II SA/Po 59/23

II SA/Po 59/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2445/23 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 ust. 1 pkt 34
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] "J. " S. J. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 25 listopada 2022 r., nr [...] znak [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, ze zm., dalej również jako: "ustawa") oraz ustaleń kontroli działalności gospodarczej S. J., prowadzonej pod nazwą Firma [...] "J". S. J. z siedzibą przy ul. [...], [...] K. , przeprowadzonej w okresie od dnia 28 kwietnia do dnia 21 października 2022 r., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził odbierane lub transportowane odpady transportować bezpośrednio do podmiotów posiadających zezwolenie na gospodarowanie tymi odpadam, wskazując termin wykonania zarządzenia jako niezwłoczny oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 grudnia 2022 r.
Uzasadniając powyższe zarządzenie organ ochrony środowiska wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej S. J. prowadzonej pod nazwą Firma [...] "J" S.J. z siedzibą przy ul. [...], [...] K. (dalej również jako: "kontrolowany" albo "skarżący") przeprowadzonej w zakładzie przy ul. [...] w K. w okresie od dnia 28 kwietnia do dnia 21 października 2022 r. przez Inspektorat Delegatury w K. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zarządził w punkcie 1 ich usunięcie.
Kontrolowany odbiera odpady od właścicieli nieruchomości oraz gospodaruje odpadami poprzez transport odpadów. Stwierdzono, że odpady powyższe przywożone są na teren działki o nr ew. [...] obręb [...] S. , gm. K. i na terenie części tej działki są przeładowywane. Przeładunek polega na przesypywaniu odpadów z mniejszych kontenerów z transportowanymi odpadami do kontenera zbiorczego, który jest następnie przewożony do posiadacza odpadów przetwarzającego lub zbierającego odpady. Przeładunek odpadów spełnia definicję zbierania odpadów określoną w art. 3 ust 1 pkt 34 ustawy z 14 grudnia 2012 r. odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej również jako: "ustawa") rozumianego jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania oraz tymczasowego magazynowania odpadów i wymaga, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, zezwolenia na zbieranie odpadów. Ponieważ kontrolowany nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów, w związku z powyższym jest zobowiązany transportować odpady bezpośrednio do podmiotów posiadających zezwolenie na gospodarowanie tymi odpadami.
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniósł S. J. prowadzący działalność pod nazwą Firma [...] "J" S.J., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 3 ust. 1 pkt 34 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że przeładunek na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] S. gm. K. nosi znamiona zbierania odpadów bowiem stanowi gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania oraz tymczasowe magazynowanie odpadów a zatem wymaga zezwolenia na zbieranie odpadów, którego spółka skarżąca nie posiada;
2. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego przejawiające się w niesłusznym przyjęciu, iż skarżący dopuścił się wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia naruszenia zbierania odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia, podczas gdy nie każdy przeładunek stanowi zbieranie odpadów, a realizowane usługi przeładunkowe na działce o nr ew. [...] nie noszą znamion zbierania odpadów.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że mianem gospodarowania odpadami określa się "zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, łącznie z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami" (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy.). W ustawie o odpadach nie została sformułowana definicja legalna "wytwarzania odpadów". Pod pojęciem tym rozumie się jednak podejmowanie działań, w wyniku których dochodzi do powstania odpadów. Ustawa definiuje pojęcia takie jak "zbieranie odpadów" oraz "przetwarzanie odpadów". Pierwsze z nich oznacza gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy). Pod pojęciem magazynowania odpadów rozumieć zaś należy "czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów" (art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.). Ustawa definiuje też szczególny rodzaj zbierania odpadów - selektywne zbieranie odpadów. Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "sortowanie odpadów", należy je wobec tego rozumieć zgodnie z zasadami języka ogólnego, jako rozdzielanie odpadów na grupy według określony cech.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach poprzez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Przepis ten został naruszony poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działania skarżącego polegające na przesypaniu odpadów z mniejszych kontenerów do kontenera zbiorczego, który jest następnie przywożony do posiadacza odpadów przetwarzającego lub zbierającego te odpady wyczerpuje definicję zbierania odpadów. Takie przesypanie odpadów celem transportu nie stanowi ich gromadzenia ani też sportowania nie wyodrębnia się u skarżącej spółki frakcji odpadów, po prostu w celu ekonomiki przewozu dokonuje się przesypania do większego zbiorczego kontenera. Gromadzenie odpadów oznacza ich czasowe przetrzymanie na nieruchomości, tymczasem spółka wyjaśniła w postępowaniu kontrolnym, że nie dokonuje przetrzymania odpadów a je od razu przekazuje do podmiotu przetwarzającego odpady. Sortowanie oznacza proces odseparowania najpierw na ogromnych sitach frakcji biodegradowalnej, a potem z frakcji nadsitowej za pomocą szeregu separatorów i pracy ludzkiej wysortowaniu surowców wtórnych takich jak plastiki, metale, szkło i papier. Tymczasem skarżący nie dokonywał separowania odpadów, albowiem nie oddzielał frakcji poszczególnych kategorii odpadów. Przedmiotowe odpady nie zostały wytworzone na działce skarżącego i nie są przetwarzane, a skarżący transportuje jedynie odpady. Tymczasem ze zbieraniem odpadów wiąże się choćby krótkotrwałe magazynowanie odpadów, która to czynność stanowi element zbierania odpadów składająca się na część większego procesu gospodarowania odpadami. Działka nr [...] obręb S. nie może stanowić takiego miejsca, ponieważ nie jest miejscem wytworzenia odpadów.
Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który zarządził skarżącemu odbierane lub transportowane odpady transportować bezpośrednio do podmiotów posiadających zezwolenie na gospodarowanie tymi odpadami.
W tym miejscu zauważyć należy – co nie jest też kwestionowane przez strony, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska, a jego adresat jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 ustawy - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Innymi słowy, zarządzenie pokontrolne, będące wyrazem interwencji właściwego organu, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli w razie stwierdzenia naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 czy z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21, Baza NSA). Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: - kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ; - treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; - oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Należy przy tym zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy podczas czynności kontrolnych organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydawane jest ono w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego. Nie podlega również badaniu to czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne.
W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola u skarżącego została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony. Nie budzi też zastrzeżeń treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (od którego nie wniesiono zastrzeżeń), która koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Przedmiotem sporu pozostaje kwestia rozstrzygnięcia, czy działania skarżącego wyczerpują definicję "zbierania odpadów" określoną w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach.
Odnosząc się do tak postawionej kwestii Sąd zauważa, że w czasie czynności kontrolnych ustalono, że na kontrolowanym terenie znajdują się dwa nasypy z których w razie potrzeby firma korzysta w przypadku przeładunku kilku małych kontenerów odebranych jednocześnie, bądź w bardzo krótkim odstępie czasowym odbywa się to poprzez natychmiastowe przez spalanie odpadów z małych kontenerów do jednego dużego, następnie kierowca niezwłocznie zabiera duży kontener z odpadami i udaje się na składowisko gdzie odpady zostają zutylizowane (oświadczenie z dnia 10 listopada 2022 r. – zał. nr 6 do protokołu kontroli). Równocześnie analiza wybranych losowo przez kontrolującego usług wykonywanych przez skarżącego wskazuje, że niektóre z odebranych odpadów są dostarczana do miejsca przyjęcia odpadów z opóźnieniem. Przykładowa karta przekazania odpadów nr [...] wskazuje, że skarżący odebrał odpady w dniu 11 października 2022 r., natomiast przekazał je dopiero w dniu 13 października 2022 r. Taka sama sytuacja faktyczna została odzwierciedlona w karcie nr [...] (s. [...] protokołu kontroli oraz załączone do protokołu kontroli karty przekazania odpadów).
W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach pod pojęciem "zbierania odpadów" rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Jak przyznał sam skarżący w skardze gromadzenie odpadów, w rozumieniu ich ustawy, oznacza ich czasowe przetrzymanie na nieruchomości. Sytuacja, w której odpady są przekazywane dwa dni później niż data ich odbioru wyczerpuje powyższą przesłankę, a zatem rację ma organ przyjmując, że działanie skarżącego wypełnia definicję zbierania odpadów rozumianego jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania oraz tymczasowego ich magazynowania Bez znaczenia dla ustalenia kwestii zbierania pozostaje również okoliczność czy tego rodzaju czynności tego rodzaju miały charakter wyjątkowy. W ocenie Sądu każde gromadzenie odpadów, nawet jednorazowe, objęte jest definicją zbierania odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12, Baza NSA).
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu, a wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.