substancję o pojemności 200 litrów każdy. Substancja została poddana badaniu przez strażaków ze Specjalistycznej Grupy Ratownictwa Chemiczno- Ekologicznego przy PSP w O. W., którzy stwierdzili, że są to chemikalia. Opinia biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami potwierdziła, że chemikalia te ze względu na skład chemiczny, konsystencje, barwę i zapach kwalifikują się do następujących rodzajów odpadów: 08 01 19* - zawiesiny wodne farb lub lakierów zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 08 01 20 - zawiesiny wodne farb lub lakierów inne niż wymienione w 08 01 19, 08 01 11* - odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 08 01 15* - szlamy wodne zawierające farby i lakiery zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 11 01 13* - odpady z odtłuszczania zawierające substancje niebezpieczne, 1101 98* - inne odpady zawierające substancje niebezpieczne, 12 01 09* - oleje z obróbki metali łatwo ulegające biodegradacji, 13 01 13* - inne oleje hydrauliczne, 12 03 01* - wodne ciecze myjące, 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone.
Dalej, z ustaleń Policji wynika, że właścicielem naczepy jest M. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe [...], który w dniu [...] lutego 2020 r. złożył zawiadomienie dotyczące dokonania w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. godziny [...] do dnia [...] lutego 2020 r. godziny [...] przez nieznanego sprawcę zaboru celem przywłaszczenia przedmiotowej naczepy. Dochodzenie w tej sprawie zostało jednak umorzone z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa (zob. postanowienie sierżanta Komendy Powiatowej Policji w O. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] – k. 127 akt adm. organu I instancji). Prowadzone przez Policję pod nadzorem Prokuratury śledztwo w sprawie podejrzenia składowania, transportowania w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. w miejscowości L. odpadów lub substancji w takich warunkach lub w taki sposób, że mogło to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...] także zostało umorzone wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa.
Powyższe okoliczności zdaniem Sądu świadczą o tym, że doszło do "pozbycia się" odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, którymi w niniejszej sprawie jest naczepa wraz z jej zawartością. Celowo bowiem została ona porzucona w zatoce postojowej, celowo również beczki z substancjami niebezpiecznymi nie zostały z niej wyładowane. Przyjąć więc należy, że podmiot, który dokonał zaboru naczepy i pozostawił ją z ładunkiem w przypadkowym miejscu, postępował z naczepą jak z odpadem, bowiem spełnił ustawową przesłankę "pozbycia się".
Powyższej oceny nie zmienia argumentacja strony skarżącej, aby sporną naczepę potraktować jako pojazd (w myśl art. 2 pkt 50 w zw. z pkt 52 ustawy Prawo o ruchu drogowym) i stosować do niej przepisy o usuwaniu pojazdu z drogi (art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym). Niewątpliwie sporna naczepa spełnia definicję pojazdu wskazaną w ustawie Prawo o ruchu drogowym, jednak z punktu widzenia niniejszej sprawy decydującym był zamiar pozbycia się tego pojazdu przez dotychczasowego posiadacza, który postąpił z nim jak z odpadem. Przesłanka "pozbycia się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, determinująca uznanie pojazdu za odpad odnosi się do uprzedniego posiadacza pojazdu, co oznacza, że to jego wola i sposób postępowania ma wpływać na kwalifikację pojazdu jako odpadu. Wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy odpadach przesłankę "pozbycia się" można stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza pojazdu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru jaki był w dacie przekazania przedmiotu innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 793/16). W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy wskazuje, że zamiarem poprzedniego posiadacza naczepy było pozbycie się jej wraz z zawartością.
Za chybione należało uznać przy tym te argumenty strony skarżącej, które sprowadzały się do "oddzielenia" kwestii naczepy od znajdujących się w niej substancji niebezpiecznych. Okoliczności sprawy wskazują, że naczepa wraz z zawartością była traktowana w momencie porzucenia przez sprawcę przestępstwa całościowo, jako jeden odpad. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że ostatecznie organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia beczek z substancjami niebezpiecznymi, ale obowiązku usunięcia naczepy. Wynika to bowiem wyłącznie z faktu, że naczepa została przez porzucającego odpady ukradziona, a jej właściciel został odnaleziony i wniósł o jej zwrot.
