II SA/Wr 37/25

II SA/Wr 37/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28, art. 29, art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2024 r. nr 1172/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy żelbetowej budowli I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 25 września 2024 r., wstrzymujące budowę żelbetowej budowli z elementami muru oporowego oraz zbiornikiem na deszczówkę na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W.
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
PINB w dniu 13 marca 2024 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych przy ul. [...] we W. W trakcie tej kontroli ustalono, że nieruchomość ogrodzona jest siatką na betonowej podmurówce. Wysokość ogrodzenia wymierzono jako poniżej 2,20 m oraz zaznaczono, że działka nie jest zabudowana budynkami. Wskazano, że w części od strony ulicy wykonano ogrodzenie w postaci żelbetowego muru o wysokości miejscowo przekraczającą 2,20 m, od strony wału w odległości 1,15 m od ogrodzenia z siatki wykonano żelbetowy mur na wysokości 1,15 m, który jest kontynuowany w głąb działki, zaś w jego obrębie widoczny jest fundament wykraczający o ok. 15 cm poza obrys muru w kierunku wału. W narożu działki wykonano naziemny żelbetowy zbiornik na deszczówkę posadowiony, zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, na płycie żelbetowej i znajdujący się w odległości 1,15 m od strony ogrodzenia z siatki przy wale. Od strony ulicy wygrodzono żelbetowym murem miejsce, które według wyjaśnień inwestora w przyszłości będzie służyć jako miejsce gromadzenia odpadów. W obrębie wygrodzenia wykonano żelbetową płytę o grubości 30 cm. W trakcie kontroli inwestor oświadczył nadto, że roboty związane z ogrodzeniem są zakończone, jednak teren nie jest równy, w związku z czym w najbliższym czasie planuje wykonanie w obrębie ogrodzenia warstwy gruntu, dzięki czemu ogrodzenie w żadnym miejscu miałoby nie przekraczać wysokości 2,20 m. Do protokołu kontroli załączono wykonaną na miejscu dokumentację fotograficzną.
W dniu 3 września 2024 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę ww. robót budowlanych, celem sprawdzenia aktualnego stanu robót. Z protokołu wynika, że na części nieruchomości znajduje się żelbetowy mur o różnej wysokości, która w najwyższym punkcie wynosi ok. 1,15 m, w jego obrębie zaś wykonano zbiornik na deszczówkę. W obszarze od wykonanego muru do wnętrza nieruchomości podniesiono grunt na wysokość tego muru. Stwierdzono, że masa gruntu napiera na żelbetową konstrukcję, która w związku z tym pełni funkcję muru oporowego, a na konstrukcji tej zamontowano drewniane balustrady. Od strony ul. [...] część nieruchomości utwardzono za pomocą geokrat, zaś w części wykonano żelbetowy mur o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, którym ogrodzono wykonaną od strony ulicy płytę fundamentową. Do protokołu z ponownej kontroli również załączono bieżącą dokumentację fotograficzną.
W związku z powyższym, pismem z 25 września 2024 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową żelbetowej budowli z elementami muru oporowego oraz zbiornikiem na deszczówkę, a następnie postanowieniem z 25 września 2024 r. nr 1999/2024 wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) PINB wstrzymał budowę przedmiotowej budowli jako prowadzonej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wykonany na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. obiekt uznać należy za budowlę, składającą się z wielu elementów. Jest to bowiem żelbetowy naziemny zbiornik na deszczówkę, mur oporowy, mur od strony ulicy pełniący funkcję ogrodzenia oraz żelbetowa płyta otoczona murem. Zdaniem organu I instancji, wykonane na działce roboty nie stanowią jedynie ogrodzenia nieruchomości, gdyż od strony wałów nieruchomość jest już ogrodzona ogrodzeniem z siatki, przy czym ostatnia kontrola wskazała, że mur o wysokości 1,15 m stanowi nie ogrodzenie, ale typowy mur oporowy – ten element ma bowiem za zadanie zatrzymanie poziomego parcia gruntu. PINB podkreślił, że przy kwalifikowaniu muru jako oporowego decydujące znaczenie ma jego funkcja. W budownictwie przyjmuje się, że mur oporowy (ściana oporowa) stanowi samodzielną budowlę powstrzymującą poziome parcie gruntu, pochodzące od nasypu lub skarpy. Jest on tym samym konieczny tam, gdzie nachylenie skarpy byłoby na tyle duże, że groziłoby to osunięciem ziemi w wyniku poziomego parcia wynikającego z ciśnienia powodowanego przez wody gruntowe oraz spoistości gruntu. Biorąc pod uwagę powyższe PINB uznał, że w rozpatrywanej sprawie część budowli, podtrzymującej nasyp (skarpę) ziemi, stanowi mur oporowy. Nadto, z uwagi na wykonanie wraz z murem oporowym zbiornika na deszczówkę oraz płyty fundamentowej w tym samym czasie, jako jednego zamierzenia budowlanego oraz połączenie ze sobą wyszczególnionych elementów, roboty potraktowano jako jedną budowlę.
