II SA/Po 567/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w PoznaniuPoznań2024-04-18
NSAbudowlaneWysokawsa
drogi publiczneinwestycje drogoweścieżka rowerowazezwolenie na realizację inwestycji drogowejdostęp do drogi publicznejzjazdyprawo administracyjnepostępowanie administracyjneWSA Poznań
Podsumowanie
Przejdź do pełnego tekstuWojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. A. na decyzję Wojewody dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (budowa ścieżki rowerowej), uznając, że zapewniono dostęp do drogi publicznej, a lokalizacja zjazdów należy do kompetencji zarządcy drogi.
Skarżący D. A. zaskarżył decyzję Wojewody zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ścieżki rowerowej, zarzucając naruszenie przepisów dotyczących zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej dla jego nieruchomości rolnych. Kwestionował lokalizację zaprojektowanych zjazdów, twierdząc, że nie zapewniają one funkcjonalnego dostępu dla ciężkiego sprzętu rolniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, uznając, że organy prawidłowo oceniły zgodność decyzji z prawem, zapewniono dostęp do drogi publicznej, a lokalizacja zjazdów leży w gestii zarządcy drogi, który nie miał obowiązku uwzględniania subiektywnych potrzeb właściciela w tym zakresie.
Sprawa dotyczyła skargi D. A. na decyzję Wojewody zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ścieżki rowerowej. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, w szczególności art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. h specustawy drogowej, twierdząc, że przewidziane zjazdy z drogi powiatowej na jego działki rolne nie zapewniają prawidłowego korzystania z nich przez ciężki sprzęt rolniczy. Kwestionował lokalizację zjazdów, wskazując na potrzebę ich umiejscowienia w innym miejscu, bliżej środka pola. Wojewoda, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalili skargę. Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły zgodność decyzji z prawem, a zarządca drogi nie miał obowiązku uwzględniania subiektywnych potrzeb właściciela co do lokalizacji zjazdów, zwłaszcza że skarżący przed inwestycją nie posiadał legalnie wyznaczonych zjazdów. Podkreślono, że zapewniono dostęp do drogi publicznej, a lokalizacja zjazdów należy do kompetencji zarządcy drogi. Sąd zaznaczył, że inwestycja drogowa realizowana jest w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prywatnym, o ile nie narusza on prawa w sposób niezgodny z prawem. Skarżący ma możliwość wystąpienia o wydanie decyzji lokalizacyjnej na zjazd w odrębnym postępowaniu.
Asystent AI do analizy prawnej
Przeanalizuj tę sprawę w kontekście orzecznictwa, przepisów i doktryny. Uzyskaj pogłębioną analizę, projekt pisma lub odpowiedź na pytanie prawne.
Analiza orzecznictwa Badanie przepisów Odpowiedzi na pytania Drafting pism
Wypróbuj Asystenta AIZagadnienia prawne (3)
Odpowiedź sądu
Nie, organ orzekający w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych jest związany wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i przyjętych rozwiązań projektowych i nie jest władny do narzucania lokalizacji czy parametrów jej poszczególnych elementów. Ocena racjonalności czy słuszności koncepcji inwestora ma charakter pozaprawny. Obowiązkiem organu jest jedynie weryfikacja zgodności z prawem.
Uzasadnienie
Sąd uznał, że organy prawidłowo zaakceptowały przebieg inwestycji drogowej ustalonej przez projektanta, w tym wyznaczone zjazdy. Lokalizacja zjazdów należy do kompetencji zarządcy drogi, a inwestycja drogowa realizowana jest w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prywatnym, o ile nie narusza prawa. Skarżący nie został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, a możliwość wystąpienia o wydanie decyzji lokalizacyjnej na zjazd istnieje w odrębnym postępowaniu.
Rozstrzygnięcie
Decyzja
oddalono_skargę
Przepisy (28)
Główne
specustawa art. 1 § ust.1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
specustawa art. 11d § ust.1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
specustawa art. 11e
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
specustawa art. 11g § ust.3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
specustawa art. 11f § ust.1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
specustawa art. 11f § ust.1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów.
specustawa art. 11f § ust.1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Decyzja zawiera ustalenia dotyczące warunków wynikających z potrzeb ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
u.d.p. art. 29 § ust.1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
u.d.p. art. 29 § ust.2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
Pomocnicze
k.p.a. art. 138 § § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 107 § § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 107 § § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 77 § § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.a. art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
u.d.p. art. 4 § pkt 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
Definicja zjazdu z drogi publicznej.
Pr. bud. art. 12 § ust.7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
Pr. bud. art. 34 § ust.3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
Projekt budowlany zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu.
