II SA/Gd 900/24

II SA/Gd 900/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S., M. A. C., T. C., E. K., D. S. B., M. B., B. C., I. G., K. G., M. B., E. M., A. J., S. M. B. – R., G. J. F., K. F., M. R. R., M. P., M. B., K. D. W., M. W., K. W., A. W., A. Ch., M. Ch., H. .E. M., J. R., T. L., M. B., T. J. K., A. A. K., G. S. B., M. W. S., S. J. W., A. W., B. K., M. .W. C., W. J., "A" Spółki jawnej z siedzibą w N., P. N., G. S., K. T. S., B. J. P., J. S., A. K. K., M. I. B. – P., S. B., M. B. – R., M. M. D., D. M. P., D. R., E. B., S. O., R. M. P., P. K. F., M. G. S., M. K., M. W. K., E. S., J. Z., A.I.F. – H., M. W., J. W., R. B., S. M. B., G. F. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 10 stycznia 2024 r., nr LXXVI/1190/2024 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 22 lipca 2024r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A.A.-Z.Z., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa nr LXXVI/1190/2024 z dnia 10 stycznia 2024 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
We wniesionej skardze wskazano, że skarżący są właścicielami nieruchomości i uchwała Rady Miejskiej Władysławowa nr LXXVI/1190/2024 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo" z dnia 10 stycznia 2024 r. w części dotyczącej [....] narusza ich prawo własności oraz prawo do sposobu z korzystania z działek.
Jak podnoszą skarżący w trakcie procedury sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Władysławowo przez Burmistrza Władysławowa składali oni uwagi do projektu studium wnioskując o zmianę przeznaczenia terenów ich nieruchomości na obszary uzupełnień zabudowy o dominującej funkcji usług hotelarskich o niskiej intensywności i zabudowy letniskowej lub na inne tereny rekreacyjne z możliwością dopuszczenia zabudowy letniskowej (rekreacyjnej). Burmistrz Władysławowa nie uwzględnił wniosków skarżących argumentując to lakonicznym stwierdzeniem, iż działki objęte wnioskami znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu uprawomocnionego uchwałą nr 424/XXXV/21 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r. i że zgodnie z zapisami tej uchwały jednym z celów powołania obszaru chronionego krajobrazu jest utrzymanie spójności przestrzennej i trwałości ekosystemu leśnych, wodnych, łąkowo - torfowiskowych wzdłuż linii brzegowej Morza Bałtyckiego zwłaszcza względem przebiegającego równoleżnikowo przez obszar korytarza ekologicznego rangi ponadregionalnej - Nadmorskiego, który również ma istotne znaczenie dla zachowania ekologicznej łączności z sąsiadującą z nim siecią korytarzy subregionalnych: Doliny P. i Doliny C.
Nadto wskazano, że obszar [...] jest obszarem cennym przyrodniczo oraz krajobrazowo, a jednocześnie stanowi teren podmokły oraz teren zagrożenia powodziowego. Jest to przesłanką zachowania go jako teren naturalny, niezabudowany. W związku z unikatowymi obszarami [..] w projekcie studium wyróżniono go jako jeden ze zidentyfikowanych w Gminie krajobrazów priorytetowych w skali lokalnej. Wyróżnioną jednostkę krajobrazową obejmującą przedmiotowe nieruchomości oznaczono w studium jako "[...]", co charakteryzuje unikatowość, reprezentatywność dotychczasową ochronę prawną oraz ważność krajobrazu dla społeczności lokalnej na terenie Gminy W. Wskazano, że obszar [...] jest o utrzymującej się dużej wilgotności, zalewany okresowo lub stale zabagniony. [...] znajdują się w pradolinie rzeki C. i są obszarami szczególnego zagrożenia powodzią na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Przy czym ustalenie to, jak wskazali skarżący, nie zostało oparte na żadnych badaniach i źródłach. Nikt z mieszkańców nie pamięta, aby taka powódź kiedykolwiek w tym miejscu wystąpiła.
Skarżący podają, że ich działki powstały w wyniku podziałów geodezyjnych większego terenu, wówczas terenu o charakterze rolnym. Nastąpiło to na przełomie lat 90-tych oraz początku lat 2000-nych. Od tamtego okresu przedmiotowe działki jak i działki sąsiednie funkcjonują jako działki o charakterze rekreacyjnym. Nie jest na nich prowadzona żadna działalność rolnicza, a kształt i wielkości powierzchni tych działek nie mogą stanowić już o charakterze rolniczym tych nieruchomości z uwagi na dawno już utracony charakter takich nieruchomości. W większości są to działki o obszarach rzędu kilkuset metrów kwadratowych, średnio od 300 m2 do 500 m2. Działki takie z racji ich powierzchni w żaden sposób nie stanowią nieruchomości rolnych czy leśnych dla których minimalna powierzchnia zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami to 3000 m2 (art. 92 ust. 1 i 93 ust. 2a).
Ponadto działki skarżących powstały z podziałów geodezyjnych działek pierwotnych na mniejsze działki (części) z których niektóre nowopowstałe działki obecnie posiadają tereny usług turystyki "UT" (zgodnie z uprzednim planem miejscowym) a inne części (czyli inne nowopowstałe działki z podziału) ich nie zawierają, pomimo iż usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie oraz powstały z tej samej działki i stanowią te same identyczne obszary. W projekcie studium teren działek skarżących oznaczony był jako tereny chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego, natomiast obszary działek sąsiednich (UT- usług turystyki) jako tereny oznaczone symbolem uUTc, czyli obszary uzupełnień zabudowy o dominującej funkcji usług hotelarskich o niskiej intensywności i zabudowy letniskowej.
Argument, że [...] znajdują się w pradolinie rzeki C. i są obszarami szczególnego zagrożenia powodzią powinien mieć zastosowanie do zabudowy hotelarsko-rekreacyjnej położonej pomiędzy rzeką C., a działkami skarżących, gdyż to te tereny w czasie powodzi zostaną zalane w pierwszej kolejności. Położenie tych hoteli i ośrodków wczasowych na terenie zagrożonym powodzią nie przeszkadzało wydać pozwoleń na budowę i określić tych działek w studium jako przeznaczone pod usługi turystyczne. Takie działanie narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż właściciele nieruchomości, których położenie jest identyczne z nieruchomościami skarżących zostali przez organy administracji potraktowani inaczej i przyznano im więcej praw.
Jak wskazują skarżący przeznaczenie działek skarżących w zaskarżonym Studium na działki rolne narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., gdyż nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia teren, który to stan trwa od 30 lat w odniesieniu do części działek skarżących. Narusza także art. 10 ust. 1 pkt 7 lit d) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., gdyż jest to sprzeczne z przeprowadzonym bilansem, terenów przeznaczonych pod zabudowę, pomimo tego, że działki te są częściowo zabudowane, zagospodarowane i nadają się do zabudowania.
W przedstawionym do projektu studium, a obecnie wykazanym w studium opracowaniu ekofizjograficznym z 4 czerwca 2018 r. w zeszycie 4 - inwentaryzacja urbanistyczna Gmina wykazała tereny z obiektami o funkcji rekreacji indywidulanej - zabudowa letniskowa oznaczone na mapie kolorem jasnoróżowym oraz tereny usługowe z obiektami hotelarskimi, kempingi i pola biwakowe oznaczone kolorem jasnozielonym z ukośnymi pasami. Tereny te w całości pokrywają się z obszarami działek skarżących, co oznacza, że w dacie sporządzenia tej inwentaryzacji urbanistycznej tj. 30 października 2017 r. Gmina już wiedziała o istnieniu takich terenów rekreacyjnych jak działki skarżących. O fakcie, że opracowanie ekofizjograficzne z 4 czerwca 2018 r., na którym zostało oparte zaskarżone Studium jest niezgodne ze stanem faktycznym świadczy sporządzona na zlecenie skarżących opinia biegłego i rzeczoznawcy w dziedzinie ochrony przyrody oraz innych dziedzinach przyrodniczych.