Organ I instancji uznał, że wykonane roboty budowlane nie są budynkiem (bowiem nie powstał obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, który posiadałby fundamenty i dach) ani obiektem małej architektury (bowiem inwestycja zawiera żelbetowe elementy o dużych gabarytach). Stwierdzono, że przedmiotowa budowla wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która powinna być poprzedzona decyzją wydaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwalniającą od zakazów wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego. Budowla ta nie należy bowiem do katalogu obiektów budowlanych i robót budowanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia, oraz takich, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jakkolwiek inwestor podczas kontroli utrzymywał, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako wykonanie ogrodzenia do wysokości 2,20 m, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót, zdaniem organu, wykonany obiekt budowlany pełni kilka funkcji (nie tylko ogrodzenia), stanowi pewną całość i w jego ocenie jest budowlą, zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 125 000 zł.
W wyniku rozpoznania zażalenia G. B. (dalej również: skarżący) DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przywołaniu przepisów Prawa budowlanego organ II instancji podkreślił, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego", posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 p.b., tj. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej (muru oporowego) nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W oparciu o orzecznictwo skonstatowano, że budowa muru oporowego, niezależnie od spełniania przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zawsze uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego, z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja, jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. A contrario, jeśli takiej funkcji nie pełni, wówczas konstrukcję taką można uznać za ogrodzenie.
Podkreślono, że protokołu kontroli z dnia 3 września 2024 r. wynika, że obecnie w obszarze od wykonanego muru do wnętrza nieruchomości podniesiono grunt na wysokość tego muru. Masa gruntu napiera na żelbetową konstrukcję, która w obecnym kształcie pełni funkcję muru oporowego. Organ, w oparciu o orzecznictwo stwierdził, że informacja w protokole kontroli o opieraniu się ziemi na murze czy też o tym, że mur zabezpiecza ziemię przed osuwaniem się, świadczy, że konstrukcja pełni funkcję oporową (stawia opór osuwaniu się mas ziemnych). Zdaniem organu potwierdza to prawidłowość kwalifikacji przez PINB wykonanych robót budowlanych.
Odnośnie wykonania zbiornika na deszczówkę organ wskazał, że część jego ścian stanowi również konstrukcję oporową, a ponadto jest on połączony konstrukcyjnie z ww. murem oporowym. Podkreślono, że wszystkie elementy budowli wykonywane były w tym samym czasie jako jedno zamierzenie budowlane, wobec czego DWINB uznał, że opisane wyżej roboty budowlane stanowią całość techniczno-użytkową, a w konsekwencji stanowią budowlę, której budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, właściwie w sprawie wdrożono tryb art. 48 p.b.
Odnosząc się do treści zażalenia DWINB wskazał, że podczas postępowania wyjaśniającego odstąpiono od pozyskania dokumentów związanych z geodezyjnymi pomiarami budowli, bowiem pomiary, które zostały dokonane przez PINB podczas kontroli, były wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego. Obciążanie inwestora dodatkowymi kosztami nie znajdowało, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienia i jeżeli inwestor zdecyduje się zalegalizować wykonane roboty, będzie musiał przedstawić projekt, który dokładnie i precyzyjnie określi rozmiary inwestycji, a także jej docelowe przeznaczenie. Organ II instancji podkreślił także, że kontrola PINB z dnia 3 września 2024 r. ukazała, że stan faktyczny nieruchomości uległ zmianie od czasu pierwszej kontroli. Teren wokół wykonanego muru i zbiornika został znacznie podniesiony (ok. 1 m) i grunt opiera się o wykonaną żelbetową konstrukcję, co przesądza o charakterze tego muru. W takich okolicznościach żelbetową konstrukcję (zarówno mur o wysokości ok. 1,15 m oraz ściany zbiornika) należało, zdaniem DWINB, uznać za typowy mur oporowy (nie zaś za ogrodzenie). Powstrzymuje on bowiem poziome parcie podniesionego gruntu. Powstały zbiornik nie można zaś uznać, jak wskazał organ, za zbiornik wodny, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 32 p.b., gdyż stanowi on element powstałej budowli, a część jego ścian tworzy konstrukcję oporową, wobec czego stałoby to w sprzeczności z ratio legis przywołanego przepisu.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł G. B., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:
a/ naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a wskutek tego poczynienia nieprawidłowych ustaleń oraz subsumpcji stanu faktycznego do stanu prawnego oraz nieudowodnienia istotnych okoliczności w sprawie, polegających na: zakwalifikowaniu konstrukcji powstałej na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W. jako budowli powstałej w rezultacie wykonania robót budowlanych z pominięciem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy powstała konstrukcja nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia; uznaniu, że konstrukcja powstała na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W. ma wysokość ponad 2,20 m, podczas gdy w najwyższym punkcie przy prawidłowym pomiarze do poziomu gruntu wysokość nie przekracza 2,06 m, a przy tym odmowie zweryfikowania tej spornej kwestii i niepozyskania dokumentów związanych z