Pr. bud. art. 5 § ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
Wymagania dotyczące poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich.
Pr. bud. art. 35 § ust.4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
u.p.z.p. art. 2 § pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Definicja dostępu do drogi publicznej.
p.u.s.a. art. 1 § § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych
p.p.s.a. art. 3 § § 2 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
p.p.s.a. art. 145 § § 1 pkt 1 lit a – c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
p.p.s.a. art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Argumenty
Skuteczne argumenty
Zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczne z wybudowaniem zjazdu. Lokalizacja zjazdów należy do kompetencji zarządcy drogi i organ nie ma uprawnień do ingerowania w projekt pod kątem celowości i racjonalności. Inwestycja drogowa realizowana jest w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prywatnym. Skarżący nie posiadał legalnie wyznaczonych zjazdów przed realizacją inwestycji, co zwalnia zarządcę drogi z obowiązku ich budowy w ramach inwestycji.
Odrzucone argumenty
Naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie tych przepisów. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. h w zw. z art. 11e specustawy) poprzez błędne uznanie, że przewidziane zjazdy zapewnią prawidłowe korzystanie z działek rolnych przez ciężki sprzęt rolniczy. Niewzięcie pod uwagę możliwości korekty parametrów technicznych projektowanego zjazdu i poszerzenia jezdni oraz zwiększenia wartości promieni wyokrąglających.
Godne uwagi sformułowania
Organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i przyjętych rozwiązań projektowych, lecz nie są władne do narzucania lokalizacji czy parametrów jej poszczególnych elementów. Dostęp do drogi publicznej jest pojęciem szerszym niż zjazd z drogi publicznej. Zjazd istniejący w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, a nie tylko stan faktyczny. Inwestycja drogowa ma służyć społeczności i realizowana jest w interesie ogółu, co uzasadnia ingerencję w interes prywatny właścicieli nieruchomości.
Skład orzekający
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
przewodniczący sprawozdawca
Tomasz Świstak
przewodniczący
Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz
sprawozdawca
Arkadiusz Skomra
asesor
Informacje dodatkowe
Wartość precedensowa
Siła: Wysoka
Powoływalne dla: "Interpretacja przepisów specustawy drogowej dotyczących lokalizacji zjazdów, dostępu do drogi publicznej oraz zakresu kontroli sądowej nad decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych."
Ograniczenia: Dotyczy specyficznej sytuacji budowy ścieżki rowerowej w ramach specustawy drogowej, ale zasady dotyczące dostępu do drogi i kompetencji organów są szeroko stosowalne.
Wartość merytoryczna
Ocena: 6/10
Sprawa ilustruje konflikt między interesem publicznym (budowa infrastruktury drogowej) a interesem prywatnym (potrzeby właściciela nieruchomości rolnej), pokazując granice ingerencji organów administracji i sądów w decyzje inwestycyjne.
“Budowa ścieżki rowerowej kontra kombajny. Czy sąd rozstrzygnie spór o zjazdy?”
Asystent AI dla prawników
Twój asystent do analizy prawnej
Zadaj pytanie prawne, zleć analizę orzecznictwa i przepisów, lub poproś o projekt pisma — AI przeszuka ponad 1,4 mln orzeczeń i aktualne akty prawne.
Analiza orzecznictwa i przepisów
Drafting pism i dokumentów
Odpowiedzi na pytania prawne
Pogłębiona analiza z doktryny
Powiązane tematy
Pełny tekst orzeczenia
Oryginał, niezmienionyII SA/Po 567/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 162
art.1 ust.1, art.11d ust.1, art.11e, art.11g ust.3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), oraz art. 11c i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162, zwanej dalej: specustawą), po rozpatrzeniu odwołań pana P. K. i pana D. A. od decyzji Starosty [...] [...] z 1 marca 2022 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ścieżki rowerowej przy drodze powiatowej nr [...] R.-S.-S.1 - etap I, odcinek od km 0+000 do km 3+650, zwanej dalej: decyzją Starosty [...]:
I. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie na stronie 1. zaskarżonej decyzji:
- w wierszu 10. licząc od dołu strony numeru: "[...]" numerem: "[...]",
- w wierszu 7. licząc od dołu strony numeru: "[...]" numerami: "[...], [...]",
- w wierszu 1. licząc od dołu strony numeru: "[...]" numerami: "[...], [...]".
II. Orzekł poprzez dodanie w Tabeli nr 1 zawartej w punkcie 11.3.1. na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej obrębu [...] S.1 , następujących wierszy:
[...] [...]
[...] [...]
III. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie 1.3. na stronie 2. zaskarżonej decyzji słów: "Przedmiotowa inwestycja posiada" słowami: "Należy zachować połączenia rozbudowywanej drogi powiatowej poprzez istniejące".