Podsumowując skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1, 7, 8, 13 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. poprzez nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań, którymi powinni kierowe się autorzy Studium i organ uchwalający, wynikających w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; stanu prawnego gruntów; istniejącego stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej poprzez przyjęcie, że tereny położone pomiędzy rzeką C., a nieruchomościami skarżących nie są zagrożone powodzią, a ich nieruchomości znajdują się na terenie o średnim zagrożeniu.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na istniejące w tym zakresie orzecznictwo organ podał, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, nie ziściła się więc przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Organ zaznaczył, że działki o których mowa w skardze, zostały wydzielone w wyniku dokonania tzw. "podziałów rolnych", a więc podziałów geodezyjnych dokonanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492). Zmianą tą wprowadzono do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe ograniczenie, o którym mowa w obowiązującym po dziś dzień ust. 2a, tj. odnoszący się właśnie do zakazu wydzielania działek przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze i leśne o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. Zatem oczywistym jest, że na czas powstania rzeczonych nieruchomości, brak było przepisu regulującego minimalne wymogi powierzchniowe dla wydzielenia działek rolnych. W praktyce oznaczało to możliwość podzielenia nieruchomości rolnej (leśnej) w sposób ustalony przez właściciela nieruchomości. Tym samym, podział nieruchomości rolnych i leśnych stanowił czynność materialno-techniczną, w drodze zlecenia stosownych pomiarów, a następnie złożenia dokumentacji w ewidencji gruntów. Tak określony stan prawny dopuszczał podział gruntów rolnych co do zasady w sposób dowolny, uwzględniający wyłącznie uznanie właściciela. Dokonywanie podziałów nieruchomości rolnych oraz późniejsze rozdrabnianie struktury własnościowej, nie miało żadnego wpływu na zmianę ich przeznaczenia. W obowiązujących przepisach prawa brak było również ograniczeń wpływających na zawieranie umów cywilno-prawnych prowadzących do sprzedaży rzeczonych działek.
Dalej organ wskazuje, że skarżący powinni posiadać pełną świadomość co do przeznaczenia działek, których stali się właścicielami. Przeznaczenie to wynikało przede wszystkim z polityki przestrzennej gminy, wyrażonej w stosownych aktach planistycznych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zatwierdzonym uchwałą Nr XXII/129/92 z dnia 28.02.1992 Rady Miejskiej we Władysławowie (Dz. Urz. Woj. Gda. Nr 12 z 1992 r. poz. 66, z późn. zmian.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. działki skarżących wchodziły w skład terenu upraw polowych łąk i pastwisk – jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem RP. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o symbolu 0-3 położonym w miejscowości (obręb) O. - zatwierdzonym uchwałą Nr XLV/516/2006 z dnia 13.09.2006 r. Rady Miejskiej Władysławowa (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 38, poz. 560, z 12.02.2007 r.) przedmiotowy teren wchodzi w skład terenu trwałych użytków zielonych - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 1.1.ZNz. Dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na sposób jej zagospodarowania, określony w miejscowym planie zagospodarowania.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w dokumencie planistycznym dotychczasowego faktycznego sposobu użytkowania i uzbrojenia tych działek, organ wskazał, że jest to nadużyciem porządku prawnego. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na całym terenie, w skład którego wchodzą działki skarżących, ich zagospodarowanie poprzez jakąkolwiek zabudowę i wykorzystanie rekreacyjne było i jest działaniem o charakterze samowoli budowlanej. Dyspozycja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażona w art. 10 ust. 1 pkt 1, w zakresie uwzględnienia dotychczasowego zagospodarowania terenu oznacza uwzględnienie zagospodarowania legalnego, a więc powstałego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przede wszystkim prawa budowlanego w przypadku występowania na działce obiektów budowlanych.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podnosi, że sporządzając projekt dokumentu właściwie uwzględnił uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu, które zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 0-3. Nieruchomości skarżących zostały przeznaczone w tym akcie jako tereny trwałych użytków zielonych, dla których w ustaleniach szczegółowych ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej równy 100%, wykluczając tym samym lokalizację jakichkolwiek obiektów lub urządzeń budowlanych uszczuplających powierzchnię biologicznie czynną w powierzchni działki. Oznacza to de facto zakaz zabudowy, co w przyjętym dokumencie studium znalazło odzwierciedlenie w postaci włączenia przedmiotowych nieruchomości w granice terenu chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego jako obszaru wyłączonego z zabudowy.
Powołując się na orzeczenie NSA organ wskazał, że skoro faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalenia studium, pozostał w drodze samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej.
Organ podkreślił, że wyznaczenie w studium granic obszarów chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego z zakazem zabudowy zostało poprzedzone szeroką analizą wszystkich uwarunkowań mogących mieć wpływ na ostateczny przebieg tychże granic. Przede wszystkim dotychczasowy status analizowanych obszarów w dokumentach planistycznych gminy, status prawny wynikający z ustanowionych form ochrony przyrody, ocenę stanu środowiska dokonaną w opracowaniu ekofizjograficznym oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, zgodny z wymogami art. 10, ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dalej organ wskazał, że wbrew temu co zarzucają skarżący, w studium wyznaczono nowe tereny z możliwością lokalizacji zabudowy letniskowej (oznaczone jako rUTc) na obszarze całej gminy, uwzględniając przy tym zapotrzebowanie wynikające z blisko 45ha nielegalnej zabudowy na terenach rolniczych, lasach oraz łąkach (w tym nieruchomościach skarżących). Tereny rozwojowe wyznaczono więc poza obszarem chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego, zapewniając możliwość realizacji funkcji turystyki, rekreacji i wypoczynku z towarzyszącą zabudową w obszarach gminy do tego predysponowanych, z poszanowaniem występowania naturalnych terenów aktywnych przyrodniczo, tworzących osnowę ekologiczną gminy.
Odnosząc się do zarzutu działaniu w oderwaniu od rzeczywistości, a w szczególności istniejącego stanu na gruncie organ podał, że zarówno w opracowaniu ekofizjograficznym, jak i w późniejszym dokumencie studium, inwentaryzacja urbanistyczna obszaru gminy, w tym obszaru stanowiącego własność skarżących, odzwierciedla stan użytkowania nieruchomości na dzień jej przeprowadzania. Co istotne, nie znajduje uzasadnienia konieczność zbadania stanu prawnego zagospodarowania każdej nieruchomości na potrzeby inwentaryzacji urbanistycznej. Definicja pojęcia inwentaryzacja wg Wielkiego Słownika Języka Polskiego oznacza urzędowy spis własności przynależnej do danej instytucji lub miejsca. Stąd na Mapie 4. Inwentaryzacja urbanistyczna, stanowiącej integralną część opracowania ekofizjograficznego, nieruchomości skarżących zostały oznaczone jako tereny z obiektami o funkcji rekreacji indywidualnej - zabudowa letniskowa, gdyż dokładnie takie zagospodarowanie nieruchomości zaobserwowano w trakcie prac nad dokumentem. Inwentaryzacja została przeprowadzona z wykorzystaniem aktualnych ortofotomap, dostępnych danych kartograficznych a przede wszystkim na podstawie wizytacji terenowej potwierdzonej dokumentacją fotograficzną. Pozbawione podstaw są więc stwierdzenia skarżących.