geodezyjnymi pomiarami powstałej konstrukcji na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W.; uznaniu, że niekontrolowane czasowe osunięcie gruntu na ogrodzenie w trakcie wykonywania prac wyrównawczych terenu świadczy o pełnieniu przez nie funkcji oporowej, podczas gdy elementy konstrukcyjne oraz przeznaczenie potwierdzają, że jest to jedynie ogrodzenie przedzielające działkę; 2/ art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie polegające na: niepodjęciu wszelkich istotnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym poprzez odmowę weryfikacji rzeczywistej wysokości ogrodzenia, niepozyskanie dokumentów związanych z geodezyjnymi pomiarami powstałej konstrukcji na nieruchomości, podczas gdy występował spór w niniejszej sprawie w tym przedmiocie; nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu prowadzonego postępowania przez organ II instancji i bezzasadne dokonanie kwalifikacji przeprowadzonego całokształtu prac na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W. jako muru oporowego wraz ze zbiornikiem jako budowli, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w zaskarżanym postanowieniu wprost kwalifikuje powstałą konstrukcję jako budowę z jedynie elementami muru oporowego, nie precyzując w tym zakresie które fragmenty powstałej konstrukcji stanowią elementy muru oporowego, ponadto organ II instancji nie wskazał podstawy prawnej i faktycznej zakwalifikowania powstałej konstrukcji jako muru oporowego, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do szeregu zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazanych przez skarżącego, przez co organ II instancji zaniechał wyjaśnieniu wszelkich przesłanek, którymi kierował się przy wyjaśnieniu sprawy; 3/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącego jako strony postępowania o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w konsekwencji czego skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie; 4/ art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie, polegające na utrzymaniu przez organ II instancji postanowienia organu I instancji mimo bezprzedmiotowości postępowania, a także niewydania postanowienia o umorzeniu postępowania w całości, podczas gdy budowa zbiornika wodnego oraz ogrodzenia nie wymagają dokonania zgłoszenia ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ nie ma materialnoprawnych podstaw do wydawania władczych rozstrzygnięć w sprawach niebędących objętych zakresem kompetencji organu;
b/ naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 5/ art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz uznanie przeprowadzonych prac w zakresie budowy ogrodzenia oraz zbiornika na wodę na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W. za samowolę budowlaną, podczas gdy przeprowadzone prace nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia; 6/ art. 28 ust. 1 p.b. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dla przeprowadzonych prac w zakresie budowy ogrodzenia oraz zbiornika wodnego na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W. było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przeprowadzone prace nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia; 7/ art. 3 pkt 3 i 9 ustawy - Prawo budowlane – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zakwalifikowaniu powstałego ogrodzenia jako budowli, a nie obiektu budowlanego, co determinować miałoby konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 8/ art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zakwalifikowaniu ustawionego ogrodzenia na nieruchomości przy ul. [...] we W. jako muru oporowego, pomimo ustalenia w trakcie kontroli, iż ogrodzenie to nie zabezpiecza skarp przed osuwaniem, a roboty nie były zakończone, podczas gdy postawiona konstrukcja stanowi jedynie ogrodzenie przedzielające działkę; 9/ art. 29 ust. 2 pkt 32 p.b. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że do budowy zbiornika wodnego na działce rolnej koniecznością jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy naruszony przepis wprost wskazuje, że do budowy tego typu zbiornika nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia; 10/ art. 176 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: p.w.) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że inwestor dokonał naruszenia w zakresie zakazu wykonywania robót budowlanych, które mogą wpłynąć na szczelność wału w odległości 50 m od stopy wału wskutek wybudowania obiektów budowlanych, podczas gdy przeprowadzone prace na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W. nie doprowadziły do powstania obiektów budowlanych, a ponadto nie ma fizycznej możliwości naruszenia wału przeciwpowodziowego ze względu na fakt znajdowania się między wałem a kwestionowaną konstrukcją płotu stojącego w tej lokalizacji od lat 80-tych XX w.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.; 2/ uwzględnienie niniejszej skargi przez organ II instancji w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; 3/ zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PINB nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego i nie dokonał swobodnej, lecz dowolnej oceny dowodów, wobec czego dokonano błędnej kwalifikacji prawnej postawionego ogrodzenia oraz zbiornika wodnego jako budowli, a nie urządzenia budowlanego. Twierdzenia te, bez dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i poczynienia ewentualnych kroków w przedmiocie jego uzupełnienia powtórzył DWINB. Organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, a nadto przyjął za fakt bezsporny kwalifikację zbiornika i ogrodzenia jako budowli, mimo kwestionowania tej kwalifikacji przez skarżącego.
