II SA/PO 574/23

II SA/Po 574/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art 80, art. 106 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 21 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 lipca 2022 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 20 czerwca 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: "wnioskodawca", "strona") od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 lipca 2022 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego z parkingiem podziemnym, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
Strona 28 listopada 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego z parkingiem podziemnym przewidzianej na terenie działek nr ewid. [...] i [...], ark. [...], obr. S. , położonych w P. przy ul. [...].
Postanowieniem z 8 stycznia 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie administracyjne z urzędu na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Następnie postanowieniem z 27 sierpnia 2020 r. organ I instancji podjął postępowanie administracyjne, zaś decyzją z 17 listopada 2020 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Kolegium decyzją z 25 stycznia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy ostatnio podaną decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Sąd spostrzegł, że okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane. W szczególności żadna ze stron nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, w tym wyznaczonego obszaru analizowanego. Również Sąd nie dostrzegł w powyższym zakresie wadliwości, w zakresie w jakim dyskwalifikowałoby to prowadzone postępowanie, a w konsekwencji wydane decyzje.
Istota sporu, jak stwierdził dalej Sąd, sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia warunki w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Zgodnie z wnioskiem projektowany budynek przewidziano w odległości ok. 31 m od frontowej granicy terenu inwestycji z pasem drogowym ul. [...]. Natomiast analiza urbanistyczna wskazuje, że linia zabudowy sąsiednich budynków po zachodniej stronie ul. [...] przebiega w odległości ok. 13-14 m od granicy pasa drogowego (ul.) i [...] (ul.[...] [...]). Stąd w ocenie organów zaproponowana przez inwestora linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy kształtującej się na działkach sąsiednich wzdłuż ul. [...].
Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 681/18, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo, w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny. Innymi słowy, dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ powinien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych w szczególności w sytuacji, gdy przedstawiona analiza urbanistyczna pozwala przyjąć, że na terenie analizowanym znajduje się już zabudowa, do której nawiązuje planowana inwestycja.
Przenosząc te rozważania do sprawy Sąd wskazał, że w ślad za sporządzoną analiza urbanistyczną organy administracji przyjęły, iż linia zabudowy dla planowanej inwestycji musi stanowić przedłużenie linii zabudowy wzdłuż ul. [...], przy uwzględnieniu zabudowy występującej na ul. [...] [...] i ul. [...] [...]. Tymczasem skarżący wyjaśnił, że projektowana zabudowa nawiązuje do budynku handlowo-usługowego znajdującego się w analizowanym obszarze (działka nr [...]) o kubaturze (wysokość) zbliżonej do planowanej zabudowy. Natomiast organy odwołując się do zabudowy na działce sąsiedniej zamierzają kontynuować linię zabudowy małego parterowego budynku gospodarczego, czy budynku mieszkalnego (posadowionego na działce nr [...]).
Sąd podał, że istotnie na działce nr [...] znajduje się zabudowa o kubaturze (wysokość) zbliżonej do planowanej zabudowy. Jest ona cofnięta względem ul. [...] i znajduje się bliżej ul. [...]. Jednakże zauważyć należy, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że obsługa komunikacyjna powyższej zabudowy odbywa się również poprzez ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania organy pominęły powyższą okoliczność, co powoduje, że wydane decyzje zdaniem Sądu były przedwczesne.
Podkreślenia w ocenie Sądu wymagało, że w sytuacji, gdy na terenie analizowanym znajduje się już zabudowa, do której odwołuje się bezpośrednio planowana inwestycja w taki sposób, że planowana linia zabudowy będzie stanowiła przedłużenie linii zabudowy dla budynku o zbliżonej usługowej funkcji oraz zbliżonych gabarytach, obowiązkiem organu jest odniesienie się do powyższej kwestii, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Sąd nie przesądził, czy planowana inwestycja faktycznie spełnia wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy zabudowa powyższa faktycznie nie może zostać zrealizowana, a w szczególności, czy możliwe jest skorzystanie z regulacji zawartej w § 4 ust. 3 rozporządzenia, lub też ustalenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej, do czego nawiązał NSA w powołanym wyroku. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można bowiem z góry przesądzić, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji zabudowy już występującej na terenie analizowanym z uwagi na wadliwe określenie przez inwestora linii zabudowy. Takie działanie nie służy bowiem realizacji zasady ładu przestrzennego, rozumianej jako zachowanie substancji istniejącej zabudowy, lecz stanowi naruszenie ograniczenie właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości.
