II SA/Po 580/22

II SA/Po 580/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i lit. b, art. 33  ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 2 pkt 11
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy z odwołania S. G. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę:
1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną jako art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i w to miejsce przywołał "art. 35 ust. 1 pkt 1a" Prawa budowlanego,
2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
W dniu 23 grudnia 2021 r. S. G. (dalej również: inwestor; wnioskodawca; skarżący) skierował do Starostwa Powiatowego w W. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej bezdotykowej [...]stanowiskowej typu [...] przy ul. [...] w W. , na działce nr ewid. [...], obręb: W., gm. m. W.. Do wniosku dołączył m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3 egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego. W dniu 10 lutego 2022 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, złożony przez S. G., w którym w punkcie 5 jako nazwę zamierzenia budowlanego wskazano: budowa myjni samoobsługowej bezdotykowej [...]-stanowiskowej typu [...] – 1 etap inwestycji. Informacja taka znalazła się również m.in. na stronie tytułowej projektu budowlanego, brak przy niej jednak daty i podpisu osoby, która dokonała zmiany.
Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r. Starosta W., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków w przedłożonym projekcie budowlanym.
W odpowiedzi na to postanowienie inwestor przedłożył decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia 19 stycznia 2022 r. znak: [...] zezwalającą na lokalizację w pasie drogowym (dz. nr [...]) drogi powiatowej nr [...], zjazdu wg załącznika graficznego o parametrach zjazdu publicznego na działkę nr [...]. Jednocześnie w piśmie wyjaśniono, że na drugim etapie inwestycji planuje się budynek o funkcji usługowej, który zostanie przeznaczony na cele usługowe, z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej; w chwili obecnej inwestor nie jest w stanie sprecyzować przeznaczenia budynku i szczegółowych parametrów budynku, jednak budynek przewidziany do realizacji będzie zgodny z postanowieniami planu miejscowego.
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. Starosta W. (dalej: Starosta; organ I instancji), działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej bezdotykowej, [...]-stanowiskowej typu [...] – I etap inwestycji, przy ul. [...] w W. na działce nr ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny W..
W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że uzupełniony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany nie spełniają wszystkich wymagań wynikających z postanowień obwiązującego planu miejscowego, Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 [obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225]) – dalej również: warunki techniczne budynków. W ocenie organu I instancji nie spełniono wymogów z § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 28 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w W. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2011 r. nr 6, poz. 141) - dalej: plan miejscowy; plan. Starosta uznał, że wskazanie przez inwestora, iż nie można na ten moment konkretnie sprecyzować przeznaczenia budynku oraz nie ma możliwości podania szczegółowych parametrów takiego budynku, ponieważ nie są znane, uniemożliwia organowi I instancji zbadanie zgodności z wyżej wskazanymi przepisami. Ponadto zauważył, że nie opracowano części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu dla południowej i wschodniej części działki i w ten sposób nie spełniono wymagania określonego w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Starosty, nie odniesiono się też w sposób kompletny do poziomu hałasu generowanego przez projektowaną inwestycję, co uniemożliwia zbadanie jej zgodności z § 15 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego. Ponadto organ stwierdził, że inwestor nie wykazał spełnienia § 21 ust. 3 planu miejscowego dotyczącego liczby miejsc postojowych, bowiem wnioskodawca w piśmie uzupełniającym wyjaśnił, że nie ma możliwości podania przewidywanej liczby osób zatrudnionych w [planowanym] obiekcie. Dodatkowo organ podkreślił, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie zwymiarowano odległości wszystkich projektowanych obiektów budowlanych i miejsc postojowych od granic działek sąsiednich, a także nie zweryfikowano i skorygowano w projekcie wskazanej pojemności zbiornika na gaz.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia inwestor stwierdził, że według niego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z jego uzupełnieniami, spełniał wszystkie wymogi art. 33 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Jednocześnie skarżący uzupełnił wniosek w ten sposób, że podał, iż "w budynku usługowym zrealizowanym w II etapie będzie prowadzona działalność handlowa. Planuje się realizację budynku jednokondygnacyjnego z dachem płaskim o wysokości około 6,0 m. Powierzchnia zabudowy [...] m2, powierzchnia użytkowa
[...] m2. Na projekcie zagospodarowania terenu wskazano zagospodarowanie południowej i wschodniej części działki. Zaznaczono tereny zieleni, utwardzenia oraz przyłącza". Ponadto wnioskodawca stwierdził, że "eksploatacja przedmiotowej myjni samochodowej nie powinna przekroczyć dopuszczalnych norm poziomu hałasu w środowisku, ograniczając się do oddziaływania w granicach działki. Podczas analizy stwierdzono: - hałas powyżej 50 dB od urządzeń ogranicza się do wnętrza kontenera technologicznego, - hałas do 50 dB - do ok. 12 m od osi podłużnej myjni, - hałas do 45 dB - do ok. 25 m od osi podłużnej myjni". Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że dla planowanego w II etapie budynku usługowo-handlowego o powierzchni [...] m2 zapewniono [...] miejsc postojowych, zaś projekt zagospodarowania terenu uzupełniono o ich wymiary, a także o wymiary budynku. Stwierdził również, że "w projekcie budowlanym błędnie określono pojemność zbiornika na gaz propan-butan powinno być 6400 I, natomiast wpisano 6400 m3".
Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda odwołał się m.in. do treści art. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.
Organ II instancji stwierdził, że przedmiotem sprawy jest budowa myjni samoobsługowej bezdotykowej [...]-stanowiskowej typu [...] – I etap inwestycji przy ul. [...] w W. , na działce nr ewidencyjny [...]; w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu wskazano, że myjnie projektuje się jako wiatę wolnostojącą, posiadającą [...] stanowiska do mycia samochodów osobowych (pod wiatą) oraz jedno stanowisko do mycia samochodów o zwiększonych gabarytach (otwarte bez wiaty). Dalej wyjaśnił, że nieruchomość objęta inwestycją, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, znajduje się na terenie zabudowy usługowej; w § 6 ust. 1 pkt 3 planu wskazano, że na terenach oznaczonych U ustala się realizację budynku o funkcji usługowej, z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej; zgodnie z § 9 ust. 1 planu dla terenów zabudowy usługowej obowiązują ustalenia § 5 ust. 1 pkt 3 i § 21 ust. 3 planu miejscowego oraz następujące ustalenia: 1) teren U1 - przeznaczony do zagospodarowania budynkiem albo w przypadku wydzielenia dwóch działek budynkami, w szczególności na cele usług bytowych, o następujących parametrach: a) na każdej działce możliwa jest realizacja jednego budynku o wysokości do II kondygnacji nadziemnych o dowolnej geometrii dachu i wysokości nie przekraczającej 8 m od poziomu terenu, b) powierzchnia zabudowy nie przekraczająca 40% powierzchni działki, c) powierzchnia terenu biologicznie czynnego nie mniejsza niż 15% powierzchni działki.
W ocenie organu odwoławczego najważniejsze znaczenie w analizowanej sprawie ma fakt, że według przywołanych postanowień planu miejscowego działka inwestycyjna przeznaczona została do zagospodarowania budynkiem, w szczególności na cele usług bytowych. Zarazem podniósł, że plan miejscowy nie definiuje usług bytowych, wobec czego organ przedstawił rozumienie pojęcia "usług bytowych", odwołując się do wyników wykładni językowej. Zdaniem organu, kierując się praktyką, należy za usługi bytowe uznać usługi związane z podstawową obsługą lokalnej społeczności, w tym: fryzjerskie, kosmetyczne, pralnicze, naprawy. Tym samym nie sposób przyjąć, że myjnię samochodową zaliczyć można do tego typu usług. Wobec tego, wspierając się stanowiskiem orzecznictwa, uznał, że przedmiotowa inwestycja "polegająca na budowie w I etapie myjni samochodowej" jest niezgodna z przeznaczeniem terenu w obowiązującym planie miejscowym. W tym zakresie argumentował, że skoro poprzez usługi bytowe należy rozumieć usługi związane z podstawową obsługą lokalnej społeczności i zaspokajaniem jej potrzeb, to myjnia samochodowa do takiego rodzaju usług nie należy. Na potwierdzenie słuszności takiego rozumowania Wojewoda wskazał kwestię powstających w wyniku pracy myjni samochodowej ścieków, które zaliczane są do ścieków przemysłowych, zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), gdyż nie są ściekami bytowymi w rozumieniu art. 2 pkt 9 tej ustawy w związku z § 3 pkt 6 warunków technicznych. Dodatkowo organ II instancji wskazał na to, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego teren U1 przeznaczony jest do zagospodarowania budynkiem, natomiast projektowana myjnia samochodowa stanowi w istocie wiatę, na co jednoznacznie wskazuje projekt budowlany (opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu pkt 1, opis projektu architektoniczno-budowlanego pkt 3, opis techniczny pkt 2, rysunki przedstawiające elewacje). Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, także świadczy o niezgodności inwestycji z postanowieniami planu. Wojewoda stwierdził zarazem, że konieczność badania zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego "wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego" i jest to jedno z podstawowych zadań organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto odwołał się do przepisów art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: u.p.z.p.
W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że Starosta, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, zwrócił uwagę na szereg błędów, braków i koniecznych do wyjaśnienia kwestii dotyczących zarówno prawidłowości złożonego projektu zagospodarowania terenu, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, a także zgodności inwestycji z planem miejscowym. Organ odwoławczy przyznał, że inwestor starał się wyjaśnić wskazane kwestie i uzupełnić wniosek przed wydaniem decyzji, częściowo również w treści odwołania; niemniej jednak stwierdził, że myjnia samochodowa, planowana na I etapie przedsięwzięcia, jest niezgodna z funkcją, jaką plan miejscowy przewidział na działce inwestycyjnej. W konsekwencji uznał, że wobec ustalenia tej niezgodności bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia dokonania wspomnianych uzupełnień, bowiem i tak nie wpływa ona na rozstrzygnięcie sprawy.