Dalej organ wskazał, że zupełnie pozbawione podstaw są stwierdzenia biegłego rzeczoznawcy w dziedzinie ochrony środowiska oraz innych dziedzinach przyrodniczych, jakoby projektanci obwarowali teren w sposób niekontrolowany, nieuprawniony i wymyślony tak jak to czynią pseudo-ekolodzy wspomnianymi ograniczeniami przyrodniczymi. Biegły w żadnym stopniu nie odnosi się merytorycznie do przedstawionych w opracowaniu uwarunkowań, nie przytacza żadnych argumentów w postaci dokumentacji, badań naukowych, operatów itp. dla poparcia własnych tez. Ogranicza się do skrótów myślowych oraz subiektywnej oceny wybranych treści, dodatkowo przypisując rolę, tudzież "misję", opracowaniu ekofizjograficznemu wykraczającą poza zakres określony w rozporządzeniu w sprawie opracowań ekofizjograficznych.
Za nietrafną organ uznał argumentację podważającą możliwość wykorzystania opracowania ekofizjograficznego na potrzeby projektu studium z uwagi na wykonanie tegoż opracowania cyt. na ponad 6 lat przed uchwaleniem studium. Zgodnie z §3.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118 z dnia 28 kwietnia 2004 r. poz. 1233) dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy. Rada Miejska we Władysławowie przystąpiła do sporządzenia projektu studium na mocy uchwały nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 roku. Opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone w latach 2017 -2018, a więc dwa lata po dacie przystąpienia do sporządzania studium, co spełnia warunek aktualności opracowania minimum na dzień przystąpienia do sporządzania projektu dokumentu, o czym mowa w ww. rozporządzeniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu sporządzania projektu studium organ wskazał, że termin składania uwag został ustalony na 21 października 2022 r. Od dnia 27 września, w którym odbyła się dyskusja publiczna, do 21 października 2022 r. pozostało ponad trzy tygodnie na złożenie wniosku w formie dopuszczonej w ogłoszeniu, a więc także poprzez przesłanie go pocztą tradycyjną na adres urzędu. Po przeprowadzeniu ponownej procedury uzgodnienia i opiniowania w związku z uwzględnieniem części uwag, projekt Studium został wyłożony w części ponownie do publicznego wglądu w dniach 31 lipca - 30 sierpnia 2023 r., w siedzibie Urzędu Miejskiego we Władysławowie oraz na stronie internetowej bip.wladyslawowo.pl. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie Studium odbyła się w dniu 10 sierpnia 2023 roku. Termin składania uwag Burmistrz Władysławowa ustalił na dzień 20 września 2023 roku.
Odnosząc się do zarzutu, że tereny położone pomiędzy rzeką C., a nieruchomościami skarżących nie są zagrożone powodzią, a ich nieruchomości znajdują się na trenie o średnim zagrożeniu organ podał, że według map zagrożenia powodziowego (stanowiących dane udostępnione do publicznego wglądu np. za pośrednictwem hydroportalu ISOK) działki, na których znajduje się legalna, zrealizowana w oparciu o plan miejscowy zabudowa, położone są poza granicami obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W przeciwieństwie do działek skarżących, które w większości położone są w obszarach szczególnego zagrożenia powodzi, gdzie średnie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi od strony morza wynosi 1% tj. raz na 100 lat.
Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W razie niezasadności skargi Sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest uchwała nr LXXVI/1190/2024 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 10 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo.
Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej u.p.z.p., zgodnie z którym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Przepis ten został uchylony z dniem 24 września 2023 r., w którym weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023r., poz. 1688). Zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Z zacytowanej regulacji wynika zatem, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie będą miały regulacje u.p.z.p. w dotychczasowym niezmienionym przez ustawę brzmieniu.
Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Ta ostatnia zasada oznacza z jednej strony to, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony wskazuje, że postanowienia studium nie oddziałują w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości na terenie, którego studium dotyczy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane było stanowisko, że studium nie może naruszyć interesu prawnego jednostki, a konsekwencją tego poglądu było przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie przyjęcia studium jest niedopuszczalna. Aktualnie jednak w orzecznictwie dominuje pogląd odmienny, który podziela również Sąd orzekający w sprawie, z którego wynika, że studium, pomimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) wynika potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. II OSK 706/13). Wyjaśnienia wymaga także, że gmina, dysponując władztwem planistycznym, ma prawo kształtować politykę przestrzenną z uwzględnieniem interesów ogółu mieszkańców i interesu publicznego, w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego oraz dający gwarancję wykonywania ustawowych obowiązków.
Dalej wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna przy ocenie dopuszczalności merytorycznego badania przez sąd administracyjny aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, do których należy m.in. uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w omawianym wypadku jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 609), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Badanie interesu prawnego wnioskodawcy opiera się zatem na sprawdzeniu ww. przesłanek w kontekście przytoczonego przepisu prawa materialnego.
Skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości objętych zaskarżonym Studium, które ustala ich przeznaczenie jako tereny chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego. Wolą skarżących jest natomiast rekreacyjne użytkowanie należących do nich działek. Tym samym uznać należy, że istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości.
W ocenie Sądu jednak, wbrew twierdzeniom skarżących, choć ten interes jak wskazano powyżej niewątpliwie został naruszony, to jednak nastąpiło to w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności organom gminy nie można zarzucić zasadnie przekroczenia granic władztwa planistycznego (o czym będzie jeszcze mowa niżej).
Ponadto, Sąd nie stwierdził uchybień procedury planistycznej w zakresie objętym niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym (art. 11 u.p.z.p.) Procedura planistyczna miała następujący przebieg. Uchwałą nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. przystąpiono do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo. Informacja w tym zakresie została podana w ogłoszeniach prasowych i w obwieszczeniu umieszczonym na tablicy ogłoszeń od 11 lutego 2016 r. do 4 maja 2016 r., a także na stronie internetowej BIP gminy. Nadto Wójt poinformował o przystąpieniu do sporządzenia Studium organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania Studium. Do projektu Studium wpłynęły wnioski zarówno od instytucji publicznych jak i osób prywatnych. Projekt Studium był także przedmiotem spotkań w ramach Dialogu Terytorialnego. W toku prac pozyskano także Prognozę oddziaływania na środowisko.
Pozyskano opracowanie ekofizjograficzne – poszczególne zeszyty opracowane zostały w latach 2017-2018. Skarżący podważającą możliwość wykorzystania opracowania ekofizjograficznego na potrzeby projektu studium z uwagi na wykonanie tegoż opracowania cyt. "na ponad 6 lat przed uchwaleniem studium". Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz.1233) dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy. Z ust. 2 wynika natomiast, że dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy.
Rada Miejska we Władysławowie przystąpiła do sporządzenia projektu studium na mocy uchwały nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 roku, natomiast przekazanie projektu Studium do zaopiniowania i uzgodnień rozpoczęło się w 2021 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania wykorzystania przez Radę, przy uchwalaniu przedmiotowego Studium, opracowania ekofizjograficznego. Z żadnych przepisów prawa nie wynika aby opracowanie ekofizjograficzne miało określony czas ważności. Uznać zatem należy, że aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoją aktualność. Tak rozumianej aktualności opracowania ekofizjograficznego skarżący nie podważyli. Sam upływ czasu od momentu sporządzenia opracowania ekofizjograficznego o utracie jego aktualności nie przesądza.