Sąd zauważył, że ustalenie parametrów planowanej inwestycji następuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, której autor ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd. Jak wskazuje analiza przedłożonej analizy nie odniesiono się jednak w sposób wyczerpujący do sposoby ustalenia linii zabudowy. Tym samym dla oceny prawidłowości ustalenia linii zabudowy konieczne jest uzyskanie stanowiska urbanisty, który powinien wyczerpująco uzasadnić na jakiej podstawie uznano, że lokalizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna w świetle § 4 rozporządzenia.
Za zasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 79a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."). W sprawie zaniechano realizacji wynikającego stąd obowiązku, na co słusznie zwraca uwagę skarżący.
Za bezzasadne uznano natomiast argumenty dotyczące braku wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będącym obecnie na etapie tworzenia. Okoliczność powyższa nie była bowiem uwzględniona przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Prezydent Miasta [...] decyzją z 13 lipca 2022 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 K.p.a., odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego z parkingiem podziemnym przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], art. [...], obręb S., położonych w P. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 93 m (3x31 m) od granic działki objętej wnioskiem. W analizie uwzględniono również te działki zabudowane, które przecina granica wyznaczonego obszaru, a których zabudowa w znacznej części znajduje się w wyznaczonym obszarze. Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w tym działki zabudowane położone przy ul. [...] i [...] oraz [...] [...] i [...].
W obszarze analizowanym dominuje funkcja usługowa, są to głównie budynki biurowe, handlowe i magazynowe. Po południowej stronie terenu inwestycji znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...]. Planowana inwestycja zdaniem organu I instancji stanowi kontynuację funkcji zabudowy usługowej znajdującej się w obszarze analizowanym.
Prezydent Miasta, wykazując parametry zabudowy, stwierdził, że linia zabudowy budynków po zachodniej stronie ul. [...] przebiega w odległości od granicy pasa drogowego 13-14 m ([...] [...]) i 13-15 m ([...] [...]), a po stronie wschodniej w odległości ok. 7 m do ok. 26 m. Natomiast po wschodniej stronie ul. [...] budynek przy ul. [...] usytuowany jest w odległości 9-10 m od pasa drogowego. Zgodnie z wnioskiem projektowany budynek przewidziano w odległości ok. 31 m od frontowej granicy terenu inwestycji z pasem drogowym ul. [...]. Istotnie zabudowa przy ul. [...] obsługiwana jest również z ul. [...], co potwierdza dokumentacja archiwalna. Zabudowa ta nie została jednak uwzględniona przy ustaleniu przebiegu linii zabudowy po wschodniej stronie ul. [...], gdyż przed nią znajduje się zabudowa o nr porządkowym [...] i [...], która zlokalizowana bliżej ul. [...] powinna kształtować przestrzenny układ zabudowy w analizowanym sąsiedztwie. Zabudowa przy ul. [...] wpisuje się w kształtowanie linii zabudowy przy ul. [...] co zostało uwzględnione w poprzednio przeprowadzonej analizie. Zaproponowana przez inwestora linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy kształtującej się na działkach sąsiednich wzdłuż ul. [...], zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Również od strony ul. [...] lokalizacja budynku w odległości ok. 20 m od granicy pasa drogowego nie nawiązuje do linii zabudowy żadnego z sąsiednich budynków. Dlatego uznano, że dla planowanej inwestycji nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym inwestycja jest niezgodna z zapisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Ponadto, organ I instancji powołując się na art. 59 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 7 kwietnia 2022 r., uzupełnionym pismem z 13 czerwca 2022 r., zaopiniował planowaną inwestycję negatywnie z uwagi na kolizję z planowanymi rozwiązaniami komunikacyjnymi, gdyż projektowany budynek w całości położony jest na terenie przeznaczonym pod budowę drogi publicznej klasy lokalnej. Przedmiotem uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej jest ocena, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego działki, dla której ustalane są warunki zabudowy. W uzupełnieniu stanowiska Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb S., objęte są projektem przebudowy ul. [...] zgodnie z warunkami umowy nr [...] z 30 października 2021 r., do