II SA/Po 591/22

II SA/Po 591/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59, art. 61 ust. 1 i 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 22 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...], [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 503, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.735 z późn. zm. dalej k.p.a.) ustalił na wniosek K. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, w celu przeznaczenia powstałej powierzchni na funkcję mieszkaniową, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]).
W dniu 22 listopada 2021 r., Pan K. R., reprezentowany przez pełnomocnika M. C. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Prezydent zawiadomił strony prowadzonego postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się ze złożonym wnioskiem i wyrażenia stanowiska w stosunku do projektowanej inwestycji. W wyniku powyższego do organu wpłynęło pismo Pani J. L. (dalej jako skarżąca lub strona), współwłaścicielki ww. nieruchomości, w którym nie wyraziła ona zgody na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku.
W celu dokonania oceny możliwości realizacji projektowanej inwestycji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem. W tym celu wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588, dalej rozporządzenie MI). Stosownie do wymogów zawartych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI - granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.
Organ wskazał, że szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem wynosi ok. 23m. Za front działki zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia MI przyjęto jej część od strony ul. [...], bowiem z tej strony Inwestor wskazał obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji (poprzez istniejący zjazd). Zatem trzykrotna szerokość frontu działki wyniosła 69m. Wobec tego granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 69m wokół terenu projektowanej inwestycji. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, co pozwala na uznanie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji w obszarze analizowanym.
W odniesieniu do linii zabudowy uznano, że niezbędnym minimum jakie należy zachować jest linia zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce, w odległości 2m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Taką możliwość ustalenia linii zabudowy daje przepis § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia MI, który dopuszcza ustalenie innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Mając na uwadze, że Inwestor zaproponował we wniosku rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego do granicy pasa drogowego ul. [...], organ stwierdził, że mamy do czynienia z brakiem kontynuacji linii zabudowy w obszarze zabudowanym. Zdaniem organu nie był też spełniony warunek kontynuacji intensywności zabudowy w obszarze analizowanym przez projektowaną inwestycję, warunek kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, ani warunek geometrii dachu i wysokości projektowanych budynków.
Po sporządzeniu ww. analizy organ, poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (w tym ze sporządzoną analizą) i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w niniejszej sprawie.
W wyniku powyższego do organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora zmieniające złożony wniosek w zakresie: powierzchni zabudowy, linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej rozbudowy oraz wysokości do najwyższego punktu dachu. Wpłynęło również pismo skarżącej, która powtórnie wyraziła swój sprzeciw wobec projektowanej inwestycji.
Mając na uwadze zmianę wniosku przez pełnomocnika organ ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeanalizowano powtórnie jedynie te parametry, które zostały zmienione przez pełnomocnika pismem z dnia 9 marca 2022r. Opierając się na przeprowadzonej analizie z dnia 24 lutego 2022r. ustalono, że:
• po zmianie wniosku projektowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy budynków w obszarze analizowanym. Inwestor zaproponował linię zabudowy projektowanej rozbudowy zgodną z linią istniejącego budynku na przedmiotowej działce.
• spełniony został warunek wskaźnika intensywności zabudowy. Zmieniono powierzchnię zabudowy projektowanej inwestycji z 200m2 na 180m2 i tym samym omawiany wskaźnik dla terenu inwestycji wynosi 0,53. Z uwagi na to, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, na działkach przy ul. [...] i ul. [...] wskaźnik intensywności zabudowy wynosi odpowiednio 0,52 i 0,51 można ustalić dla terenu inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy na nieco wyższym poziomie 0,53 (zgodnie z wnioskiem Inwestora), planowana zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym,
• projektowana inwestycja spełniła również warunek kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym. Zmiana wartości omawianego parametru z 7m na 4,5m (budynek z uskokiem od frontu), spowodowała, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej rozbudowy kontynuuje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach sąsiednich odpowiednio przy ul. [...] [...] i [...] oraz na przedmiotowej działce, która wynosi max. 4,5 m.