Końcowo Wojewoda stwierdził, że Starosta w przedmiotowej sprawie zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy tym zauważył jednak, że organ I instancji dokonał "dość szerokiej analizy, która w ocenie organu odwoławczego była zbędna w sytuacji, gdy jak wyjaśniono wyżej [-] inwestycja jest niezgodna z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu". Zarazem organ odwoławczy wyjaśnił, że należało uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w części dyspozytywnej, wskazującej podstawę prawną art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, gdyż należy przywołać jedynie "art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego".
W skardze na decyzję odwoławczą S. G., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zaskarżając tę decyzję w całości, wniósł o: dołączenie do materiału dowodowego dokumentacji fotograficznej istniejących na terenie miasta W. myjni samochodowych samoobsługowych, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zezwalającej na budowę przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zakwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania.
Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego w postaci:
a) nieprawidłowego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że J. A. i T. A. są stronami postępowania w sprawie pozwolenia o budowę, w związku z czym przysługuje im możliwość wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy organ nie ustalił obszaru oddziaływania, podając wszelkie przepisy prawne stanowiące podstawę tego ustalenia przez co wskazane osoby nie uzyskały statusu strony i nie wykazały interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie jako strona,
b) nieprawidłowego zastosowania art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnił wymagań do uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedstawił projekt na budowę inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej bezdotykowej [...]-stanowiskowej typu [...] – I etap inwestycji przy ul. [...] w W. na działce nr ewid. [...], która to inwestycja zmierza do zaspokojenia potrzeb bytowych mieszkańców,
c) nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja jest zgodna z planem, bowiem wchodzi ona w zakres usług bytowych,
d) nieprawidłowego zastosowania § 9 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 21 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 28 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w W. w zw. z § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja, polegająca w I etapie na budowie myjni samochodowej jest niezgodna z przeznaczeniem terenu objętego planem miejscowym, podczas gdy plan stwierdza jedynie, że działka inwestycyjna przeznaczona została do zagospodarowania budynkiem, w szczególności na cele usług bytowych – co stanowi katalog otwarty usług, jakie można na niej świadczyć, a poza tym poprzez nieuznanie, że "działalność myjni samoobsługowej w świetle niemożności mycia samochodów przed domem stanowi w istocie usługę bytową dla mieszkańców";
2. przepisów postępowania:
a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i dowolną ocenę dowodów w sprawie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktu, że "przedmiotowa inwestycja w postaci myjni samochodowej ma działać w godz. 6:00-24:00, a więc nie całodobowo, jak podnosi organ, a w okresie zapewniającym ciszę nocną", a także poprzez danie wiary nieuzasadnionym obawom mieszkańców w zakresie uciążliwości, nie kierując się przy tym zebranym materiałem dowodowym i złożonymi szerokimi wyjaśnieniami inwestora w piśmie z 28 marca 2022 r. oraz w treści odwołania, a "przez co sprzeciwy mieszkańców wniesione w tej sprawie stały się bezzasadne",
b) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego w sytuacji, gdy plan miejscowy stanowi, że działka inwestycyjna przeznaczona została do zagospodarowania budynkiem, w szczególności na cele usług bytowych, co sprawia, że słuszne jest stanowisko skarżącego, że unormowanie to zawiera katalog otwarty i winno się w nim zawierać również inne usługi na rzecz mieszkańców; wobec tego, nawet jeśli organy nie uznały usług myjni samochodowej za usługi bytowe winno się je również uwzględnić jako zgodne z funkcją terenu U1,
c) naruszenie art. 8 k.p.a. (zasady wzbudzania zaufania do władzy publicznej oraz zasady nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w sytuacji gdy organ I instancji na terenie miasta W. wydawał już pozwolenia na budowę myjni samochodowych, w tym myjni sąsiadujących z budynkami mieszkalnymi, gdzie nie brano pod uwagę przypuszczeń i obaw mieszkańców sąsiadujących z myjnią, lecz wydano rozstrzygnięcie w sposób obiektywny i bezstronny,
d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie skarżącego, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przez co zakończono sprawę bez wypowiedzenia się strony, a także nie powiadomiono strony o "przesunięciu terminu do rozpoznania odwołania z dnia 12.04.2022 r."
Tak sformułowane zarzuty zostały umotywowane w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 23 czerwca 2022 r.