Zdaniem autora skargi, w sprawie doszło do wadliwego rozstrzygnięcia faktu dotyczącego wysokości żelbetowego ogrodzenia. PINB dokonał pomiaru jedynie calówką budowlaną o długości znacznie mniejszej niż mierzona, wskutek czego dokonany pomiar był niedokładny. Pomiar nadto wykonany był w sposób nieprawidłowy, tj. od częściowo odkopanego fundamentu ogrodzenia, a nie od wysokości docelowego gruntu, co skutkowało zawyżeniem wyniku dokonywanego pomiaru i określeniem go na przekraczający 2,20 m (bez wskazywania konkretnej wartości). Zaznaczenia wymaga, że organ poczynił takie ustalenia pomimo faktu, że skarżący deklarował konieczność wyrównania terenu, co zmieniło ostatecznie wysokość ogrodzenia liczoną od gruntu, o czym organ miał wiedzę, a czego nie uwzględnił w swoich ustaleniach dotyczących wysokości ogrodzenia. Strona skarżąca w złożonym zażaleniu na postanowienie PINB zakwestionowała dokonany pomiar wskazując, że prawidłowa rzeczywista wysokość żelbetowego ogrodzenia wynosi 2,05 m, wobec czego mieści się w wysokości normatywnie zwolnionej od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonywania zgłoszenia. DWINB, nie dokonując żadnej weryfikacji prawidłowości dokonanego pomiaru wysokości żelbetowego ogrodzenia, przyjął ustalenia poczynione przez PINB, tym samym opierając się na wybrakowanym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji oraz przyjmując, że to skarżący dostarczy stosowną dokumentację geodezyjną z dokładnymi pomiarami w procedurze legalizacji wykonanych robót, w której to dokumentacji określone zostanie docelowe przeznaczenie (czym organ niejako z góry założył konieczność przeprowadzenia procedury legalizacji postawionego ogrodzenia). Pełnomocnik zwrócił przy tym uwagę, że DWINB wprost przyznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera dowodu potwierdzającego w sposób precyzyjny i dokładny rozmiaru inwestycji, a także jej docelowego przeznaczenia, od czego zależy prawidłowe ustalenie przez organy administracji publicznej czy skarżący miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie, oraz czy konstrukcja ta spełnia przesłanki definicji legalnej budowli, czy też jest urządzeniem budowlanym. Tożsamą argumentację, opartą na zarzucie braku zgromadzenia przez organ II instancji kompletnego materiału dowodowego, zastosowano w odniesieniu do zbiornika wodnego wybudowanego na przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając tym samym pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z argumentacją organu przemawiającą za zasadnością uzyskania pozwolenia na budowę tego zbiornika.
Autor skargi zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzenia prac wyrównania terenu doszło do niekontrolowanego obsunięcia się gruntu, wskutek czego postawione ogrodzenie zostało częściowo przysypane ziemią. Wobec dokonanej kontroli przez PINB w marcu 2024 r. skarżący wstrzymał dalsze prace w przedmiocie wyrównania terenu. Niezależne osunięcie się terenu (mające charakter miejscowy, grunt nie opiera się na całą szerokość ogrodzenia) skutkowało przyjęciem przez DWINB po dokonanej wrześniowej kontroli nietrafnego, zdaniem pełnomocnika, wniosku o tym, że postawione ogrodzenie ma charakter muru oporowego, do którego postawienia wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem postawione ogrodzenie nie ma na celu zapobiegania osuwaniu się gruntu. Wskazano również, że poczynienie przez organ II instancji odpowiednich ustaleń i zgromadzenie stosownych dowodów potwierdziłoby, że wykonany fundament dla ogrodzenia nie zakłada przenoszenia obciążeń poziomych lub ukośnych sił, a tym samym konstrukcyjnie ogrodzenie to nigdy nie było planowane i pełnić nie może funkcji muru oporowego. Sposób konstrukcji ogrodzenia oraz osunięcie się gruntu na ogrodzenie nie ma charakteru trwałego, co przesądza, zdaniem pełnomocnika, o braku możliwości zakwalifikowania ogrodzenia jako muru oporowego. Podkreślono, że również w tym zakresie DWINB nie podjął się wymaganej oceny materiału dowodowego i jego ewentualnego uzupełnienia, a przyjął bezzasadnie twierdzenia PINB za prawidłowe. Autor skargi wskazał nadto, że organy dokonały błędnego przyjęcia, że roboty na nieruchomości przy ul. [...] we W. zostały zakończone, bowiem skarżący nie oświadczył, że roboty zakończono, wręcz deklarował konieczność prowadzenia dalszych prac w zakresie chociażby wyrównania terenu, zaś organ nie przedsięwziął czynności w celu ustalenia dalszych planów skarżącego co do prowadzenia robót.
W kontekście naruszenia przepisów procesowych powtórzono, że DWINB nie podjął wszelkich czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego mimo występowania szeregu wątpliwości w sprawie oraz sporności wielu istotnych elementów podnoszonych przez skarżącego (dotyczących rzeczywistej wysokości ogrodzenia, pełnienia przez nie rzekomej funkcji muru oporowego, kwalifikacji jego elementów konstrukcyjnych, które zaprzeczają przeznaczeniu oporowemu, kwalifikacji ogrodzenia i zbiornika wodnego jako budowli, nie uwzględnił istnienia płotu między kwestionowaną konstrukcją a wałem przeciwpowodziowym). Organ odwoławczy w ramach wydanego postanowienia w dużej mierze bez żadnej analizy i weryfikacji powtórzył twierdzenia organu pierwszej instancji, nie prowadząc w tym zakresie stosownych rozważań i argumentacji (chociażby co do kwalifikacji ogrodzenia i zbiornika wodnego jako budowli). Zdaniem autora skargi, DWINB nie zachował tym samym zasady bezstronności i równego traktowania oraz stanął w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Nie poczynił także w ramach zaskarżonego postanowienia stosownych wyjaśnień, nie uzasadnił przyjętych rozstrzygnięć, nie wyjaśnił kwestii spornych między stanowiskiem skarżącego a twierdzeniami PINB, przyjmując za własne ustalenia i rozstrzygnięcia poczynione przez organ I instancji.