IV. Uchylił w całości załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - rysunek pn. "Mapa przedstawiająca projektowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu" ukazujący linie rozgraniczające teren (Nr rys. 2.1, 2.2, 2.2a, 2.3, 2.4, 2.5)
i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pt. "Mapa przedstawiająca projektowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu ukazujący linie rozgraniczające teren (Nr rys. 2.1, 2.2, 2.2a, 2.3, 2.4, 2.5), który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 1.
V. Uchylił w całości punkty III.2 i III.3. na stronie [...]. zaskarżonej decyzji
i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:
2. Warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej.
2.1. Inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na wycinkę drzew i krzewów na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] w S. , na których usytuowany jest park [...], wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z dnia 31.05.1979 r.
2.2. Prace przy zabytkowej zieleni powinny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie wykształcenie.
2.3. Z uwagi na zabytkowe sąsiedztwo fragmentu inwestycji nawierzchni chodnika i zjazdów na wysokości parku powinna zostać wykonana z szarej kostki.
2.4. W sąsiedztwie parku nie wprowadzać barierek, o ile przepisy drogowe tego nie wymagają.
3. Warunki wynikające z potrzeb obronności państwa - nie ustalam.
VI. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie, w punkcie V.1. na stronach [...]. i [...]. zaskarżonej decyzji:
-na stronie 5. w wierszu 6. licząc od dołu strony, kropki przecinkiem oraz dodanie po przecinku słów: "a także mapą z projektem podziału nieruchomości wykonaną przez geodetę uprawnionego K. R., przyjętą przez Starostę [...] do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 18.07.2022 r. i zaewidencjonowaną pod numerem [...]".
-na stronie 5. w wierszu 5. licząc od dołu strony, słowa: "[...]" słowem: "sześciu",
-na stronie 5. w wierszu 4. licząc od dołu strony, cyfry: "[...]" cyfrą "[...]",
- na stronie 6. w Tabeli nr 3 w wierszu dotyczącym działki nr ewid. [...] numeru księgi wieczystej "[...]" numerem "[...]",
-na stronie 6. w Tabeli nr 3 w wierszu dotyczącym działki nr ewid. [...] numeru księgi wieczystej "[...]" numerem "[...]",
- na stronie 6. w Tabeli nr 3 wiersza dotyczącego działki nr ewid.[...] ark. [...] następującymi wierszami:
[...] [...] [...] [...]
[...] [...] [...] [...]
VII. Uchylił w części załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji - mapę z projektem podziału nieruchomości w zakresie dotyczącym działki nr ewid.[...] obr. S.1
i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej mapy z projektem podziału działek nr ewid. [...] i [...] obr. S.1 , która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 2.
VIII. Uchylił poprzez wykreślenie w punkcie VI.2. zaskarżonej decyzji, w Tabeli nr 4 wierszy 6. i 12. licząc od góry strony, dotyczących działek o nr. ewid.: [...] ark. [...] obr. S.1 i [...] ark. [...] obr. S.1 .
IX. Uchylił decyzję Starosty [...] w zakresie, w jakim zatwierdzono następujące elementy projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji:
- Załącznik nr 1 - wykaz działek, na których zostanie zrealizowana przedmiotowa inwestycja (str. [...] w Tomie [...] "Projekt zagospodarowania terenu"),
- fragment opisu technicznego (str. [...] w Tomie [...] "Projekt zagospodarowania terenu"),
- rysunek Projektu zagospodarowania terenu (rys. 2.1, 2.2, 2.2a, 2.3, 2.4, 2.5 w Tomie I "Projekt zagospodarowania terenu"),
- wykaz działek branży drogowej (str. [...] w Tomie [...] "Branża drogowa"),
- fragment opisu technicznego (str. [...], [...] w Tomie [...] "Branża drogowa"),
- część rysunku Planu sytuacyjnego branży drogowej (rys. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 w Tomie [...] "Branża drogowa"),
- część rysunku Planu sytuacyjnego kolizji elektroenergetycznych (rys. E-l.l, E-1.2, E-1.4 w Tomie [...] "Branża elektroenergetyczna kolizje"),
- część rysunku Planu sytuacyjnego branży oświetlenie (rys. E-l.l, E-1.3 w Tomie [...] "Branża elektroenergetyczna oświetlenie"),
- fragment opisu projektu odwodnienia drogi (str. [...] w Tomie [...] "Branża sanitarna odwodnienie"),
- część rysunku Planu sytuacyjnego projektu odwodnienia drogi (rys. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 w Tomie [...] "Branża sanitarna odwodnienie"),
- część rysunku Planu sytuacyjnego kanału technologicznego (rys. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 w Tomie [...] "Budowa kanału technologicznego"),
