II SA/PO 572/24

II SA/Łd 756/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 39 § 1-3, art. 39(1), art. 109 § 1, art. 110 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 2, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 902
Art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2025 roku sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2024 roku nr ZO.0172.46.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 r., znak: ZO.0172.46.2024 Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na mocy art. 134, art. 39 § 1-3, art. 391 oraz art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania R. Ł. od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa Smardzewice z dnia 19 lipca 2024 r. nr 1/2024, znak: NK.0172.5.2024 umarzającej postępowanie o udzielenie informacji publicznej w zakresie podania wszystkich nagród pieniężnych, które w 2023 roku otrzymał Nadleśniczy Nadleśnictwa Smardzewice w związku z pełnioną funkcją, z jednoczesnym podaniem daty przyznania każdej nagrody, rodzaju przyznanej nagrody oraz wysokości każdej z nagród.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
R. Ł. w dniu 28 maja 2024 r. złożył do Nadleśniczego Nadleśnictwa Smardzewice na podstawie art. 10 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej również jako: "u.d.i.p.") wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie uzyskania informacji o wysokości nagród, jakie w 2023 r. otrzymał Nadleśniczy Nadleśnictwa Smardzewice. W swoim wniosku zaznaczył, że informacje chce otrzymać za pośrednictwem operatora publicznego Poczta Polska S.A., stosowną przesyłką rejestrowaną. Organ I instancji w toku postępowania uznał, że opłata za przekazanie informacji w formie wskazanej we wniosku stanowi koszty dodatkowe, jakie musi ponieść podmiot zobowiązany. W związku z tym, zgodnie z art 15 ust. 2 u.d.i.p., w dniu 3 czerwca 2024 r. powiadomił wnioskodawcę o konieczności uiszczenia opłaty lub wskazaniu innej formy przekazania żądanej informacji np. formy elektronicznej. Wnioskodawca nie zareagował na żądanie organu I instancji.
W dniu 17 czerwca 2024 r. Nadleśnictwo poprosiło wnioskodawcę o adres korespondencyjny w związku z ewentualną koniecznością wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Adres korespondencyjny został podany przez wnioskodawcę w dniu 20 czerwca 2024 r.
W dniu 1 lipca 2024 r. organ I instancji wysłał do wnioskodawcy wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej, w której stwierdził, że niewniesienie przez wnioskodawcę opłaty na poczet korespondencji skutkuje brakiem możliwości udostępnienia żądanej informacji w formie wskazanej we wniosku, natomiast żądana informacja może być udzielona w formie e-mailowej. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej pod rygorem umorzenia postępowania. R. Ł. nie wystąpił jednak o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 lipca 2024 r. nr 1/2024, znak: NK.0172.5.2024 Nadleśniczy Nadleśnictwa Smardzewice umorzył postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powiadomił wnioskodawcę, że informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób wskazany we wniosku, natomiast w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej podlegało więc umorzeniu.
Powyższa decyzja została podpisana w formie papierowej, zeskanowana i wysłana na adres poczty elektronicznej e-mail wnioskodawcy. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie dowód dostarczenia decyzji na odpowiedni serwer poczty e-mail przesyłającego decyzję. Brak jest dowodu potwierdzenia przeczytania i odebrania przedmiotowej wiadomości przez adresata.
R. Ł. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy. Zostało ono zarejestrowane w biurze podawczym 2 sierpnia 2024 r. Sąd Okręgowy w Bydgoszczy przekazał odwołanie do Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w Łodzi (data wpływu – 7 sierpnia 2024 r.), który jest właściwym organem II instancji w sprawach rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez nadleśniczego w zakresie udzielania informacji publicznej. W związku z tym, że cała korespondencja była prowadzona za pośrednictwem poczty elektronicznej, w aktach sprawy nie ma potwierdzenia daty, w której decyzja została odebrana przez wnioskodawcę.
Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi stwierdził niedopuszczalność odwołania R. Ł. od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca nie wprowadził możliwości skutecznego doręczenia decyzji na adres poczty elektronicznej e-mail. Adres poczty elektronicznej (e-mail) nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 344 ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej jest bowiem rozwiązanie techniczne, w postaci poczty elektronicznej ePuap.
Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, należało stwierdzić, że decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa Smardzewice z dnia 19 lipca 2024 r. nie została prawidłowo doręczona stronie, ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości doręczenia za pomocą poczty elektronicznej e-mail. Tym samym data odebrania przez wnioskodawcę wiadomości e-mail i skanu zaskarżonej decyzji nie wiązała ani strony ani organu, który zgodnie z art. 110 k.p.a. jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzja niedoręczona (niewprowadzona do obrotu) nie wiąże także strony, której zgodnie z art. 109 k.p.a. musi być doręczona. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Dopiero doręczenie stronie decyzji stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym, w tym także w zakresie biegu terminu do wniesienia odwołania bądź skargi. Jeżeli zaś decyzja nie zostanie doręczona, w ogóle nie otwiera się termin do jej zaskarżenia i w razie stwierdzenia tego faktu przez organ odwoławczy, do którego odwołanie wpłynęło, zastosowanie powinien znaleźć art. 134 k.p.a. Tym samym organ II instancji uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji wobec braku związania i mocy prawnej zaskarżonej decyzji w istocie nie rozstrzygnął dotychczas sprawy z wniosku R. Ł.. Nadleśniczy zobowiązany jest zatem wciąż do odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i załatwienia sprawy zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku) bądź w formie decyzji administracyjnej (w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku). Jednocześnie brak wniesienia opłaty nie stanowi przeszkody do udostępnienia informacji, ale wiąże się z obowiązkiem wyegzekwowania w określonym trybie zaległej opłaty od wnioskodawcy. Gramatyczna wykładnia ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi bowiem do wniosku, że każda informacja publiczna jest udzielana bezpłatnie, natomiast podmiot zobowiązany do jej udzielenia może żądać jedynie kosztów jej przekształcenia i to w taki sposób, który nie uzależnia udzielenia informacji od zwrotu kosztów jej przekształcenia
Skargę na powyższe postanowienie wniósł R .Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości, a także zasądzenie od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na jego rzecz zwrotu wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi R. Ł. wskazał, iż zaskarżone postanowienie jest nielegalne i narusza przepisy prawa polskiego o postępowaniu administracyjnym. Skarżący podkreślił, że doszło do skutecznego doręczenia mu decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie już na pierwszy rzut oka jest niezgodne z prawem, ponieważ w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma podstawy prawnej do wydania postanowienia jak to zaskarżone przez niego.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, stwierdzające niedopuszczalność odwołania R. Ł. od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa Smardzewice z dnia 19 lipca 2024 r., umarzającej postępowanie o udzielenie informacji publicznej. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zatem brak jest przesłanek do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Jak wskazują powyższe przepisy, termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym oraz terminem zawitym, którego zachowanie bądź upływ organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. Jest on liczony od dnia doręczenia stronie decyzji pierwszej instancji. O wejściu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia. Jeżeli decyzja nie zostanie doręczona, w ogóle nie otwiera się termin do jej zaskarżenia i w razie stwierdzenia tego faktu przez organ odwoławczy, do którego odwołanie wpłynęło, winien on stwierdzić niedopuszczalność odwołania, co prawidłowo uczynił organ II instancji w niniejszej sprawie. W myśl bowiem art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Zgodnie natomiast z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Z art. 109 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji.
O sposobach doręczania pism w toku postępowania administracyjnego stanowi art. 39 k.p.a. Po myśli art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Jak stanowi art. 39 § 2 k.p.a., w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (pkt 1), albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (pkt 2). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 1640) (art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a.), albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 pkt 2 k.p.a.). Uszczegółowienie kwestii doręczeń w postaci elektronicznej zostało zawarte w treści art. 391 k.p.a., który stanowi, iż w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na: adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu (pkt 1), albo adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych (pkt 2).
Podkreślić przy tym należy, iż w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. Przepisy k.p.a. winny przy tym znaleźć zastosowanie wprost do całego procesu wydawania decyzji przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc również do doręczenia decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 października 2024 r., sygn. II SA/Po 572/24 dostępny, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA"). Nie zasługuje zatem na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, iż postanowienie organu odwoławczego jest wydane bez podstawy prawnej.
Powyższe unormowania wskazują, iż moment skutecznego doręczenia decyzji stronie jest istotny dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą przy tym spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie czy dokument przesyłany środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego. Skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej. Skan decyzji, nawet taki, który został uwierzytelniony podpisem kwalifikowanym, nie stanowi oryginału decyzji administracyjnej, którego skuteczne doręczenie stronie jest warunkiem koniecznym do uznania, że decyzja weszła do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 1311/22, publ. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji trafnie zatem uznał, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, bowiem skarżącemu został doręczony jedynie skan decyzji wydanej i podpisanej w formie papierowej i to za pośrednictwem poczty elektronicznej, niezawierający pliku z podpisem elektronicznym osoby upoważnionej do wydania decyzji. Nie spełnia to wymogów prawidłowego doręczenia decyzji w formie elektronicznej, bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości doręczenia stronie za pośrednictwem poczty elektronicznej skanu decyzji wydanej w formie papierowej. W konsekwencji trafnie podnosi Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, że w istocie Nadleśniczy Nadleśnictwa Smardzewice nie rozstrzygnął dotychczas sprawy z wniosku R. Ł. Nadleśniczy zobowiązany jest zatem wciąż do odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i załatwienia sprawy zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Brak prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji wywołuje ten skutek, że nie otworzył się termin do wniesienia odwołania od tej decyzji, czego rezultatem jest konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
a.tp.