W kolejnych etapach procedury planistycznej, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p., Wójt wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienia projektu Studium, w rezultacie uzyskując wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Następnie projekt Studium został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 września 2022 r. do 30 września 2022 r., zaś w dniu 27 września 2022 r. przeprowadzono dyskusję publiczną. Jednocześnie umożliwiono składanie uwag do projektu Studium do 21 października 2022 r. Akta planistyczne nie potwierdzają zatem zarzutu skarżących, że Burmistrz podczas dyskusji publicznej oświadczył, iż "ostatecznym terminem składania uwag do studium jest ten sam dzień co odbywane wówczas konsultacje w godzinach pracy Urzędu." Z protokołu z przeprowadzonej w dniu 27 września 2022 r. dyskusji publicznej wynika, że Burmistrz zarządził 10 minutową przerwę, aby umożliwić złożenie uwag do projektu studium w Biurze Obsługi Interesanta urzędu tego samego dnia osobom biorącym udział w dyskusji. Nie oznaczało to jednak, że skarżący mieli łącznie tylko 20 minut na złożenie wniosków z uwagami w toczącej się procedurze - od dnia 27 września do 21 października 2022 r. pozostało ponad 3,5 tygodnia na złożenie wniosku w formie dopuszczonej w ogłoszeniu, a więc także poprzez przesłanie go pocztą tradycyjną na adres urzędu.
Po rozpatrzeniu uwag ponownie wystąpiono o uzgodnienia i opinie do projektu Studium, zawierającego zmiany wynikające z uwzględnienia uwag. W rezultacie otrzymano uzgodnienia oraz opinie do projektu Studium. Projekt Studium został ponownie wyłożony w dniach od 31 lipca do 30 sierpnia 2023 r., dyskusja publiczna odbyła się 10 sierpnia 2023 r.
Podsumowując tę część rozważań, Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium.
W toku procedury planistycznej uwagi do projektu Studium wnieśli również właściciele działek położonych na obszarze [...], w tym skarżący, wnosząc o zmianę przeznaczenia terenów ich nieruchomości z terenów chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego (na uprzednim planie miejscowym jako tereny ZZ lub ZNz czyli trwałych użytków zielonych lub użytków zielonych) na tereny oznaczone w projekcie studium symbolem uUTc (obszary uzupełnień zabudowy o dominującej funkcji usług hotelarskich o niskiej intensywności i zabudowy letniskowej) lub na inne tereny rekreacyjne z możliwością dopuszczenia zabudowy letniskowej (rekreacyjnej) na tym terenie (czyli z możliwością lokalizacji różnego typu obiektów rekreacyjnych oraz obiektów usługowych związanych z obsługą rekreacji, a także mieszkalnictwa).
Argumentacja wniosków była zbieżna z argumentacją podniesioną w skardze. Wnioskodawcy zgodnie podnosili, że stanowiące ich własność działki powstały w wyniku podziału geodezyjnego większego terenu, wówczas terenu o charakterze rolnym. Było to na przełomie lat 90-tych oraz początku lat 2000- nych. Od tamtego okresu przedmiotowe działki jak i działki sąsiednie funkcjonują jako działki o charakterze rekreacyjnym. Nie jest na nich prowadzona żadna działalność rolnicza a kształt i wielkości powierzchni tych działek nie mogą stanowić już o ich charakterze rolniczym z uwagi na dawno już utracony charakter takich nieruchomości.
Wskazywali dalej, że niektóre powstałe z podziałów geodezyjnych działki obecnie posiadają przeznaczenie jako tereny usług turystyki "UT" (zgodnie z uprzednim planem miejscowym) a inne części (czyli inne nowopowstałe działki z podziału) takiego przeznaczenia nie posiadają, pomimo iż usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie oraz powstały z tej samej działki. Przedrostki numeracji działek (liczniki w ułamku) wprost wskazują, jak powstały z podziału jakich działek. Przedmiotowe działki jak i działki sąsiednie mają uregulowane stany prawne, w większości są własnością osób fizycznych. Działki te sąsiadują z terenami oznaczonymi na uprzednim planie miejscowym jako tereny "UT - tereny usług turystyki" i dlatego też posiadają od ponad 20 lat taki charakter użytkowy, czyli są wykorzystywane rekreacyjnie-turystycznie. W wyłożonym do wglądu projekcie studium teren naszych działek oznaczony jest jako tereny chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego, natomiast obszar działek sąsiednich (UT- usług turystyki) jako tereny oznaczone symbolem uUTc czyli obszary uzupełnień zabudowy o dominującej funkcji usług hotelarskich o niskiej intensywności i zabudowy letniskowej. Z uwagi, iż cały kompleks działek tworzy "enklawę" wsi O. o nazwie [...] i obecnie nie jest w całości oznaczony w projekcie studium jako tereny "uUTc" choć faktycznie od przeszło ponad 20 lat jest "w całości" wykorzystywany i użytkowany jak tereny rekreacji i turystyki, w szczególności jako tereny z obiektami o funkcji hotelarskich, kempingów, pól biwakowych, zespołów domków turystycznych oraz obiektów o funkcji rekreacji indywidualnej - zabudowy letniskowej (co potwierdza się też w "załączniku nr 1B" wyłożonego do wglądu studium) zasadnym jest zmiana przeznaczenia działek, aby ich funkcja była zgodna ze stanem faktycznym, czyli stanem istniejącym na gruncie. Nadto na tym terenie od przeszło ponad 20 lat nie jest prowadzona żadna uprawa rolna ani leśna, gdyż obszar ten dawno już utracił taki charakter a jest terenem turystyki i rekreacji. Same działki o małych powierzchniach nie kwalifikują się jako działki rolne zgodnie z przepisami prawa w tym rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Działki te przez sam stan faktycznego użytkowania przez okres wieloletni oraz przez ich przestrzenne ukształtowania w tym przepisy ewidencji gruntów, prawa budowlanego czy też kodeksu cywilnego, stanowią o definicji i kryterium przedmiotowym i geometrycznym tych działek jako działek niebędących działkami rolnymi ani leśnymi w rozumieniu wskazanych przepisów. Działki te z mocy samego prawa stały się działkami przeznaczonymi do zabudowy w tym zabudowy letniskowej, rekreacji i turystyki. I w taki też sposób są i były wykorzystywane. Wskazano również, że przy założeniach polityki przestrzennej gminy wynikających ze studium postulowane przez nich zmiany są uzasadnione. Podkreślono, że wnioskodawcy dokładają starań, aby działki były pielęgnowane a teren wokół nich był uporządkowany. Dbają o estetykę, kształtują zieleń choćby poprzez nasadzenia drzew, krzewów, roślin itp. wzdłuż granic działek z drogami i ciągami spacerowymi czy poprzez inne prace pielęgnacyjne. Starają się aby przestrzeń (działki i obszar [...]) była miejscem turystyki i rekreacji i w żaden sposób nie szkodziła środowisku naturalnemu w tym ochronie przyrody. Taki stan trwa nieprzerwanie od ponad 20 lat.
Burmistrz Władysławowa nie uwzględnił wniosków skarżących argumentując, że "działki objęte uwagami znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu uprawomocnionego Uchwałą nr 424/XXXV/21 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r. Zgodnie z jej zapisami, jednym z celów powołania obszaru chronionego krajobrazu jest: "utrzymanie spójności przestrzennej i trwałości ekosystemów leśnych, wodnych, łąkowo-torfowiskowych wzdłuż linii brzegowej Morza Bałtyckiego, zwłaszcza względem przebiegającego równoleżnikowo przez Obszar korytarza ekologicznego rangi ponadregionalnej – Nadmorskiego, który również ma istotne znaczenie dla zachowania ekologicznej łączności z sąsiadującą z nim siecią korytarzy subregionalnych: [...] i [...]".