Autor skargi podniósł również, że wobec niepoinformowania skarżącego o zamiarze przeprowadzenia przez PINB kontroli we wrześniu 2024 r., nie mógł on ustosunkować się do wielu twierdzeń organu, nie miał także możliwości złożenia stosownych wyjaśnień (chociażby co do etapu prowadzenia prac wyrównania terenu i ustosunkowania się co do osuwania się gruntu). Skarżący nie mógł również zająć stanowiska co do całokształtu zebranego materiału przed wydaniem skarżonego postanowienia.
Zdaniem pełnomocnika, organy dokonały błędnej kwalifikacji ogrodzenia jako budowli, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b., ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym. Ponadto wskazano, że zbiornik wodny nie przekracza limitów wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 32 p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych (przy czym DWINB nie poczynił ustaleń w przedmiocie terenu, na którym znajduje się zbiornik wodny). Autor skargi podsumował, że ogrodzenie i zbiornik wodny postanowione przez skarżącego spełniają wymogi ustawowe wyjątków określonych w art. 29 p.b., bowiem wysokość ogrodzenia wynosi 2,05 cm, a powierzchnia zbiornika wynosi zaledwie kilka metrów kwadratowych i 2 metry głębokości. Powtórzono również, że ogrodzenie błędnie zakwalifikowano jako mur oporowy, co miałoby spełnić definicję ustawową budowli – stan faktyczny tychże urządzeń, ich elementy konstrukcyjne i przeznaczenie w ocenie strony uniemożliwiają dokonanie takiej kwalifikacji.
Autor skargi podkreślił, że wysokość ogrodzenie błędnie została przyjęta przez organy jako przewyższająca 2,20 m, bowiem zgodnie z rzeczywistością wysokość ta wynosi 2,05 m. Błędnie ustalono funkcję powyższego, kwalifikując ogrodzenie jako mur oporowy, a nie zwykłe ogrodzenie oddzielające części działek od siebie. Powtórzono, że organ pochopnie uznał, że ogrodzenie pełni funkcję muru oporowego, nie dając w tym przedmiocie skarżącemu możliwości sprostowania tegoż wniosku – kontrola we wrześniu 2024 r. odbyła się bez poinformowania o niej, a DWINB nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem skarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia. Skarżący deklaruje przy tym konieczność wyrównania tegoż terenu i usunięcia napierającego na ogrodzenie nasypu, co zamierza sfinalizować. W miejscach, gdzie grunt osiągnął już prawidłową wysokość, wysokość ogrodzenia wynosi 2,05m. Dodano, że, jak oświadczał Skarżący, teren na nieruchomości wymaga wyrównania, wobec czego na nieruchomość została nawieziona ziemia. Po ostatecznym wyrównaniu terenu nie będzie podstaw do stwierdzenia, iż ogrodzenie przekracza 2,20 m i pełni funkcję oporową, w związku z czym, dochodząc do pochopnych wniosków, nieprawidłowo zastosowano art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b.
Wskazano, że art. 29 ust. 2 pkt 32 p.b. wprowadza zwolnienie od obowiązku uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonywania zgłoszenia w przedmiocie zamiarowanej budowy zbiornika wodnego o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych. Pełnomocnik podkreślił, że zbiornik wybudowano na gruncie zakwalifikowanym jako grunty orne, pastwiska, grunty rolne zabudowane, w związku z czym spełniona została przesłanka ustawowa usytuowania na gruntach rolnych. Zbiornik spełnia również wymogi co do maksymalnej powierzchni (wynosi kilka metrów kwadratowych) i głębokości (wynosi 2 m). Tym samym DWINB, zdaniem autora skargi, nieprawidłowo zastosował art. 29 ust. 2 pkt 32 p.b. w niniejszej sprawie, bowiem niezasadnie stwierdził niespełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w kontekście powstałego zbiornika.
W odniesieniu do naruszenia przepisu art. 176 ust. 1 pkt 5 p.w., pełnomocnik podkreślił, że organ nie uwzględnił istotnego faktu – między postawionym ogrodzeniem a wałem przeciwpowodziowym znajduje się nienaruszone ogrodzenie z lat 80-tych XX w. na podmurówce betonowej planowane do rychłej likwidacji, a tym samym brak było fizycznie możliwości naruszenia wału przy wykonywaniu kwestionowanego obiektu. Jak wskazuje powołany wyżej przepis, nie zakazuje się wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych lub czynności, lecz tylko takich, które "mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych". W konsekwencji uznać należało, że nie ma możliwości naruszenia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych wskutek inwestycji poczynionej przez skarżącego, skoro między ową inwestycją a wałem przeciwpowodziowym znajduje się jeszcze inny obiekt (w tym przypadku płot).