• zaproponowana przez pełnomocnika wysokość budynku do najwyższego punktu dachu na poziomie 8m spełnia warunek kontynuacji omawianego parametru w obszarze analizowanym.
Po powtórnym przeanalizowaniu sprawy pismem z dnia 13 kwietnia 2022r. zawiadomiono ponownie strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (w tym z ponownie sporządzoną analizą) i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w niniejszej sprawie. Skarżąca po raz kolejny nie wyraziła zgody na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej organ wskazał, że stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem organu z przeprowadzonej analizy wynika, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p., stąd możliwe jest ustalenie dla niej warunków zabudowy.
Organ I instancji przeprowadził również analizę zgodnie z art. 53 ust.3 u.z.p.p. oraz wystąpił o uzgodnienie planowanej inwestycji do organów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Następnie J. L., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z 16 maja 2022 r. nr [...], domagając się jej uchylenia i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, w celu przeznaczenia powstałej powierzchni na funkcję mieszkalną na terenie położnym w K. przy ul. [...] [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]
2. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI poprzez uznanie, że określenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,53 nie spowoduje naruszenia warunku kontynuacji intensywności zabudowy na analizowanym obszarze w sytuacji gdy wskaźnik intensywności zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 0,40.
W odwołaniu omówiono ww. zarzuty oraz wskazano, że planowana inwestycja uniemożliwi korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Działka nr [...] graniczy z działką nr [...] o pow. [...]ha, która stanowi własność odwołującej, w której to granicy ma nastąpić rozbudowa, co uniemożliwi korzystanie odwołującej z dojścia do budynku gospodarczego, w którym znajduje się opał.
Ponadto wpłynęły również odwołania J. B. i D. B., w których podali oni, że inwestycja ujemnie wpłynie na komfort korzystania z nieruchomości z uwagi na zagęszczenie zabudowy oraz naruszenie warunków nasłoneczniania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań, działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, głównie zgodnie z granicami nieruchomości, pozwalających wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną", w promieniu 69 m. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie budynków jednorodzinnych mieszkalnych spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy, biorąc pod uwagę linię zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce inwestycyjnej, w odległości 2 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. działce nr [...] (obręb [...]). W ocenie Kolegium organ I instancji mógł zastosować odstępstwo z § 4 ust. 3 i 4 w/wym. rozporządzenia. Zastosowanie tej regulacji uzasadnia istniejące zagospodarowanie terenu objętego analizą.
Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. SKO zwróciło uwagę, że organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,05 do 0,76, a średnia wynosi 0,40. W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy wynosi 0,53. Niewątpliwie przekracza średnią wartość. Organ I instancji zastosował odstępstwo od zasady średniej wartości. Kolegium zweryfikowało analizę w tym zakresie. Jak wynika z jej treści w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, której wskaźnik intensywności zabudowy jest zbliżony lub większy od wskaźnika dla planowanej inwestycji, np. działka nr [...] - 0,51, działka nr [...] - 0,76, działka nr [...] - 0,52, działka nr [...] - 0,51, działka nr [...] - 0,62.
Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W związku z powyższym organ I instancji za zasadne uznał przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych przy ul. [...] [...] i [...], których wysokość wynosi max. 4,5 m. W związku z tym zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W związku ze zmianą wniosku inwestora w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 7,0 m na 4,5 m planowana inwestycja kontynuuje ten parametr. Organ I instancji uzasadnił swoje ustalenia wynikami analizy. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W ocenie Kolegium przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowane budynki wpiszą się w istniejący stan zagospodarowania terenu.