Obszar [..] jest obszarem cennym przyrodniczo oraz krajobrazowo, a jednocześnie stanowi teren zagrożenia powodziowego. W związku z unikatowymi walorami obszaru łąk [...], w projekcie Studium wyróżniono go jako jeden ze zidentyfikowanych w gminie krajobrazów priorytetowych w skali lokalnej. Wyróżnioną jednostkę krajobrazową obejmującą przedmiotową nieruchomość - "[...]" (załącznik nr 1C – Mapa nr 2) charakteryzuje unikatowość, reprezentatywność, dotychczasowa ochrona prawna oraz ważność krajobrazu dla społeczności lokalnej, na terenie Gminy Władysławowo.
Historycznie na północ od O. znajdowały się Jeziora O. Obecnie jest to obszar o utrzymującej się dużej wilgotności, zalewany okresowo lub stale zabagniony. Łąki [...], znajdujące się w pradolinie rzeki C., są obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (ustawa Prawo Wodne z dnia 20 lipca 2017r. Dz.U.2017 poz. 1566 ze zmianami).
Ponadto obszar ten stanowi jedno z głównych ogniw systemu błękitno - zielonej infrastruktury, ze względu na zwiększony potencjał retencyjny (załącznik nr 1C – Mapa nr 2). Głównym zadaniem błękitno – zielonej infrastruktury jest przeciwdziałanie negatywnym skutkom zmian klimatycznych, w tym:
- ochrona potencjału w zakresie wodnej retencji glebowej;
- zwiększanie potencjału retencyjnego w zakresie wodnej retencji krajobrazowej;
- zwiększanie bioróżnorodności na terenach zurbanizowanych.
Ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych nieruchomości objętej wnioskiem usankcjonowana jest w obecnie obowiązującym MPZP, przyjętym uchwałą Nr XLV/516/2006 z dnia 13.09.2006r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O-3, zgodnie z którym działka objęta wnioskiem znajduje się w granicach terenu ZNz – tereny trwałych użytków zielonych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy.
Obowiązujący wcześniej plan ogólny ustalał dla terenu działki objętej wnioskiem przeznaczenie jako teren upraw polowych, łąk i pastwisk. Obowiązujące dotychczas studium z 2002 roku ustalało tam obszar otwarty, gdzie wykluczona była zabudowa kubaturowa i siedliskowa."
Ponadto wskazano, iż przeprowadzone podziały nieruchomości działek właścicieli nie stanowiły przesłanki do zmiany sposobu użytkowania działek o ile nie szła za tym zmiana ustaleń obowiązującego aktu prawa miejscowego czyli dokumentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z prowadzoną polityką planistyczną Gminy stanowiącą kontynuacje polityki przestrzennej na szczeblu wojewódzkim teren ten stanowił i nadal stanowi teren o funkcji rolniczo - leśnej o unikatowej formie krajobrazowej.
Powyższe wyjaśnienia wskazują zatem na specyficzne prawne uwarunkowania działek skarżących, o charakterze przyrodniczym, w tym hydrologicznym, wobec których gmina stosuje konsekwentną politykę przestrzenną, nie przewidując zabudowy tych terenów.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. Wyjątkowa wartość przyrodnicza terenów, na których położone są działki skarżących, znajduje potwierdzenie w materiałach planistycznych, w tym w szczególności opracowaniu ekofizjograficznym (dostępnym na stronie BIP Gminy Władysławowo).
Opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone w latach 2017-2018 w formie odrębnych map tematycznych wraz z rozdziałami opisowymi w ramach opracowania podstawowego, mając na względzie wytyczne rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. (Dz.U.2002 nr 155 poz. 1298) w sprawie opracowań ekofizjograficznych a także z uwzględnieniem wskazanych przez organ zagadnień (obszarów tematycznych). Składa się z 9 Zeszytów, obejmujących następujące zagadnienia: geologia i morfologia ukształtowania powierzchni, hydrogeologia i stosunki wodne, warunki klimatyczne, inwentaryzacja urbanistyczna, ochrona przyrody, dziedzictwo kulturowe i zabytki, waloryzacja architektoniczna i krajobrazowa, sozologia, OZE.
W Zeszycie 2 (hydrogeologia i stosunki wodne) wskazano, że "na terenie gminy W. znajdują się obszary zagrożone powodzią. Zgodnie z art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), dla obszaru W. sporządzono mapy zagrożenia powodziowego, na których przedstawiono obszary o określonym prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q 1%), obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat (Q 0,2%). Uzupełnieniem Map zagrożenia powodziowego są Mapy ryzyka powodziowego, określające wartości potencjalnych strat powodziowych oraz przedstawiające obiekty narażone na zalanie w przypadku wystąpienia powodzi o określonym prawdopodobieństwie wystąpienia. Są to obiekty, które pozwolą na ocenę ryzyka powodziowego dla zdrowia i życia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego i działalności gospodarczej, czyli grupy, dla których należy ograniczyć negatywne skutki powodzi zgodnie z celami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dyrektywy Powodziowej)."
"Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, jako dokumenty planistyczne stanowią w praktyce nietechniczny środek ochrony przeciwpowodziowej mający na celu ograniczenie potencjalnych negatywnych konsekwencji powodzi. Celem powstania tych dokumentów jest właściwe zarządzanie ryzykiem, jakie może stwarzać powódź dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, gospodarki. Mapy stanowią podstawę dla racjonalnego planowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią, a tym samym dla ograniczania negatywnych skutków powodzi."
"Obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego. W procesie modelowania wykorzystano bardzo dokładne dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10 – 15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu. W związku z wykorzystaniem zupełnie nowych, dokładniejszych danych wejściowych do modelowania, obszary zagrożenia powodziowego mogą różnić się od obszarów wskazanych w studiach ochrony przeciwpowodziowej, wykonanych wcześniej przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej."
"W granicach gminy, tereny szczególnego zagrożenia powodzią położone są w [...]. W znacznej mierze są to tereny niezabudowane, jednak część miejscowości może zostać częściowo zalana zwłaszcza we wschodniej części gminy."
"Istotnym problemem są przyczepy czy domki letniskowe zlokalizowane na terenach użytków zielonych pradoliny C. ([..]). W przypadku wystąpienia powodzi zalaniu może ulec dziesiątki działek, w tym, wspomniane powyżej przyczepy i domki. Sytuacja taka występuje od O. po K.".
Procedura tworzenia map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego regulowana jest w art. 171 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, projekty map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego sporządzają Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami (ust. 1). Projekty map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego od strony morza, w tym morskich wód wewnętrznych, przygotowują dyrektorzy urzędów morskich i przekazują Wodom Polskim nie później niż na 6 miesięcy przed terminem przygotowania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego. Projekty map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego od strony morza, w tym morskich wód wewnętrznych, stanowią integralny element projektów map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (ust. 2). Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej podaje do publicznej wiadomości mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (ust. 5). Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego są dostępne m.in. na Hydroportalu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Skarżący kwestionując położenie swoich działek na terenach szczególnego zagrożenia powodzią nie powołują żadnego dokumentu, który podważałby w powyższym zakresie opracowanie ekofizjograficzne i wykorzystane w nim mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, stąd zarzut nierzetelności opracowania ekofizjograficznego w tym zakresie jest bezzasadny.