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przytoczonego uregulowania wynika, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez sąd administracyjny.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie DWINB wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PINB, którego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Chodzi zatem o postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie realizowanej w warunkach samowoli budowlanej oraz możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo postanowienie kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a).
Materialnoprawną podstawą wydanych postanowień były przepisy ustawy Prawo budowlane zawarte w art. 48, regulujące kwestię tzw. samowoli budowlanej.
W myśl przywołanego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Z przywołanych przepisów wynika, że na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego.
Należy także zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a., obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Według przywołanego przepisu organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać trzeba również o zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1043/21, z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1297/19, z 14 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 338/21, dostępne w CBOSA).
W świetle przywołanych regulacji organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Proces decyzyjny, ocena zebranego materiału dowodowego i wysnute wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prowadzenie postępowania przez organ z uwzględnieniem powyższych zasad umożliwia wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ się kierował (art. 11 k.p.a.) oraz służy pogłębianiu zaufaniu obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).
Przedstawione uregulowania procesowe znajdują zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego, a więc także w postępowaniu odwoławczym. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) zgodnie z którą, organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. Rolą organu odwoławczego jest więc rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, co obejmuje także odniesienie się do zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia międzyinstancyjnego.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z opisanymi wcześniej kryteriami, Sąd stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie zgromadzono bowiem niedostateczny materiał dowodowy, który nie pozwala na zweryfikowanie twierdzenia organu odwoławczego akceptującego kwalifikację wykonanych robót budowlanych wyrażoną w postanowieniu organu I instancji.
Dla zastosowania trybu likwidacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego niezbędne jest wykazanie, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym lub jego częścią, będącym w budowie albo wybudowanym bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Z powyższego wynika, że w sprawie powinien zostać zgromadzony materiał dowodowy na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie, w sposób niewątpliwy, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym i jakiego rodzaju. Dopiero na tej podstawie możliwe jest zbadanie, czy w czasie wybudowania tego obiektu wymagane było pozwolenia na budowę, czy też inwestycja zwolniona była z tego obowiązku ale wymagała dokonania zgłoszenia (por. art. 28 i art. 29 Prawa budowlanego).
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (por. np. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17, LEX nr 2676035).
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę żelbetowej budowli z elementami muru oporowego oraz zbiornika na deszczówkę. Według organu I instancji obiekt obejmuje kilka elementów: mur o różnej wysokości w części stanowiący mur oporowy a w części ogrodzenie, dwie płyty żelbetowe oraz naziemny zbiornik na deszczówkę. Zdaniem organu jest to jedno zamierzenie budowlane, gdyż wykonane zostało w tym samym czasie i składa się z połączonych elementów. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy.
W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w sposób jednoznaczny stanowiska organów w kwestii możliwości traktowania żelbetowej budowli jako jednego obiektu budowlanego, zwłaszcza w zakresie zbiornika na deszczówkę.
Stan faktyczny sprawy ustalony został przede wszystkim na podstawie kontroli przeprowadzonej z udziałem skarżącego w dniu 13 marca 2024 r. oraz kontroli z dnia 3 września 2024 r. bez udziału skarżącego. Ustalenia obu kontroli utrwalone zostały w protokołach i załączonych do nich dokumentacji fotograficznej.
Z protokołu sporządzonego w dniu 13 marca 2024 r. wynika, że na działce od strony ulicy wykonano ogrodzenie w postaci żelbetowego muru o wysokości miejscowo przekraczającej 2,20, od strony wału wykonano żelbetowy mur na wysokość 1,15 m który jest kontynuowany w głąb działki. W jego obrębie widoczny jest fundament wykraczający o około 15 cm poza obrys muru. W narożu działki – w odległości 1,15 m od strony ogrodzenia z siatki przy wale wykonany został żelbetowy zbiornik na deszczówkę. Od strony ulicy wygrodzono miejsce które według inwestora będzie służyć gromadzeniu odpadów. Inwestor wyjaśnił także, że roboty na nieruchomości prowadzi od 2022 r., roboty związane z ogrodzeniem zostały zakończone. W obrębie ogrodzenia planuje wykonać warstwy ziemi. W protokole z dnia 3 września 2024 r. odnotowano, że w części nieruchomości istnieje żelbetowy mur o różnej wysokości (najwyższy 1,15m). W obrębie muru wykonano zbiornik na deszczówkę. W obszarze od wykonanego muru do wnętrza nieruchomości podniesiono grunt na wysokość tego muru. Masa gruntu napiera na żelbetową konstrukcję, która w obecnym kształcie pełni funkcję muru oporowego. Na murze zamontowano drewniane balustrady. Od strony ulicy wykonano mur o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m którym ogrodzono płytę fundamentową.