Nadto planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] poprzez istniejący zjazd. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Na podstawie art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stwierdzić, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 nie stosuje się na terenie miasta K.. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki. Planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie znajdują uzasadnienia. Organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia MI i prawidłowo ustalił wszystkie parametry. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzasadnia planowaną przebudowę. Z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. L. reprezentowana przez radcę prawnego podała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 maja 2022 r. o nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 61 § 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, w celu przeznaczenia powstałej powierzchni na funkcję mieszkalną na terenie położonym w K. przy ul. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...] nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
b) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że określenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,53 nic spowoduje naruszenia warunku kontynuacji intensywności zabudowy na analizowanym obszarze w sytuacji, gdy średni wskaźnik zabudowy na tym obszarze wynosi 0,40.
2. naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem wspomnianych przepisów polegające na braku kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieustaleniu wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi związane z uzyskaniem warunków zabudowy.
d) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 16 maja 2022 r., w sytuacji gdy jest ona obarczona wadami natury materialnej oraz procesowej.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że jedynie dwie działki z 24 będących przedmiotem analizy posiadają wyższy wskaźnik intensywności zabudowy, niż 0,53. Chodzi o działki nr [...] o wskaźniku 0,76 oraz działkę nr [...] o wskaźniku 0,62,. Skarżąca podniosła, że obie powyższe działki są działkami nietypowymi dla analizowanego obszaru, co zostało przez Kolegium zupełnie pominięte. Działka o nr [...] znajdująca się przy ul. [...] jest działką z zabudową o funkcji usługowej oraz położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie Parku [...]. Odnośnie działki o nr [...] znajdującej się przy ul. [...] podkreślono, iż jednie w niewielkiej części położona jest w obszarze analizowanym. Organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze opierają się wyłącznie na wartościach wskaźnika występującego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a tego odstępstwa nie uzasadniło. Ponadto planowana inwestycja utrudni skarżącej korzystanie z jej nieruchomości (dostęp do opału).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 maja 2022 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w celu przeznaczenia powstałej powierzchni na funkcję mieszkaniową.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 w tekście jako: u.p.z.p.).
Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie MI".
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z tym przepisem – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, opiera się wyłącznie o stwierdzenie spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak ich spełnienia stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej zmodyfikowanym wnioskiem inwestora z dnia 9 marca 2022 r.
Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna). Stosownie do art. 961 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sporządzona w niniejszej sprawie analiza uwzględniła wskazane wymogi normatywne, w tym ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu. Ustalona szerokość frontu działki inwestycyjnej nr [...] (od strony ul. [...], gdzie odbywać się będzie wjazd), oznaczona na załączniku graficznym do decyzji, wynosi około 23 m, minimalna odległość dla obszaru analizowanego to 69 m (Załącznik Nr [...] do decyzji). Prawidłowo wyznaczono zatem obszar analizowany w tej odległości w każdym kierunku od granicy działki inwestora. Wprawdzie obszar nie został wyznaczony w formie okręgu, a kwadratu/ prostokąta, lecz takie wyrysowanie obszaru analizowanego Sąd uznał za dopuszczalne, gdyż granice obszaru wyznaczone zostały w prawidłowej odległości od działki [...] (równej lub nieco większej niż promień).
Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).
Analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy wykazała, że w obszarze analizowanym występuje jednorodna zabudowa, zarówno co do gabarytów poszczególnych budynków, jak i ich funkcji - jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, której towarzyszą budynki gospodarcze oraz w jednym przypadku budynek o funkcji usługowej. Spełniona jest zatem przesłanka kontynuacji funkcji - przebudowa i rozbudowa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, a celem jest przeznaczenie rozbudowanej części na funkcję mieszkaniową. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, w którym wskazano, że nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Po modyfikacji wniosku inwestora spełniony jest ww. warunek bowiem linia zabudowy pozostanie zgodna z linią istniejącego budynku na działce [...], co wynika z załącznika nr [...] do decyzji.
Stosownie do § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust.2). Skarżąca kwestionowała dopuszczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,53 wskazując, że średnia w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 0,40 (zob. tabela k. 71 akt I instancji).