Dodać należy, że w aktach planistycznych znajduje się pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku z dnia 30 października 2017 r., w którym udzielono informacji wynikających z ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. W piśmie tym wskazano też, że cyt. "Dużym zagrożeniem powodziowym na obszarze polderu "[...]" jest również postępująca zabudowa, głównie letniskowa, na terenie osiedla [...], który stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, prowadzona bez wymaganych przepisami prawa stosownych pozwoleń i zezwoleń na jej wykonanie." Dokumentacja planistyczna potwierdza, że działki skarżących znajdują się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią.
W Zeszycie 5 (Ochrona przyrody) opisano uwarunkowania obowiązujące w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, który powołany został na mocy Rozporządzenia nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. Wskazano, że "w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu znajduje się brzeg morski, zalesiony i bezleśny pas wydm ciągnący się wzdłuż wybrzeża, część kompleksu [..], a we wschodniej części równina [...] i północne fragmenty sąsiadującej z nią [...]. Na terenie gminy W. obszar chronionego krajobrazu prawie w całości mieści się w obrębie otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Powołany został w celu ochrony zachowanego naturalnego układu stref krajobrazowych.
Za najpoważniejsze zagrożenia na obszarze uznaje się intensywną i niezorganizowaną rozbudowę infrastruktury turystycznej (często nielegalną i niezgodną z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego) oraz nadmierną presję ruchu turystycznego, jak również zaburzenie stosunków wodnych, poprzez stosowanie melioracji odwadniających na terenie [...]. W związku z powyższym w Rozporządzeniu ustalono zakazy dot. m. in. lokalizowania i budowy obiektów oraz osuszania torfowisk, mokradeł, zbiorników wodnych i prowadzenia wszelkich prac melioracyjnych bez stosownych uzgodnień.
Działania w zakresie ochrony i zakazy obowiązujące w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu zostały określone w uchwale nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p."
W tym miejscu należy dodać, że aktualnie obszar ten funkcjonuje na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r., nr 424/XXXV/21 w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W Zeszycie 5 opisano również przebieg Nadmorskiego korytarza ekologicznego o randze ponadregionalnej powołując się na źródło: Koncepcja sieci ekologicznej województwa p. dla potrzeb planowania przestrzennego.
Wreszcie, w Zeszycie 7 (waloryzacja architektoniczna i krajobrazowa) dokonano podziału obszaru Gminy W. na jednostki krajobrazowe. Jednostka [...], w której położone są działki skarżących, określona została jako najcenniejszy obraz krajobrazowo-przyrodniczy na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (od 2021 r. jest to [...] Obszar Chronionego Krajobrazu). Wskazano, że "występuje tam wiele ciągów i osi widokowych. Rozległy płaski teren widoczny jest też z wielu otwarć widokowych (np. z wyżej położonej [...]). Wymienione elementy ekspozycji krajobrazowej powinny podlegać ochronie, a obszar tej jednostki powinien być objęty zakazem zabudowy."
Skarżący w powyższym zakresie, obejmującym przyrodnicze i hydrologiczne uwarunkowania obszaru [...], na którym położone są ich działki, nie podważyli ustaleń opracowania ekofizjograficznego. Przedłożona przez nich i załączona do skargi opinia biegłego i rzeczoznawcy w dziedzinie ochrony przyrody oraz innych dziedzinach przyrodniczych mgr. inż. A. S. nie zawiera argumentów podważających rzetelność opracowania ekofizjograficznego. W opinii tej jej autor podnosi, że łąki nie są podmokłe, zaburzeniom wodnym można zapobiec przez należyte utrzymanie rowu melioracyjnego, że korytarz ekologiczny jest pojęciem z zasobu modnych i chwytliwych określeń, a de facto ze względu na istniejącą zabudowę nie istnieje, że działki położne na terenie O. i sąsiednie nie zaburzają środowiska, a wręcz pozwalają na ochronę miejsc gniazdowania różnych gatunków ptactwa w istniejących zadbanych zrdzewieniach, oraz że działania Rady Miejskiej Władysławowa, polegające m.in. na uzgodnieniu projektu uchwały Sejmiku Województwa w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i uchwalaniu aktów planistycznych, w tym zaskarżonej uchwały w sprawie studium, podejmowane były bez uwzględniania woli działkowiczów. Co do znaczenia woli właścicieli nieruchomości w procedurze planistycznej Sąd odniesie się niżej, nie jest to bowiem zagadnienie z zakresu przyrodniczych i hydrologicznych uwarunkowań, do których to kwestii można odnosić wiedzę autora opinii ze względu na jego specjalność. W tym miejscu wystarczy stwierdzić, że przedłożona opinia, w porównaniu do opracowania ekofizjograficznego, jest ogólna, nieprecyzyjna, nie odwołuje się do dokumentów źródłowych, nie podważa w związku z tym w sposób merytoryczny i obiektywny opracowania ekofizjograficznego.
Tym samym nie podważono argumentów organu odwołujących się do przyrodniczych, w tym hydrologicznych uwarunkowań obszaru [...], na których położne są działki skarżących. Są to tereny szczególnego zagrożenia powodzią i jednocześnie o cennych walorach przyrodniczych, stanowiące priorytetowy krajobraz o znaczeniu lokalnym.
Przez obszar ten przebiega Nadmorski korytarz ekologiczny, co wynika nie tylko z opracowania ekofizjograficznego, ale przede wszystkim z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 318/XXX/16 z dnia 29 grudnia 2016 roku w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa p. oraz stanowiącego jego część planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Skarżący kwestionują nie tyle błędne ustalenie przebiegu korytarza ekologicznego przez tereny na których znajdują się ich nieruchomości, co jego faktyczne przerwanie wskutek dokonanego przez nich zagospodarowania tego terenu. Nie zmienia to jednak faktu, że zagospodarowanie to jest niezgodne z planistycznym przeznaczeniem tych terenów, stanowi samowolne przerwanie korytarza ekologicznego, w związku z czym dążenie gminy do ochrony, przywrócenia, wzmocnienia funkcji korytarza, w tym m.in. poprzez ograniczenie przeznaczania pod zabudowę nowych terenów, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem danie prymatu interesowi publicznemu kosztem interesu prywatnego. Takie działanie gminy znajduje uzasadnienie w treści art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. organ ma obowiązek uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Takim przepisem jest zarówno uchwała nr 424/XXXV/21 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r. w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 16.08.2021r. poz. 3095), jak i wcześniej obowiązująca uchwała nr 256/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie morskim w części dotyczącej Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w nawiązaniu do zidentyfikowanych uwarunkowań przyrodniczo-krajobrazowych oraz występujących funkcji mieszkaniowych, usługowych i komunikacyjnych w granicach Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zdecydowano się o zastosowaniu metodologii prowadzącej do wyznaczenia dwóch stref funkcjonalnych: strefy B - rozwojowej, dla której przewidziano ograniczoną liczbę zakazów oraz strefę A - rdzeniową o wysokich walorach krajobrazowo-przyrodniczych. Zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały nr 424/XXXV/21 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r. nieruchomości skarżących znajdują się w strefie o rdzeniowej A.