Przyjąć należy, że adnotacje zawarte w obu protokołach stanowią kompletne ustalenia faktyczne organu służące następnie do przeprowadzenia kwalifikacji wykonanych robót.. Z ustaleń tych nie wynika jednak, że organ analizował, czy w wyniku tych robót powstał jeden obiekt budowlany pod względem konstrukcyjnym. Część opisowa obu protokołów nie odnosi się do tych kwestii. Co prawda w protokole z 3 września 2024 r. zapisano, że w obrębie muru wykonano zbiornik na deszczówkę nie jest to jednak jednoznaczne ze stwierdzeniem, że zbiornik ten jest konstrukcyjnie połączony z pozostałą częścią. Na poczynienie przekonujących ustaleń w tym zakresie nie pozwala także wyrywkowa, fragmentaryczna dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołów. Wynika z niej jedynie, że zbiornik ten ma kształt zbliżony do kwadratu (jego wymiary nie są znane) i doprowadzone są do niego ściany muru żelbetowego. Na podstawie tej dokumentacji i lakonicznego opisu zawartego w protokołach trudno ustalić całościowy obraz obiektu i jego poszczególnych elementów. W związku z powyższym należy zauważyć, że jeżeli organy uznały, że w wyniku wykonanych robót powstał jeden obiekt, to powinny zgromadzić materiał dający przestrzenny obraz sytuacji i pozwalający na umiejscowienie inwestycji na obszarze nieruchomości, np. poprzez sporządzenie odpowiednich rysunków czy szkiców. Tymczasem do protokołów nie dołączono żadnych dokumentów w postaci map lub rysunków dających obraz całego obiektu i pozwalających na ustalenie jego lokalizacji w obrębie działki, jak też jego elementów wyodrębnionych przez organ w ramach całej konstrukcji – w szczególności zbiornika na deszczówkę. Brak nadto konkretnych danych pomiarowych dotyczących długości, szerokości i wysokości obiektu (jego części) oraz informacji o technicznych i konstrukcyjnych powiązaniach poszczególnych części. Także dokumentacja fotograficzna wykonana przez organ nie przedstawia całościowego widoku obiektu oraz jego poszczególnych części. Nadto nie zaznaczono w sposób graficzny miejsc w których konstrukcja pełni funkcję ogrodzenia a w których funkcję muru oporowego. Nie zaznaczono także miejsca podniesienia gruntu na wysokość muru (co odnotowano w protokole z 3 września 2024 r.). Ta ostatnia okoliczność niewątpliwie ma znaczenie dla oceny czy sporna konstrukcja stanowi mur oporowy, zatem zakres poniesienia gruntu - co do szerokości i wysokości - powinien być dokładnie wskazany w formie graficznej i opisany w protokole z kontroli, tym bardziej, że opis w protokole i zdjęcia wskazują, że podniesienie gruntu dotyczy tylko części działki, a strona twierdzi, że podniesione masy gruntu nie przylegają do konstrukcji lub przylegają tylko w części na skutek niekontrolowanego nasypu powstałego w trakcie wyrównywania działki.
W świetle powyższego uznać należy, że przeprowadzone przez organy dowody nie pozwalają na ustalenie w sposób przestrzenny lokalizacji inwestycji, co utrudnia kontrolę stanowiska organu, że mamy do czynienia z jednym obiektem.
Nie ulega wątpliwości, że pod względem funkcjonalnym zbiornik na deszczówkę oraz mur żelbetowy, niezależnie od tego czy jest on konstrukcją oporową czy też ogrodzeniem, nie stanowią jednego obiektu, nawet jeżeli roboty budowlane w wyniku których powstały prowadzone były w tym samym czasie. Każdy z tych obiektów pełni bowiem inną funkcję. Dlatego też uznając, że mamy do czynienia z jednym obiektem, organ powinien przedstawić kompletny materiał dowodowy który, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzi, że wyodrębnione elementy są ze sobą połączone i pod względem konstrukcyjnym stanowią jeden obiekt. Zdaniem Sądu przedstawione protokoły z oględzin wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśniają. Poczynienie odpowiednich ustaleń w tym zakresie było konieczne tym bardziej, że skarżący podważa stanowisko organu co do tego, ze mamy do czynienia z jednym obiektem, wywodząc, że pod względem funkcjonalno-konstrukcyjnym są to dwa obiekty: ogrodzenie i zbiornik na deszczówkę.
W konsekwencji uznać należy, że stwierdzenie DWINB, iż zbiornik na deszczówkę połączony jest z murem żelbetowym i stanowi z nim jeden obiekt nie znajduje dostatecznego wsparcia w materiale dowodowym.
Przypomnieć zatem należy, że ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.
W rozpoznawanej sprawie wbrew wymogom wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania DWINB nie ocenił, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla dokonania prawidłowej kwalifikacji obiektu a dalej dla ustalenia, w jakim zakresie inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Organ odwoławczy oparł się na zebranych dowodach pomimo, że nie wyjaśniły one wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w związku z art. 136 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie mamy bowiem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Wobec braków materiału dowodowego organ II instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić te czynności organowi pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przeprowadzenie jednego lub kilku dowodów mieści się w granicach postępowania określonego w art. 136 k.p.a.