której został sporządzony aneks nr [...] w dniu 21 października 2021 r. Zgodnie z uzgodnionym przez ZDM projektem, na podstawie którego została spisana powyższa umowa, na działkach nr [...] i [...] został zaprojektowany docelowy układ drogowy (zgodnie z planem sytuacyjnym w aktach sprawy). Zatem ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji naruszy przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Kolegium, wydając wskazaną na wstępie decyzję, zwróciło uwagę na negatywną opinię ZDM i stwierdziło, że powoduje to, iż organ nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ prowadzący postępowanie główne o ustalenie warunków zabudowy jest związany negatywnym uzgodnieniem drogowym zapadłym w niniejszym postępowaniu.
Organ II instancji uznał także, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji linii zabudowy sąsiednich budynków. Przeprowadzona analiza wykazała brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. SKO przywołało przy tym fragment uzasadnienia wyroku tut. Sądu i wskazało na stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej, a jej wynika stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji.
W skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucił naruszenie: 1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z wydaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z tzw. zasadą aktualności; 2. art. 6 K.p.a. w zw. ze związaniem się organu niewiążącą opinią jego jednostki organizacyjnej w taki sam sposób, jakby nastąpiło uzgodnienie, o którym mowa w treści art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z tym naruszenie również art. 7 i 77 K.p.a.; 3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że konieczne jest wyznaczenie zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
W piśmie procesowym z 3 listopada 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, a jednocześnie podniósł zarzut naruszenia art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kwestionując prawidłowość sporządzenia odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i NSA mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1118) z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano stan zagrożenia epidemicznego. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z 23 października 2023 r., w oparciu o powyżej przywołany przepis, skierował rozpoznawaną sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony i uczestnika postępowania, którzy nie wystąpili z żądaniem rozpoznania jej na rozprawie.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 czerwca 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z 13 lipca 2022 r., nr [...], znak [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W powyższej sprawie orzekał już tut. Sąd, który wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił uprzednio wydane zarówno w I, jak i w II instancji decyzje z przyczyn przedstawionych w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten przewiduje związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ, ani Sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący w tym względzie obowiązek może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2142/20, dostępny w CBOSA na stornie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Żadna z ostatnio podanych okoliczności w sprawie nie nastąpiła co oznacza, że orzekające w niej organy obowiązane były podporządkować się ocenie prawnej, jak również wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonym w wyroku z 13 stycznia 2022 r. Zadaniu temu jednak nie sprostały, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 153 P.p.s.a. i już samo w sobie jest wystarczające do uwzględnienia skargi.
W wyroku z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Sąd w sposób jednoznaczny – wskazując na brak dostatecznych wyjaśnień organów administracji publicznej – stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy zabudowa objęta wnioskiem faktycznie nie może zostać zrealizowana, a w szczególności czy możliwe jest skorzystanie z regulacji zawartej w § 4 ust. 3 rozporządzenia, czy też ustalenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej.
W wytycznych Sąd wskazał konsekwentnie, że organy obowiązane są do rozważenia, czy w niniejszej sprawie istniejąca na terenie analizowanym zabudowa istotnie dopuszcza możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, lub też ustalenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej to jest określającej jedynie maksymalne molwie zbliżenie do drogi publicznej.