Wskazać należy, że § 5 ust. 2 rozporządzenia MI nie wyklucza ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy wyższego niż występujący na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną, jednak organ takie rozwiązanie winien szczegółowo uzasadnić, a nadto powinno ono wynikać z ustaleń zawartych w analizie (tak - wyrok NSA z wyroku dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1384/17, CBOSA). W ocenie Sądu zarówno z analizy, jak i uzasadnienia decyzji wynika, iż dopuszczalne było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,53. Rację ma skarżąca, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie 0,40. Sąd zwraca jednak uwagę, że w obszarze analizowanym intensywność zabudowy jest bardzo zróżnicowana i waha się w przedziale od 0,05 aż do 0,76. Na działce nr [...] wskaźnik wynosi 0,62, na dz. nr [...] wynosi aż 0,76. Wbrew twierdzeniom skarżącej działka nr [...] prawidłowo została uwzględniona przez organ jako działka, którą przecina granica obszaru analizowanego. Ponadto w obszarze analizowanym znajdują się działki o wskaźniku ok 0,50 (dz. nr [...], [...]- granicząca z inwestorem, dz. nr [...]). Sąd wskazuje skarżącej, że o ile dwie działki z 24 analizowanych mają wskaźnik intensywności wyższy niż 0,53, to naliczyć można siedem działek, których wskaźnik jest zbliżony do wnioskowanego przez inwestora (wskaźnik na poziomie 0,49; 0,51; 0,76; 0,52; 0,46; 0,51; 0,62.). Uzasadnione było więc stwierdzenie przez organ, że wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0,53 nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i możliwe jest zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Wobec powyższego Sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Przeprowadzona analiza uwzględniała zarówno budynki jedno jak i wielorodzinne (osobno.). Średnia szerokość elewacji frontowej dla budynku jednorodzinnego kształtuje się na poziomie 7,2 m, a dla budynków wielorodzinnych 8,8 m. Jak zwrócono uwagę w analizie największą szerokość elewacji frontowej ma dz nr. [...]- 17 m. W obszarze znajdują się również trzy działki o szerokości elewacji frontowej na poziomie 14-15 m. Jak słusznie zwróciło uwagę SKO planowana przebudowa i rozbudowa nie wpłynie na zmianę szerokości elewacji frontowej.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W związku z powyższym organ I instancji za zasadne uznał przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych przy ul. [...] [...] i [...], których wysokość wynosi max. 4,5 m. Inwestor, po modyfikacji wniosku, wniósł o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej również na poziomie 4,5 m, wobec czego planowana inwestycja kontynuuje ten parametr.
Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu, który ustalono w zgodzie z § 8 rozporządzenia MI. Przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowane budynki wpiszą się w istniejący stan zagospodarowania terenu.
Reasumując - wbrew zarzutom skargi objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zarówno co do kontynuacji funkcji, jak i parametrów planowanej przebudowy i rozbudowy.
W tym miejscu należy przejść do omówienia pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.
Nie ulega wątpliwości, że teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - przez istniejący zjazd (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, która dotyczy przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku. Brak było także podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podobnie brak podstaw do uznania, by decyzja nie pozostawała zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Decyzja pozostaje również zgodna z zapisem § 9 rozporządzenia, w myśl którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust.1).
W tych okolicznościach zasadnie organy oceniły spełnienie przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego we wniosku terenu. Dokonane przez organ ustalenia pozostawały wystarczające w stopniu pozwalającym na wydanie przedmiotowej decyzji. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko ogólne ramy inwestycji i podlega konkretyzacji dopiero na kolejnym etapie tj. ubiegania się o pozwolenie na budowę. Kwestia dostępu do szopy na opał przez skarżącą również badana być może dopiero na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.
Zarzuty podnoszone w skardze, z wyżej omówionych przyczyn, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sprzeciw skarżącej wobec planowanej inwestycji może mieć znaczenie dopiero na dalszym etapie, gdyż jest ona współwłaścicielką nieruchomości. Skoro inwestor spełnił warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. należało przychylić się do stanowiska organów, że zasadne było ustalenie warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.,) orzekł jak w sentencji.