W piśmie procesowym z dnia 14 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do odpowiedzi organu, podtrzymując zarazem dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentując dodatkowo, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją terenu, gdyż skoro jako funkcję bytową organ wskazał m.in. zakres usług pralniczych, jak i naprawczych, to tym bardziej, za taki aspekt uznać można działalność myjni. Ponadto wskazał na to, że rozwój miasta W. idzie w kierunku mieszkalnictwa zbiorowego, o czym świadczy m.in. to, że na [...] Sesji Rady Miejskiej w W. z dnia 30 sierpnia 2022 r. podjęto dwie uchwały dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - budowy osiedli mieszkaniowych na zasadzie tzw. "bloków", a mieszkańcy takich budynków stale korzystają z dostępnych myjni, co sprawia, że należy zaliczać usługę myjni do potrzeb bytowych; skoro zaś organ nie odmawia budowy w przypadku innych inwestycji w zakresie myjni samochodowych na terenie W. , to tym bardziej w niniejszych okolicznościach skarżący powinien mieć, na zasadzie art. 8 k.p.a., możliwość prowadzenia inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Sprawa został skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 sierpnia 2022 r. i 12 października 2022 r. (k. [...], [...]), a strony postępowania miały zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie i zaprezentowania stanowisk, które mogłyby zostać podniesione na rozprawie. Świadczy o tym chociażby pismo skarżącego z dnia 14 września 2022 r.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 23 czerwca 2022 r., utrzymująca w swej zasadniczej części w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 kwietnia 2022 r., odmawiającą skarżącemu inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej bezdotykowej [...]-stanowiskowej typu [...] (na etapie I) przy ul. [...] w W. , na działce nr ewid. [...], obręb: W., gm. m. W..
W wyniku przeprowadzanej kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zakwestionowana decyzja nie jest prawidłowa. Nie wszystkie jednak zarzuty, argumenty i wnioski strony zasługiwały na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Tutejszy Sąd rozstrzygnął sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ.
W tym miejscu należy też podkreślić, że w sprawie nie było żadnych podstaw do przeprowadzania, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, uzupełniajacego dowodu z dokumentów dołączonych do skargi. Po pierwsze, załączony do skargi materiał poglądowy (wydruki zdjęć) dotyczył przed wszystkim faktycznego funkcjonowania innych obiektów myjni samochodowych na terenie W. . Organ administracyjny nie przeczył zaś takiemu faktowi ani też aktualnemu stanowi zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej. Poza tym, i co ważniejsze - stanowisko skarżącego pomijało istotę kontroli działalności organów administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne jako tzw. sądy prawa. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akta sprawy były kompletne i pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Idąc dalej, Sąd zauważa, że całkowicie niezasadny był zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się pismo Wojewody z dnia 23 maja 2022 r. znak [...], w którym organ zawiadomił, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., strony postępowania o możliwości zapoznają się z materiałem procesowym zgromadzonym w sprawie, jak również dopełnił obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a. i wskazał nowy termin załatwienia sprawy (k. [...] akt II inst.) - do 23 czerwca 2022 r. W tym też terminie wydał zakażoną decyzję. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 maja 2022 r. (do rąk dorosłego domownika - k. [...] akt II inst.). To, że skarżący nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji odwoławczej nie może świadczyć o tym, że organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, ani być podstawą wniesienia skutecznego zarzutu procesowego.
Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że wprawdzie organy nie omówiły tego zagadnienia, jednakże z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że J. A. i T. A., jako współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako inne tereny zabudowane (Bi), są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni. Teren inwestycji (działka nr [...]) ulegnie bowiem zabudowie wiatą i stanowiskami myjni m.in. w tej części, która sąsiaduje z działką nr [...], a bezpośrednio przy jej granicy ma znajdować się stanowisko z odkurzaczem samochodowym. Opisane w projekcie zagospodarowania terenu konsekwencje funkcjonowania obiektu prima facie wskazują na wystąpienie skutków (immisji) korzystania z nieruchomości objętej projektowaną inwestycją, tj. oddziaływania z terenu inwestycji na grunty sąsiednie. Oddziaływanie takie będzie się przejawiało m.in. w postaci emisji dźwięku czy aerozoli z rozpraszanych cieczy myjących (detergentów), które mogą sięgać poza granice nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym. To zaś, czy tego rodzaju oddziaływanie będzie przekraczało obowiązujące normy w jakimś zakresie (np. normatywy hałasu), jednak zamykające się w granicach działki nr [...], podlega zbadaniu w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Podobnie jak np. ocena, czy projektowane bariery ochronne w postaci zieleni izolacyjnej i pełnego ogrodzenia betonowego (str. [...] projektu zagospodarowania terenu) są wystarczające z perspektywy wymogów ochrony środowiska. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kwestie te zostaną jeszcze poruszone w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Sąd zarazem wyjaśnia, że przyznanie jednostce statusu strony wymaga uwzględnienia całego systemu regulacji ustaw materialnoprawnych, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1155/19, dostępny jw.). Źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) prawo własności, jeżeli na terenie nieruchomości wystąpią immisje z terenu inwestycji, co do których określono w przepisach prawa normy lub poziomy, a nawet sama możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Istotne jest bowiem to, że omawiany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jego nieruchomość (np. przez hałas), które wynikają z charakteru planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2043/19 i 15 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 811/21 - dostępne jw.). Przy ocenie, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz zasadniczo, czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1911/19, 23 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 975/21, 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 564/19 i 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 3111/20 - dostępne jw.). Przymiot strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Potrzebę tę akcentuje ogólna zasada wyrażona w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazująca poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności (por wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 34/19, dostępny jw.).