Wynikająca z powyższych fragmentów ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały w istotnej części zignorowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Organy lakonicznie odniosły się jedynie do kwestii obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z ul. [...], stwierdzając, że zabudowa ta nie została uwzględniona przy ustaleniu przebiegu linii zabudowy, gdyż przed nią znajduje się zabudowa o numerach porządkowych [...] i [...], która zlokalizowana jest bliżej ul. [...]. Nawet gdyby uznać, że argumentacja ta wpisuje się w rozważania co do możliwości zastosowania w sprawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, co nie wynika jednak z uzasadnień wydanych decyzji, to nie wykazano już w żaden sposób dlaczego przyjmowana linia zabudowy, która blokować ma objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne, nie jest traktowana przez organy jako nieprzekraczalna linia zabudowy, a jest traktowana restrykcyjnie, jako linia zabudowy, wzdłuż której nowa zabudowa musi powstać.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż użyte w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wyłącznie wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny.
Podkreślić nadto trzeba, że jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ powinien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, tylko jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18, CBOSA).
Zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i w uzasadnieniach wydanych decyzji próżno szukać jakiejkolwiek argumentacji, która miałaby przemawiać za tym, aby w realiach kontrolowanej s[prawy brak było podstaw do przyjęcia, że wyznaczana w niej linia zabudowy, o której stanowi § 4 rozporządzenia, nie powinna stanowić jedynie nieprzekraczalnej linii zabudowy, to jest linii określającej wyłącznie maksymalne możliwe zbliżenie planowane obiektu drogi, zas zachowanie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze wymaga określania tej lini jako linii wzdłuż, której obligatoryjnie musi być zlokalizowana nowa zabudowa, tym bardziej, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o charakterze śródmiejskiej zabudowy pierzejowej.
W tym względzie wyrok tut. Sądu z 13 stycznia 2022 r. został zupełnie zignorowany. Z uzasadnienia tego wyroku wynika przecież, że zakres związania przyjętą w decyzji o warunkach zabudowy linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego, a przyjęcie wymogu by nowa zabudowa powstawała wyłącznie wzdłuż linii zabudowy, może mieć miejsce tylko w przypadkach wynikających z charakteru zabudowy w obszarze analizowanym, a nie będzie wystarczającym określenie linii zabudowy, tylko jako linii nieprzekraczalnej, to jest wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej.
Podsumowując tą cześć rozważań stwierdzić należy, iż organy błędnie z góry przyjęły, że linia zabudowy wyznaczana w oparciu o § 4 rozporządzenia wyłącznie stanowi linię, wzdłuż której ma być lokalizowana przyszła zabudowa.
Jest to podejście nie tylko sprzeczne z powyższą oceną, jaką wyraził Sąd w uprzednim wyroku, wskazując, że może być to linia nieprzekraczalna, lecz przede wszystkim jak dotychczas nie znajduje to żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z okoliczności tych nie wynika przecież, aby planowana przez skarżącego zabudowa miała wpisywać się w śródmiejską zabudowę pierzejową. Dlatego też rolą organów, na co zwracał już uwagę tut. Sąd, powinno być jednoznaczne wyjaśnienie, dlaczego przyjęta linia nie jest linią nieprzekraczalną i dlaczego może stanowić podstawę odmownego załatwienia wniosku skarżącego. Takich wyjaśnień nadal w sprawie nie poczyniono. Podkreślenia przy tym wymaga i to, że kwestia zabudowy działki nr [...] powinna być nie tylko punktem odniesienia dla rozważań na gruncie § 4 ust. 3 rozporządzenia, lecz także względem charakteru przyjętej linii zabudowy. Zabudowa na tej działce kształtuje przecież bezspornie ład przestrzenny w obszarze analizowanym i jedynie uwypukla dotychczas arbitralną ocenę organów, co do niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Pominięto jednocześnie równie jednoznaczne wskazanie Sądu, z którego wynika, że dla oceny prawidłowości ustalenia linii zabudowy konieczne jest uzyskanie stanowiska urbanisty, który powinien wyczerpująco uzasadnić na jakiej podstawie uznano, że lokalizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna w świetle § 4 rozporządzenia. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna w dalszym ciągu natomiast w ogóle nie odnosi się do przyjmowanego charakteru linii zabudowy.