Obowiązkiem organu odwoławczego było także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w zażaleniu zarzutów. DWINB obowiązku tego w odniesieniu co do niektórych zarzutów zażalenia się nie wywiązał. Skarżący podnosił bowiem, że działka nr [...] w całości jest gruntem rolnym i zastosowanie winien znaleźć art. 29 ust. 2 pkt 32 Prawa budowlanego zwalniający od obowiązku uzyskania zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę jak i dokonywania zgłoszenia zamiaru wykonywania zbiorników wodnych na gruntach rolnych. Do tej argumentacji organ II instancji w ogóle się nie odniósł, a nawet nie wyjaśnił, czy istotnie przedmiotowy zbiornik usytuowany został na gruntach rolnych. Tymczasem, skoro nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, że zbiornik wodny wraz z murem stanowi jeden obiekt budowlany, zarzut ten mógł mieć znaczenie przy kwalifikacji robót budowlanych. Poza uwagą DWINB pozostały także zarzuty wskazujące, że prace na terenie działki nie zostały zakończone, w szczególności nie zakończono ostatecznego wyrównywania terenu w okolicach ogrodzenia od strony działki, co zdaniem skarżącego spowodowało błędne przyjęcie, że częściowo obsypany na ogrodzenie grunt, będący w trakcie jego wyrównywania, świadczy o docelowym charakterze oporowym ogrodzenia. Organ pominął stanowisko skarżącego, że prace przy niwelacji terenu nie zostały zakończone a docelowo teren przy ogrodzeniu będzie tej samej wysokości co teren pomiędzy ogrodzeniem a wałem. Brak wreszcie odniesienia do argumentacji skarżącego, że masy ziemne nie opierają się na murze na całej jego szerokości a zasypanie części konstrukcji miało charakter niekontrolowanego osuwania terenu – co zdaniem skarżącego ma znaczenie dla oceny czy mur pełni funkcję ogrodzenia czy konstrukcji oporowej.
Wskazać zatem należy, że w sytuacji, gdy strona w zaskarżając postanowienie przedstawia konkretne zarzuty dotyczące istotnych okoliczności, podważając dowody i ustalenia na których oparł się organ I instancji, to organ odwoławczy winien szczegółowo się odnieść do tych zarzutów dokonując we własnym zakresie weryfikacji przyjętych dowodów oraz przebiegu postępowania. W zaskarżonym postanowieniu brak tego rodzaju rozważań, co wskazuje, że DWINB pominął w istocie przedstawione wyżej zarzuty. Tymczasem, jeżeli organ II instancji uznał argumentację skarżącego za nieuzasadnioną, to konieczne było wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska. Wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania bezsprzecznie wymaga bowiem wyjaśnienia stronie, w uzasadnieniu, przyczyn dla których organ danych zarzutów nie uwzględnił – uznał je za nieuzasadnione. Wymogu tego niewątpliwie nie spełnia pominięcie milczeniem niektórych zarzutów. Brak odpowiedniego uzasadnienia w tym zakresie powoduje, że stanowisko organu jest dla dla strony nieprzekonujące i nie poddaje się kontroli Sądu.
Powyższe wskazuje, że ogólna zasada procesowa związana z koniecznością odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń i zarzutów zażalenia, w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania w odpowiednim zakresie
W efekcie, w sprawie doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., w efekcie czego sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organ I instancji dokonał zbyt pobieżnej oceny istotnych w sprawie okoliczności, co wynika z braku właściwej oceny zgromadzonych dowodów oraz braku odniesienia się do niektórych prezentowanych przez stronę zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy co narusza art. 80 i art. 11 k.p.a. i czyni ocenę organu dowolną i wymykającą się spod kontroli sądowej. Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań.
Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością przyjętego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 art. 11 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że po uzupełnieniu materiału dowodowego i po odniesieniu się do wszystkich zarzutów zażalenia, organ zdecydowałby się na inne rozstrzygniecie.
Z przedstawionych względów zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 11 k.p.a. należało uznać za uzasadnione.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie przez DWINB skarżącego jako strony postępowania o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Po pierwsze organ II instancji – co wyżej wykazano – nie prowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie zgromadził nowych dowodów w sprawie. Po drugie zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, dostępne w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał dostatecznie związku pomiędzy brakiem zapewnienia mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W tym względzie zarzut skargi jest ogólny i nie wskazuje żadnych konkretnych czynności i dowodów, które skarżący zamierzałby dokonać lub przedstawić, a przez omawiane naruszenie został tego prawa pozbawiony.
Rozpoznając sprawę ponownie DWINB, uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku i uzupełni materiał dowodowy w sprawie oraz odniesie się do wszystkich zarzutów zażalenia. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego i jego właściwej ocenie, organ podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie.
Skoro stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w wystarczającym zakresie Sad uznał, że na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odnoszenie się, w sposób przesądzający, do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowa kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego możliwa jest bowiem dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Z uwagi na wykazane opisane uchybienia organu II instancji oraz konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania odwoławczego w sprawie, Sąd nie stwierdził również istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, tym samym uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Z tej samej przyczyny, nieskuteczny okazał się podniesiony przez pełnomocnika zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.