W stanie sprawy, który wynika z akt administracyjnych, nie można bezwzględnie wykluczyć immisji z działki nr [...] na działkę nr [...]. Rodzaj inwestycji i charakterystyka terenu zagospodarowania działki wskazują na wniosek przeciwny. Nie można zatem właścicieli działki nr [...] wykluczyć od udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia budowlanego dla sąsiedniej działki. W konsekwencji, nie sposób przypisać organom naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w tym zakresie.
W następnej kolejności Sąd zauważa, że wszelkie zarzuty dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego są przedwczesne, bowiem Wojewoda, stwierdzając niezgodność projektowanej zabudowy z postanowieniami planu miejscowego, a zatem niespełnienie warunków z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, nie rozważał innych kwestii i aspektów materialnoprawnych przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wyraźnie dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując zarazem na to, że Starosta zwrócił uwagę na szereg uchybień i braków w tym zakresie.
Słuszne okazały się natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewodę (a w istocie przez organy obydwu instancji) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w W. . Chodzi o § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 planu miejscowego. Nie nastąpiło to jednak w powiązaniu z § 153 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej. Przepis ten dotyczy zasad formułowania definicji zakresowych w aktach normatywnych, a definicji takich nie zawarto w przywołanych przez stronę przepisach planu miejscowego.
Nieruchomość objęta inwestycją znajduje się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę usługową, oznaczonych na rysunku planu symbolem U, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 3 planu. Natomiast w § 6 ust. 1 pkt 3 planu stwierdzono, że na terenach oznaczonych symbolem U ustala się realizację budynku o funkcji usługowej, z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej. Konkretnie chodzi tu o teren U1, który zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 jest przeznaczony do zagospodarowania budynkiem, albo w przypadku wydzielenia dwóch działek budynkami, w szczególności na cele usług bytowych, o następujących parametrach: a) na każdej działce możliwa jest realizacja jednego budynku o wysokości do II kondygnacji nadziemnych o dowolnej geometrii dachu i wysokości nie przekraczającej 8 m od poziomu terenu, b) powierzchnia zabudowy nie przekraczająca 40% powierzchni działki, c) powierzchnia terenu biologicznie czynnego nie mniejsza niż 15% powierzchni działki. Ponadto dla wszystkich terenów U obwiązują ustalenia z § 6 ust. 1 pkt 3 i § 21 ust. 3 planu.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Oceniając stanowisko Wojewody w zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, Sąd po pierwsze wyjaśnia, że nie zgadza się z organem II instancji co do tego, że skoro projektowana na I etapie budowy myjnia samochodowa stanowi w istocie wiatę, na co jednoznacznie wskazuje projekt budowlany, to jest niezgodna z § 9 ust. 1 pkt 1 planu, który ustala, że teren U1 przeznaczony jest do zagospodarowania budynkiem [usługowym].
Przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość etapowania inwestycji. Stanowi on, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednak w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Warto również dodać, że inwestor ma prawo skorygować swoje zamierzenia w toku procesu budowlanego i zmienić zakres planowanej inwestycji, np. zmniejszyć intensywność zagospodarowania działki czy zrezygnować z realizacji części obiektów. Innymi słowy, inwestor może zmienić pierwotny kształt zamierzenia budowlanego. Organy architektoniczno-budowlane nie odniosły się należycie od tych zagadnień, w sposób dorozumiany sugerując, że konieczne jest wyłącznie uzyskanie pozwolenia na budowę obejmujące obydwa etapy przedsięwzięcia.
Niezależnie do tego, czy inwestor rzeczywiście planuje dwuetapowe przedsięwzięcie, czy też w istocie zamierza ograniczyć się do docelowej realizacji obiektów przewidzianych na I etapie inwestycji, Sąd jest zdania, że stosowanie prawa miejscowego w tej sprawie nie powinno uniemożliwiać mu realizację projektowanego przedsięwzięcia. Prawidłowe rozumienie przepisów prawa miejscowego powinno prowadzić do zrekonstruowania takiej normy prawnej, według której dopuszczalnym sposobem zagospodarowania terenu o symbolu U1 jest zabudowa usługowa, która nie musi sprowadzać się wyłącznie do wykonania budynku o takiej funkcji, a może również stanowić inny obiekt budowlany. W przepisach § 6 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego nie posłużono się zwrotem kategorycznym, z którego wynikałoby, że nas terenie U1 może zostać zrealizowany wyłącznie budynek usługowy, a nie inny rodzaj zabudowy usługowej, np. inny obiekt budowlany w postaci wiaty, o ile nie zostaną przekroczone wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania działki, określne w § 9 ust. 1 pkt 1 planu. Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 należy właśnie odczytywać jako określający maksymalne (nieprzekraczalne), graniczne wartości, które muszą być zachowane przy zabudowie trenu U1.