Niezasadne były także zarzuty, jakoby w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie tryb z art. 24 i art. 24a ustawy o odpadach. Przepisy te odnoszą się bowiem do transportu odpadów, natomiast Policja nie zatrzymała pojazdu w trakcie transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, ale porzuconą naczepę (bez ciężarówki i kierowcy), stanowiącą odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.
Idąc dalej, skoro sporną naczepę wraz z zawartością należało zakwalifikować jako odpad na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, Sąd mógł odnieść się do kwestii podmiotu zobowiązanego do jej usunięcia.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpasach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Wbrew stanowisku skarżącej nie było podstaw do przeprowadzenia dowodów na okoliczność, jaki podmiot był posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Art. 3 ust. pkt 19 ustawy o odpadach wprowadza bowiem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpasach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie jest skarżąca. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób, wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18). Zasadniczą funkcją domniemania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest zaprowadzenie ładu i stabilności w sytuacjach niepewnych i wątpliwych dotyczących odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi za odpady znajdujące się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny niż wynikający z domniemania. Domniemanie prawne, zawierające ustawowy nakaz przyjęcia określonego faktu w razie ustalenia innego faktu, wymaga obalenia w drodze dowodu przeciwnego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3123/18). Oczywiście, choć wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów, nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3271/19).
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nie zostało skutecznie przez skarżącą obalone. W niniejszej sprawie nie można bowiem uznać, aby właściciel naczepy był posiadaczem odpadów, skoro naczepa ta została mu skradziona kilka dni wcześniej. Policji nie udało się ustalić sprawcy zaboru naczepy ani sprawcy porzucenia naczepy wraz z beczkami wypełnionymi substancjami niebezpiecznymi w zatoce postojowej. Z uwagi więc na to, że do dnia wydania decyzji nie udało się ustalić właściciela znajdujących się na naczepie beczek z odpadami, a beczki te zostały umieszczone na niej bez wiedzy właściciela naczepy, któremu została ona skradziona, to w sprawie ma zastosowanie domniemanie ustawowe, iż posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością.
Choć ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", pojęcie to definiuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973), która w art. 3 pkt 44 przez pojęcie władającego powierzchnią ziemi rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Jak słusznie wskazał organ I instancji, systemowo należy pojęcie to w taki sposób rozumieć również na gruncie ustawy o odpadach.
Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] zostały oddane przez Skarb Państwa w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest władającym powierzchnią ziemi, a więc jest posiadaczem odpadów. To na skarżącej ciążył obowiązek obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez wykazanie, że posiadaczem odpadów jest inny podmiot. Zdaniem Sądu skarżąca tego nie wykazała. Argumentacja skarżącej zmierzała bowiem do przerzucenia odpowiedzialności – oprócz właściciela naczepy, któremu została ona skradziona – na inny organ, tj. Starostę, który jest odpowiedzialny za usunięcie pojazdu z drogi w myśl art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślenia jednak wymaga, że niniejsze postępowanie dotyczyło usunięcia odpadów, a nie procedury usunięcia pojazdu, o której mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, co wynika z wcześniejszych rozważań, prawidłowo organy zakwalifikowały naczepę jako odpad, jak i prawidłowo uznały skarżącą za posiadacza odpadów.
W świetle powyższego rozważania organu o obowiązkach zarządcy drogi uznać należało za zbędne. Ustalenie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach było wystarczające do rozważenia odpowiedzialności GDDKiA za usunięcie przedmiotowych odpadów.
Także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 80 i 77 § 1 K.p.a. Sąd uznał za nieuzasadnione, albowiem organy podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonując prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który doprowadził do uznania odpowiedzialności skarżącej za usunięcie odpadów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia przesłanki wskazane w art. 107 § 3 K.p.a. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, albowiem właściciel naczepy, z uwagi na zgłoszenie jej kradzieży, nie mógł zostać uznany za posiadacza odpadów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] stycznia 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).