Uchwała nr 424/XXXV/21 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 lipca 2021 r. w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu była kontrolowana przez tutejszy Sąd. Wyrokiem z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1058/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę właściciela nieruchomości położnej w strefie rdzeniowej A, wskazując w uzasadnieniu, że "[...] Obszar Chronionego Krajobrazu został wyodrębniony z już istniejącej formy ochrony przyrody, tj. części Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zlokalizowany jest w granicach administracyjnych gmin: W., P. oraz K. Celem ochrony tego obszaru jest między innymi zachowanie w stanie niezmienionym naturalnych ekosystemów hydrogenicznych oraz krajobrazów tworzących tzw. [...]. Współgra z tak ogólnie zakreślonym celem utworzenia tego obszaru w zakresie zachowania ekosystemów hydrogenicznych treść § 4 zaskarżonej uchwały, który wskazuje, że działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych stanowią istotną sferę aktywności wpisującej się w celu utworzenia analizowanego obszaru chronionego krajobrazu. W związku z tym na Obszarze podejmuje się działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych, w tym w szczególności zmierzające do: zachowania i ochrony ekosystemów wód powierzchniowych (naturalnych i sztucznych, płynących i stojących) wraz z ich ekotonami brzegowymi poprzez ograniczenie intensywności zagospodarowania stref przybrzeżnych, niezmienianie stosunków wodnych, utrzymanie pasów zieleni, zakrzewień i zadrzewień oraz uregulowanie gospodarki wodno-ściekowej, utrzymanie i odtwarzanie drożności biologicznej rzek, jako elementów korytarzy ekologicznych poprzez zaniechanie budowy nowych piętrzeń oraz budowę urządzeń umożliwiających swobodną migrację organizmów wodnych, odtwarzania i tworzenie, tam gdzie to jeszcze możliwe, stref buforowych wokół zbiorników wodnych w postaci pasów zadrzewień i zakrzewień oraz trwałych użytków zielonych, celem ograniczenia spływu substancji biogennych i zwiększenia bioróżnorodności biologicznej, utrzymaniu i odtwarzaniu naturalnego biegu rzeki na wybranych odcinkach oraz stopniowe przywracanie procesów kształtowania i sukcesji starorzeczy. W konsekwencji, nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, także w kontekście naruszenia zasady równości, domagającego się jednakowego reżimu prawnego w odniesieniu do strefy funkcjonalnej oznaczonej literą A i strefy funkcjonalnej oznaczonej literą B, utworzonych przepisami kontrolowanej uchwały. Zdaniem Sądu, właśnie zróżnicowanie Obszaru na dwie strefy i dostosowanie do ich przyrodniczych uwarunkowań reżimu ochrony – bardziej rygorystycznego w strefie cenniejszej pod względem przyrodniczym (A) i mniej rygorystycznego – w strefie mniej wartościowej przyrodniczo (B) – świadczy o przemyślanym i wyważonym wprowadzaniu zakazów i dostosowaniu ich właśnie do potrzeb ochrony."
Skarżący podnoszą, że Sąd w powyższym wyroku stwierdził, że uchwała w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie określa przeznaczenia nieruchomości. Z takim stwierdzeniem należy się zgodzić, bo przeznaczenie nieruchomości określane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (aktualnie to przeznaczenie to tereny ZZ lub ZNz czyli trwałych użytków zielonych lub użytków zielonych). Uchwała w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadza jednak pewne ograniczenia (większe dla strefy rdzeniowej A, a więc strefy, w której położone są działki skarżących, łącznie z zakazem lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek) ze względu na fakt, że jest to obszar o wysokich walorach krajobrazowo-przyrodniczych. Ochrona środowiska, przyrody i krajobrazu jest jednym z elementów uwzględnianych przy uchwalaniu studium (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), niezależnie od obowiązku uwzględniania również terenów chronionych na podstawie odrębnych przepisów (art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p.).
Dalej wskazać należy, że w prognozie oddziaływania na środowisko w pkt. 3.6 opisano problemy ochrony przyrody. Wskazano, cyt. "W granicach i sąsiedztwie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, pomiędzy miejscowościami K. i O., powstaje zabudowa letniskowa, niezgodnie z prawem miejscowym. Jest to jeden z głównych problemów na terenie Gminy. W obrębie [...] zagospodarowywane są tereny łąk i pastwisk, następuje ekspansja zabudowy i zagospodarowania o charakterze letniskowym na obszarach wyłączonych z zabudowy w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jest to rozległy płaski teren widoczny z wielu ciągów czy otwarć widokowych: z krawędzi doliny jaki i z wyżej położonej K. Problemem jest tu zagospodarowanie niezgodne z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego w postaci przyczep kempingowych na terenach rolniczych – łąkach w [...]. Dokonane zostały tu podziały gruntów rolnych (stanowiących użytki zielone) na mniejsze działki ewidencyjne – min. 3000 m2, jako możliwe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Następnie te działki sprzedawane są w udziałach, np. dziesięć fragmentów po 300 m2 (teoretyczne wydzielenia na podstawie wstępnego projektu podziału, stanowiącego załącznik graficzny do aktu notarialnego). Właściciele poszczególnych części działki użytkują je nie jako łąki, lecz do celów rekreacyjnych. W krajobrazie otwartym doliny, pojawiają się skupiska przyczep kempingowych, postawionych na ogrodzonych działkach. Wprowadzana jest również roślinność obca siedliskowo.".
Nie ulega wątpliwości, że gmina przystępując do uchwalania studium była świadoma istniejącego stanu faktycznego na terenie [...], polegającego na istnieniu powstałych w wyniku podziału geodezyjnego działek wykorzystywanych rekreacyjnie wbrew planistycznemu przeznaczeniu tego terenu. Kwestionowane przez skarżących brzmienie studium nie jest wyrazem niewiedzy gminy czy błędnego ustalenia stanu faktycznego, ale wyrazem konsekwentnej polityki przestrzennej gminy, uzasadnionej warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi tego obszaru.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących treści inwentaryzacji urbanistycznej wskazać należy, że prawidłowo uwzględniono w niej faktyczny stan użytkowania nieruchomości na dzień jej przeprowadzania. Inwentaryzacja nie obejmowała badania stanu prawnego zagospodarowania każdej z nieruchomości. Stąd na Mapie 4. Inwentaryzacja urbanistyczna, stanowiącej integralną część opracowania ekofizjograficznego, nieruchomości skarżących zostały oznaczone jako tereny z obiektami o funkcji rekreacji indywidualnej - zabudowa letniskowa, gdyż dokładnie takie zagospodarowanie nieruchomości zaobserwowano w trakcie prac nad dokumentem. Jest to zatem określenie faktycznego sposobu użytkowania gruntów, które nie jest kwestionowane. Czym innym jest jednak planistyczne przeznaczenie nieruchomości. Faktyczny sposób użytkowania przedmiotowych terenów nie przekłada się zatem w prosty sposób na obowiązek gminy takiego ustalenia przeznaczenia nieruchomości, który odpowiadałby stanowi zastanemu na gruncie. Nie ma w takich sprawach miejsca na automatyzm. Przy ustalaniu przeznaczenia terenu gmina waży interes społeczny z interesem prywatnym, biorąc pod uwagę szereg czynników, wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1-15 u.p.z.p., a istniejący stan zagospodarowania i uzbrojenia (pkt 1) czy stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami (pkt 14), są tylko jednymi z nich.
Nietrafny jest też zarzut, że przeznaczenie działek skarżących na działki rolne w skarżonym studium narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., gdyż jest to sprzeczne z przeprowadzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, pomimo tego, że działki te są częściowo zabudowane, zagospodarowane i nadają się do zabudowania." Analiza treści uzasadnienia bilansu terenów takiego wniosku nie potwierdza. W bilansie określono szacunek potrzeb terenów dla zabudowy letniskowej i budynków rekreacji indywidualnej w oparciu o przeprowadzoną aktualizację inwentaryzacji urbanistycznej z 2018r. Zgodnie z opracowaniem ww. tereny zajmowały powierzchnię 61,38ha, natomiast cyt. "Odrębnym problemem w Gminie Władysławowo są grunty rolne użytkowane na cele rekreacji indywidualnej, o łącznej powierzchni ok. 43,91 ha. Zagospodarowanie na tych terenach przewidziane jest do likwidacji i/lub przeniesienia w inne miejsce, zgodnie z dyspozycjami wskazanymi w Studium. Szacunkowo przyjęto założenie, iż powierzchnia terenów przeznaczonych na cele zabudowy letniskowej zasadniczo nie zmieni się i do roku 2050 wyniesie ok. 105ha, co stanowi sumę wszystkich terenów z zabudową letniskową zinwentaryzowaną na terenie gminy.". Treść bilansu terenów nie potwierdza zatem wniosku skarżących.