Takie stanowisko Sądu, przy wykładni postanowień planu miejscowego, bazuje na założeniu, że wyniki wykładni ograniczającej się jedynie do aspektów językowych nie prowadzoną do prawidłowych wniosków w zakresie uwzględnienia wartości chronionych konstytucyjnie (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji). W takiej sytuacji należy ocenić wyniki łącznie stosowanych rodzajów wykładni, tj. językowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz systemowej. Ewentualne wątpliwości i luki w zdekodowanej normie prawnej trzeba zaś usunąć, opierając się na twierdzeniu odwołującym się do reguły wnioskowania prawniczego a maiore ad minus. Tego rodzaju rozumowanie typu a fortiori jest dopuszczalne względem treści normy prawnej i sprowadza się do wnioskowania, że jeżeli ktoś jest uprawniony do czynienia czegoś więcej (w większym stopniu, w większym zakresie), to tym bardziej jest uprawniony do czynienia tego w mniejszym stopniu (por. np. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1386/21, dostępny jw.).
W ocenie Sądu, w rozważanym zakresie, jest możliwe wyprowadzenie z dyspozycji łącznie odczytanych § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 planu miejscowego normy pośredniej, z której wynika, że dopuszczalnym sposobem zagospodarowania terenu U1 może być również zabudowa usługowa w postaci innych obiektów budowlanych niż budynek. Istotne jest jednak, by zachowała ona swój związek z potrzebami bytowymi mieszkańców okolicznych terenów. Zwrot "w szczególności na cele usług bytowych" wskazuje kierunek interpretacyjny co do rodzaju dopuszczalnej zabudowy. Chodzi tu o taki rodzaj zabudowy usługowej, który bezpośrednio ("w szczególności"), bądź pośrednio, związany jest z potrzebami bytowymi mieszkańców.
Za tego rodzaju wykładnią przemawiają również względy proporcjonalności i ochrony własności wyrażone w art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Własność może być bowiem ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uchwały planistyczne stanowią z kolei normatywne ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, dla ustanowienia których wymaganą konstytucyjnie podstawę ustawową stanowią przepisy art. 3-6 i art. 14 u.p.z.p. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują bowiem, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wprowadzane i stosowane w tej drodze ograniczenia w korzystaniu z prawa własności muszą zarazem respektować konstytucyjną zasadę proporcjonalności, która znajduje swój wyraz w art. 2 oraz art. 31 ust 3. Konstytucji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zdaniem Sądu, powyższe względy przemawiają za tym, aby uznać, że wskazany w § 3 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego przeznaczenie terenu o symbolu U pod zabudowę usługową, obejmuje nie tylko zabudowę budynkami o funkcji usługowej (§ 6 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 pkt 1), ale również zabudowę innymi obiektami o takiej funkcji, która dodatkowo powinna mieć związek z potrzebami bytowymi mieszkańców. Skoro bowiem wolno zrealizować więcej, tj. budynek usługowy, to tym bardziej wolno zrealizować mniej, tj. zagospodarować teren innym obiektem budowlanym, służącym realizacji takiej funkcji.
Poza tym warto mieć na uwadze, że przepisy prawa nie definiują pojęcia wiaty. Brak definicji wiaty powoduje zatem konieczność każdorazowej oceny czy dany obiekt jest budowlą czy budynkiem (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2771/19, dostępny jw.). Dla przykładu warto wskazać, że NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14 (dostępnym jw.) stwierdził, iż za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę uznać należy posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2681/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 238/20 - orzeczenia dostępne jw.). Nie można też pomijać, że w konkretnych okolicznościach wiata, choć nie jest budynkiem, może spełniać funkcje podobne np. do budynku, w szczególności gospodarczego lub garażowego. Pośrednio wskazuje na to również umiejscowienie w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, w aktualnym brzmieniu, wiaty wśród takich obiektów, jak parterowe budynki gospodarcze i garaże.