W kontrolowanej sprawie istotnie wobec powyższego uchybiono art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Uznanie że ta ostatnia przesłanka nie jest spełniona cały czas jawi się jako przedwczesne, a wręcz czyni wrażenia pretekstu wykorzystywanego przez organ I instancji dla pozaprawnego ograniczania skarżącego w wykonywaniu przez niego przysługującego mu prawa własności nieruchomości – o czym szerzej w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Organy nadal także nie wykonują obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a. W zawiadomieniu z 28 czerwca 2022 r., które Prezydent Miasta oparł o art. 10 § 1 K.p.a., poinformowano wyłącznie zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Naruszenie tego przepisu również zostało wykazane w wyroku z 13 stycznia 2022 r. i znowu wyrok ten został przez organy orzekające w sprawie zignorowany.
W kontrolowanej sprawie skorzystanie z art. 79a § 1 K.p.a. i powiadomienie skarżącego o przesłankach, które są od niego zależne, a które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, jest to o tyle istotne, że jedną z przesłanek odmownego załatwienia wniosku, o czym była już mowa powyżej, konsekwentnie podawana jest przez organ okoliczność niezachowania kontynuacji linii zabudowy.
Opierając się na wniosku organ przyjmuje, że skarżący ów linię zabudowy wyznaczył w odległości ok. 31 m od ul. [...]. Zauważyć jednak trzeba, że w samym inicjującym postępowanie wniosku nie zawarto zapisów co do ustalenia linii zabudowy, a na załączonej do wniosku mapie zasadniczej wskazano planowany sposób zagospodarowania przedmiotowych działek w zakresie konkretnej lokalizacji mającego powstać budynku biurowo-handlowo-usługowego, który nie może być uznany na tym etapie postępowania za wiążący. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi bowiem co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 1996 r., sygn. akt OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058), co determinuje także zakres wiążącego organ wniosku, do którego jedynie dołączono, mimo braku takiego obowiązku, odpis mapy zasadniczej ze wskazaniem potencjalnej lokalizacji planowanej zabudowy kubaturowej na działce.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymaga wyłącznie od wnioskodawcy określenia zarówno w formie opisowej, jak i graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wymaga natomiast od niego wiążącego wyznaczenia miejsca posadowienia poszczególnych, mających powstać obiektów budowlanych.
W konsekwencji korzystając z art. 79a § 1 K.p.a. – przy przyjęciu, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniana, co w tej sprawie zależy jednak od charakteru linii zabudowy, który powinien być określony w pierwszej kolejności – Prezydent Miasta powinien wystąpić do skarżącego celem jednoznacznego wykazania, czy wynikająca z analizy urbanistycznej linia zabudowy (z uwzględnieniem jej charakteru) jest rzeczywiście sprzeczna ze złożonym wnioskiem, a jeżeli tak to, czy skarżący w tym względzie nie zamierza skorygować złożonego wniosku. Żadna z tych czynności nie została w sprawie podjęta, przez co dopuszczono się w niej również istotnego naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 K.p.a.
Ponadto, Sąd dostrzega dalsze istotne uchybienia wymogom postępowania przez całkowicie arbitralne uznanie, aby objęta wnioskiem inwestycja naruszała także odrębne przepisy, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji przedwczesne przyjęcie, że także i ta przesłanka nie została spełniona. Dość stwierdzić, że na żadnym etapie postępowania nie został nawet wskazany przepis, który miałaby naruszać planowana przez skarżącego inwestycja.