Jak wyjaśnił organ, w studium wyznaczono nowe tereny z możliwością lokalizacji zabudowy letniskowej (oznaczone jako rUTc) na obszarze całej gminy, uwzględniając przy tym zapotrzebowanie wynikające z blisko 45ha nielegalnej zabudowy na terenach rolniczych, lasach oraz łąkach (w tym nieruchomościach skarżących). Tereny rozwojowe wyznaczono więc poza obszarem chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego, zapewniając możliwość realizacji funkcji turystyki, rekreacji i wypoczynku z towarzyszącą zabudową w obszarach gminy do tego predysponowanych, z poszanowaniem występowania naturalnych terenów aktywnych przyrodniczo, tworzących osnowę ekologiczną gminy.
Nie można zarzucić organowi naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i stan prawny gruntów. Skarżący wskazują, że ich działki powstały w wyniku podziału większych działek rolnych ponad 30 lat temu i od tej pory są użytkowane rekreacyjnie. Działki są zbyt małe aby możliwe było prowadzenie na nich działalności rolniczej, są odpowiednio skomunikowane, mają dostęp do infrastruktury technicznej, w tym gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej i gospodarki odpadami. Nadto sąsiadują z terenami oznaczonymi na planie miejscowym z 2006 r. jako tereny "UT – tereny usług turystyki", na których w większości jest zabudowa hotelarsko – rekreacyjna, którą dopuszczono mimo identycznych uwarunkowań terenowych, przyrodniczych, w tym hydrologicznych, co stanowi naruszenie zasady równości.
Z argumentacją tą nie można się zgodzić.
Wymienione przepisy obligujące gminę do uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1) i stanu prawnego gruntów (pkt 8) należą do katalogu przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy (materialny) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 311/11, skoro faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał w drodze samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej. Z poglądem tym zgadza się Sąd orzekający w sprawie. Przyjęcie, że rada gminy nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. a także art. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1804/10). Nie można ponadto naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. sprowadzać do pozbawienia rady gminy możliwości wyłączenia w studium działki spod zabudowy. Takie uprawnienie, chociaż ingeruje w prawo własności skarżących jest istotą uprawnień Rady Gminy przysługujących jej w ramach władztwa planistycznego.
Słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że działki skarżących zostały wydzielone w wyniku podziałów geodezyjnych dokonanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) w stanie prawnym, w którym brak było przepisu regulującego minimalne wymogi powierzchniowe dla wydzielenia działek rolnych. W praktyce oznaczało to możliwość podzielenia nieruchomości rolnej (leśnej) w sposób ustalony przez właściciela nieruchomości. Tym samym, podział nieruchomości rolnych i leśnych stanowił czynność materialno-techniczną, w drodze zlecenia stosownych pomiarów, a następnie złożenia dokumentacji w ewidencji gruntów. Tak określony stan prawny dopuszczał podział gruntów rolnych co do zasady w sposób dowolny, uwzględniający wyłącznie uznanie właściciela. Jednocześnie jednak taki podział nie wpływał na zmianę przeznaczenia gruntów. Z żadnego przepisu nie można było wnosić, że podział działek rolnych na małe fragmenty jest wstępem do przekształcenia tych działek na działki podlegające zabudowie. Stąd takie oczekiwanie nabywców działek nie przekłada się na obowiązek gminy dostosowania się do tego oczekiwania. Warto ponownie podkreślić, że gmina na przedmiotowym obszarze prowadzi politykę przestrzenną konsekwentnie: zgodnie z miejscowym planem ogólnym zatwierdzonym uchwałą Nr XXII/129/92 z dnia 28.02.1992 r. Rady Miejskiej we Władysławowie (Dz. Urz. Woj. Gda. Nr 12 z 1992 r. poz. 66, z późn. zmian.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. działki skarżących wchodziły w skład terenu upraw polowych łąk i pastwisk – jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem RP. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o symbolu 0-3 położonym w miejscowości (obręb) O. - zatwierdzonym uchwałą Nr XLV/516/2006 z dnia 13.09.2006 r. Rady Miejskiej Władysławowa (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 38, poz. 560, z 12.02.2007 r.) przedmiotowy teren wchodzi w skład terenu trwałych użytków zielonych - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 1.1.ZNz. Zaskarżone studium kontynuuje politykę przestrzenną gminy w zakresie przedmiotowych terenów, nie wprowadzając żadnych nowych ograniczeń.
W okolicznościach tej sprawy nie bez znaczenia też jest zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. W wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. 32794/07, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przy określaniu, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego społeczeństwa a prawami podstawowymi osoby fizycznej należy mieć też na względzie, czy skarżący przy nabywaniu własności wiedział lub mógł się spodziewać wprowadzenia ograniczeń w prawie własności, a także zważać na istnienie uzasadnionych prawnie ekspektatyw w odniesieniu do korzystania z tej własności lub akceptację ryzyka w chwili zakupu. Wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).
Powtórzyć należy, że zaskarżone studium kontynuuje politykę przestrzenną na tym obszarze, ustalając jego przeznaczenie jako teren chronionego krajobrazu rolniczo-leśnego. Skarżący nabywając działki powinni być świadomi ich planistycznego przeznaczenia, w związku z czym z podanych powodów nie można w tej sprawie dostrzec naruszenia przez organ zasady uzasadnionych oczekiwań po stronie skarżących.
Sąd nie dostrzegł naruszenia zasady równości w tym, że tereny sąsiednie mają w planie miejscowym z 2006 r. przeznaczenie UT – tereny usług turystyki, a w zaskarżonym studium oznaczenie symbolem uUTc - obszary uzupełnień zabudowy o dominującej funkcji usług hotelarskich o niskiej intensywności i zabudowy letniskowej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istota zasady równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednej miary (por. wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Istniejąca legalna zabudowa na terenach mieszkaniowych lub usługowych niewątpliwie wyznacza inną sytuację prawną jej właścicieli niż właścicieli istniejącej nielegalnej zabudowy na obszarach rolnych. Organ był niewątpliwie zobowiązany do uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1) i stanu prawnego gruntów (pkt 8) sąsiednich, czyli istniejącej na nich legalnej zabudowy, z czego nie można wywodzić obowiązku dopuszczenia zabudowy również na działkach skarżących, w szczególnych prawnych uwarunkowaniach przyrodniczych, w tym hydrologicznych.
Powyższa konkluzja prowadzi do wniosku, że ustalenia Studium, w ocenie Sądu, są wynikiem prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej gminy. Radzie Gminy nie można w tym aspekcie zarzucić przekroczenia granic władztwa planistycznego ani naruszenia zasady proporcjonalności.
Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 26/19, Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Jak wskazano, podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Sądu, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości zabudowy każdej prywatnej nieruchomości według zamierzeń właściciela. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Istota planowania przestrzennego polega na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.
Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargą ustalenia Studium przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
Podkreślenia zarazem wymaga, że obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (por. dotyczące planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyroki: NSA z 26 lutego 2008 r. II OSK 1765/07; WSA w Białymstoku z 9 maja 2013 r. II SA/Bk 87/13).
Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżących, uprawniające ich do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.