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że nie zgadza się z Wojewodą co do interpretacji użytego w § 9 ust. 1 pkt 1 planu sformułowania "w szczególności na cele usług bytowych", realizacji których miałaby służyć zabudowa przewidziana w planie miejscowym dla terenu U1. Plan miejscowy nie definiuje tego pojęcia. Nie zostało ono również określone w ustawie planistycznie, czy też w Prawie budowlanym. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, że chodzi tu wyłącznie o podstawowe usługi bytowe świadczone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.). Całokształt postanowień planu miejscowego w żadnym stopniu nie wskazuje na taki sposób interpretacji przepisu § 9 ust. 1 pkt 1. Sąd jest zdania, że współcześnie do podstawowych usług bytowych należy zaleczyć takie usługi, których zasadniczym celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów, do których należą nie tylko osiedlowe sklepy (pawilony handlowe czy kioski) spożywcze, lub wielobranżowe, zapewniające podstawowe artykuły żywnościowe oraz gospodarstwa domowego (w tym towary służące w warunkach domowych utrzymaniu higieny, czystości i porządku), usługi rzemieślnicze (szewskie, krawieckie) czy pralnie, ale również właśnie obiekty służące do umycia i konserwacji karoserii pojazdów osobowych. We współczesnych realiach społeczno-gospodarczych posiadanie przez mieszkańców samochodu osobowego – a i dwóch na rodzinę nie jest rzadkością – jest standardem komunikacyjnym. Samochód (osobowy) jest wykorzystywany jako podstawowy środek lokomocji, służący do realizacji wielu niezbędnych potrzeb bytowych (realizacji codziennych spraw życiowych), jak chociażby dojazd do pracy, dowożenie dzieci do szkół i placówek rekreacyjnych, dowożenie osób potrzebujących (w tym szczególnie starszych i niedołężnych, które nie mogą samodzielnie korzystać z komunikacji publicznej, nawet jeżeli jest dostępna) – np. do placówek medycznych. Zdaniem Sądu, zamierzenie polegające na budowie myjni samochodowej stanowi zabudowę usługową związaną z potrzebami bytowymi mieszkańców sąsiednich trenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Jest to wniosek tym bardziej uprawniony przy aktualnej skali zmotoryzowania społeczeństwa (w tym mieszańców osiedli). Takie obiekty, jak np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, przedszkole czy myjnia samochodowa umożliwiają realizację niezbędnych usług służących zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych ludności zamieszkującej na terenach zabudowy mieszkaniowej.
Co więcej, lokalne warunkowania zabudowy wielorodzinnej (osiedlowej) oraz prawa miejscowego (regulaminów utrzymania porządku i czystości na terenie gminy) znacząco ograniczają możliwość umycia pojazdu we własnym zakresie (na terenie własnej posesji). W szczególności jest to znacząco utrudnione w przypadku obiektów zamieszkania zbiorowego i braku odpowiedniej infrastruktury w ramach osiedla mieszkaniowego. Oczywisty brak wystarczającej liczby garaży i zadaszonych stanowisk postojowych znacząco wpływa na stan poszycia pojazdów mechanicznych, pozbawionych ochrony przed szkodliwymi warunki atmosferycznymi i innymi oddziaływaniami. Przekłada się to z kolei na konieczność zapewnienia odpowiedniej czystości pojazdu. Kierujący pojazdem może zostać, na podstawie art. 97 Kodeksu wykroczeń, ukarany mandatem za zabrudzone światła i szyby, jeżeli w danych warunkach zostanie uznane to za utrudniające bezpieczne prowadzenie pojazdu. Z kolei art. 117 § 2 Kodeksu wykroczeń przewiduje, że karze podlega przewoźnik obowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków higieny, który nie utrzymuje środka transportu we właściwym stanie sanitarnym. Z drugiej strony mycie pojazdu z naruszeniem lokalnych przepisów porządkowych może stanowić wykrocznie, o którym mowa w art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń, który penalizuje zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc publicznych, m.in. dróg, ulic, placów, ogrodów, trawników lub zieleńców. Dla przykładu warto zauważyć, że zgodnie z § 6 załącznika do Uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia 21 grudnia 2020 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. - mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem niespowodowania zanieczyszczenia wód lub ziemi oraz przy użyciu wody i środków ulegających biodegradacji. Z powyższego wynika, że preferowane jest przez lokalnego prawodawcę mycie pojazdów w myjniach samochodowych, a nie poza nimi. Jest to działanie racjonalne, gdyż w większym stopniu pozwala na dochowanie standardów ochrony środowiska i kontroli przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska. Dlatego też uwagi inwestora są w tym zakresie słuszne, a tutejszy Sąd nie zgadza się z przywołanym przez organ II instancji stanowiskiem wskazanym w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 604/17 (dostępnym jw.), że nie można myjni samochodowej zakwalifikować do usług podstawowych [bytowych]. Powyższe byłoby także nie do pogodzenia z zasadami wyrażonymi w przywołanych wcześniej przepisach Konstytucji.
Całkowicie chybione było także odwołanie się przez organ II instancji do charakteru ścieków powstających w wyniku pracy myjni samochodowej. Sąd nie kwestionuje stanowiska Wojewody, że są one zaliczane są do ścieków przemysłowych, zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), gdyż nie są ściekami bytowymi w rozumieniu art. 2 pkt 9 tej ustawy. To jednak nie rodzaj generowanych ścieków determinuje, czy dany obiekt może być uznany za służący zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych mieszkańców, lecz jego faktyczne funkcje. Nie jest uprawniona kategoryczna teza, że za obiekt usługowy służący zaspokojeniu takich potrzeb może być uznany wyłącznie budynek użyteczności publicznej, o którym mowa w § 3 pkt 6 warunków technicznych budynków. Takie rozumowanie organu zawiera w sobie błąd logiczny przy wykładni przepisów planu, jak i zawęża rozumienie zabudowy usługowej wyłącznie do budynku użyteczności publicznej.