Z całą pewnością za przepis ten nie można być uznany art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), który wprawdzie został przywołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jednak wobec którego nie przedstawiono żadnych okoliczności, czy argumentów mających przemawiać za tym, że sprzeciwia się on realizacji inwestycji. Przepis ten przewiduje potrzebę rozważenia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, a kwestia ta nie podlegała ocenia ani przez Prezydenta Miasta [...], ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Już to powoduje, że uznanie w sprawie, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jawi się jako arbitralne, naruszające w istotny sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Zupełnie nietrafne jest także powoływanie się przez organy na negatywną "opinię" Zarządu Dróg Miejskich i to nie tylko ze względów formalnych, lecz także i merytorycznych. Opinia ta nie prezentuje bowiem żadnych wartości poznawczych na potrzeby zastosowania w sprawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.
W orzecznictwie uznaje się zbędność podejmowania aktu współdziałania w sytuacji, gdy kompetencje organu rozstrzygającego sprawę główną i organu współdziałającego zlewają się w tym samym podmiocie (por. przywołany przecież w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, CBOSA). Kolegium dostrzegając ten problem z niezrozumiałych powodów przyjęło jednak, że organy orzekające w kontrolowanej sprawie związane są opiniami prezentowanymi przez Zarząd Dróg Miejskich w P.. Tymczasem opinie te z uwagi na to, że ZDM jest komunalną jednostką budżetową, przy pomocy której Prezydent Miasta [...], a więc organ I instancji, wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich, nie mogły mieć w sprawie wiążącego charakteru, a w szczególności nie stanowiły aktu współdziałania w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. Kwestie istotne na gruncie art. 53 ust. 4 pkt 9 K.p.a. powinny być w takim przypadku przedmiotem rozważań Prezydenta Miasta [...] i powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez ten organ decyzji, aby także umożliwić skarżącemu odniesienie się do nich i ewentualne ich kwestionowanie w prawem przewidzianym trybie odwoławczym, na co słusznie zresztą skarżący zwraca uwagę.
Ponadto, konieczne jest spostrzeżenie, że za opiniami ZDM w P. organy powołują się jedynie na "planowane", czy "projektowane" przeznaczenie działek objętych wnioskiem. Tymczasem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w żadnym punkcie nie przewiduje możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niesprecyzowane w prawem przewidziany sposób (np. w drodze obowiązującego planu miejscowego) planowane zamierzenie inwestycyjne na działce, co do której ustalenie warunków zabudowy miałoby nastąpić. W art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odwołano się do przepisów odrębnych, które stanowić mogą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, których katalog wynika przecież z przepisów Konstytucji RP. W tym zakresie nie mieści się ani opracowywany dopiero plan miejscowy, ani tym bardziej zawarta przez Miasto [...] umowa z prywatnym inwestorem.
Powoływanie się na tego rodzaju akty przez organy administracji publicznej urąga zasadzie demokratycznego państwa prawa i stanowi w ocenie sądu drastyczne nadużycie przez Prezydenta Miasta [...] władczej, dominującej pozycji jaką dysponuje organ względem obywatela.
Ze zgromadzonego dotąd w aktach administracyjnych materiału dowodowego wyłania się bowiem obraz sytuacji, w której organ I instancji dla zabezpieczenia wykonania umowy wiążącej Miasto P. z deweloperem planującym realizację w sąsiedztwie działki skarżącego inwestycji obejmującej blisko 50 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dla zabezpieczenia obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla (k. [...] i następne akt organu I instancji), uniemożliwia skarżącemu zabudowę jego działki niejako "rezerwując" ja pod przyszłą inwestycje drogową. Znamiennym jest przy tym, iż organy jednostki samorządu terytorialnego nie wykorzystują istniejących zgodnych z prawem narzędzi dla zabezpieczenia realizacji tejże inwestycji, takich jak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru czy nawet przeprowadzenie inwestycji drogowej, co być może wiązałoby się z koniecznością wywłaszczenia skarżącego, lecz podejmują takie rozstrzygnięcia jak w kontrolowanej sprawie.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.