Jedynie tytułem wzmianki – bo dotyczy to kwestii, które zostały całkowicie pominięte w rozważaniach organu II instancji z uwagi na stwierdzenie niespełnienia warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego – wspomnieć należy, że wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, stanowi szczególne korzystanie z wód, o którym mowa w art. 34 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.). W takim wypadku jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 399 pkt 2 tej ustawy. Z kolei przepis art. 388 ust. 2 Prawa wodnego wskazuje dla poszczególnych rodzajów przedsięwzięć, kiedy (na jakim etapie procesu inwestycyjnego) następuje uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd zauważa jeszcze, że Wojewoda, stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zmieniając decyzje organu I instancji w zakresie powołanej podstawy prawnej, sam nie ustrzegł się pewnego, jakkolwiek mniej istotnego, błędu w tym zakresie przy wskazywaniu jednostki redakcyjnej zastosowanego przepisu. Powinien był bowiem powołać przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a nie "art. 38 ust. 1 pkt 1a", gdyż takiej jednostki redakcyjnej brak jest w art. 35 Prawa budowlanego.
Wojewoda stwierdził zarazem, że konieczność badania zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego "wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego" i jest to jedno z podstawowych zadań organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto odwołał się do przepisów art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: u.p.z.p.
Ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze, Wojewoda uwzględni powyżej przedstawiane rozważania prawne i zastrzeżenia sformułowane pod adresem zaskarżonej decyzji. W szczególności przyjmie, że projektowane przedsięwzięcie w tym zakresie, w jakim odnosi się do realizacji myjni samochodowej, nie narusza postanowień planu miejscowego w zakresie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu U1 pod zabudowę usługową. W konsekwencji, spełniony jest warunek z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego. Organ pochyli się również na kwestią etapowania przedsięwzięcia, względnie możliwości ograniczenia przedsięwzięcia wyłącznie do kształtu, jaki wynika z przedłożonego projektu budowlanego dla etapu I inwestycji.
W następnej kolejności organ zajmie się wyjaśnieniem pozostałych kwestii wynikających z art. 35 ust. 1 i nast. w zw. z art. 32 i art. 33 Prawa budowlanego. W szczególności oceni, czy warunki projektowanego przedsięwzięcia są zgodne z wymaganiami ochrony środowiska, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. W tym też względzie – mając na uwadze m.in. art. 5 ust. 1 [pkt 1] tej ustawy – po zapoznaniu się z uwarunkowanymi technicznymi i materialnoprawnymi inwestycji rozważy, czy istniejące regulacje z zakresu ochrony środowiska (np. dotyczące ochrony przed hałasem - o czym mowa w art. 112 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) pozwalają na udzielenie zgody budowlanej dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wyjaśni też kwestię zachodzenia, na tym etapie procesu budowlanego, potrzeby uzyskania uzgodnienia państwowego inspektora sanitarnego w odniesieniu do dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, o czym mowa w art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.) – odpowiednio rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych, o którym mowa w art. 34 ust. 1 tej ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, wydanego na podstawie art. 34 ust. 5 przywołanej ustawy.
Na koniec Sąd stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. okazały się ostatecznie zasadne, jakkolwiek częściowo były przedwczesne z uwagi na stanowisko Wojewody i wskazane przez niego podstawy odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego. W części zaś były niesłuszne. Dotyczy to kwestii dotyczącej planowanych godzin działalności myjni samochodowej. Nawet jeżeli przyjąć, że myjnia nie będzie funkcjonowała całodobowo, to deklarowany przez inwestora przedział czasowy 6:00-24:00 obejmuje również w części porę nocną. Z kolei przepis art. 112a Prawa ochrony środowiska i przepisy wykonawcze wprowadzają odrębne normatywy hałasu dla różnych pór dnia, w tym dla pory nocnej, rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00.
Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że w sprawie miało miejsce naruszenie art. 7a k.p.a., gdyż w sprawie nie zasiniały nieusuwalne wątpliwości interpretacyjne co do treści normy planu miejscowego. Sąd dokonał wykładni omówionych przepisów planu, stosując wcześniej omówione metody wykładni i zasady wnioskowania prawniczego. Wyniki wykładni nie wskazywały w tym względzie na nieusuwalne wątpliwości co do normy prawnej. W sprawie nie miało też miejsca naruszenie art. 8 k.p.a. Skarżący nie dowiódł, że po stronie organów administracyjnych istnieje utrwalona (i zgodna z prawem) praktyka wydania pozytywnych decyzji dla budowy myjni samochodowych na terenach o takim samym przeznaczeniu, jak to, które ma miejsce w niniejszej sprawie.
Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (w tym prawa miejscowego) niewątpliwie miały wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i sfomułowanie przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu poglądów prawnych oraz wytycznych co od dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II wyroku. Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość podniesionych kosztów sądowych. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz koszty związane z ustanowieniem i wynagrodzeniem pełnomocnika procesowego, tj. 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i 17 zł opłaty od pełnomocnictwa – łącznie: 997 zł.