- część rysunku Planu sytuacyjnego kolizji teletechnicznych (rys. 2 w Tomie [...] "Kolizje teletechniczne"),
i orzekł poprzez zatwierdzenie nowych, odpowiadających im, dokumentów projektowych:
- Załącznik nr 1 - wykaz działek, na których zostanie zrealizowana przedmiotowa inwestycja (str. [...]),
- fragment opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu (str. [...]), rysunek Projektu zagospodarowania terenu (rys. 2.1, 2.2, 2.2a, 2.3, 2.4, 2.5),
- wykaz działek branży drogowej (str. [...]),
- fragment opisu technicznego branży drogowej (str. [...], [...]),
- część rysunku Planu sytuacyjnego branży drogowej (rys. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4),
- część rysunku Planu sytuacyjnego kolizji elektroenergetycznych (rys. E-l.l, E-1.2, E-1.4),
- część rysunku Planu sytuacyjnego branży oświetlenie (rys. E-l.l, E-1.3),
- fragment opisu projektu odwodnienia drogi (str. [...]),
- część rysunku Planu sytuacyjnego projektu odwodnienia drogi (rys. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4),
- część rysunku Planu sytuacyjnego kanału technologicznego (rys. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4),
- część rysunku Planu sytuacyjnego kolizji teletechnicznych (rys. 2),
zawartych w tomie zatytułowanym "Elementy projektu budowlanego", który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 3.
X. Uchylił poprzez wykreślenie w punkcie X.1. na stronie [...]. zaskarżonej decyzji słów: "zlokalizowane w liniach rozgraniczających, o których mowa w pkt II. decyzji".
XI. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie, w Tabeli nr 6 zawartej punkcie XIV.l. na stronie [...] zaskarżonej decyzji:
- w wierszu [...]. licząc od góry tabeli, dotyczącym działki nr ewid.[...] ark. 4, numeru: "[...]" numerem: "[...]",
- wiersza [...]. licząc od góry tabeli, dotyczącego działki nr ewid.[...] ark. [...], następującymi wierszami:
[...] [...]
[...] [...]
XII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Motywując decyzję Wojewoda wskazał, że w dniu 14 września 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek zarządcy drogi (Zarządu Powiatu w P.), o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ścieżki rowerowej przy drodze powiatowej nr [...] R.-S.-S.1 - etap I, odcinek od km 0+000 do km 3+650. Pełnomocniczka zarządcy drogi wnioskowała również o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się na interes społeczny i gospodarczy polegający na rozwoju i wzmocnieniu spójności lokalnej poprzez dostęp do Stacji S.1 różnymi środkami lokomocji oraz na poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego i rozwoju ruchu turystycznego.
Decyzją z dnia 1 marca 2022 r. (znak: [...]) Starosta [...] udzielił zarządcy drogi - Zarządowi Powiatu w P. - zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej.
Odwołania od ww. decyzji wnieśli: pan D. A. (współwłaściciel działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] ark. [...] obr. [...], S. pismem z 17 marca 2022 r. oraz pan P. K. (współwłaściciel działki oznaczonej nr ewid.[...] ark. [...] obr. [...], S.1 pismem z 22 marca 2022 r.
D. A. (dalej też jako skarżący lub strona) wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucił decyzji Starosty [...] naruszenie art. 11h pkt 6 ust. h specustawy (przy czym z kontekstu wynika jednoznacznie, że chodzi o art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h- dop. organu) oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. 2023 poz. 645 ze zm. dalej u.d.p.), poprzez niezapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej działkom o nr. ewid. [...] (zgodnie z decyzją podlegającej podziałowi na działki [...] i [...]) i [...]. Skarżący wskazał, że ww. nieruchomości są przeznaczone i wykorzystywane na cele produkcji rolnej, w związku z czym konieczne jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej poprzez zjazdy uwzględniające specyfikę użytkowania działek i umożliwiające dostęp ciężkiego sprzętu rolniczego (kombajny, ciągniki i in.).
Pan P. K. nie sformułował w swoim odwołaniu żadnych zarzutów, uwag ani wniosków.
Organ stwierdził, że odwołania wniesiono w terminie i wezwał Dyrektor ZDP w P. do ustosunkowania się do odwołania i złożenia wyjaśnień.
Dyrektor ZDP udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z 20 maja 2022 r. (data wpływu: 23.05.2022 r.; [...]), odnosząc się m.in. do odwołania D. A.. Wskazano, że podczas opracowania dokumentacji projektowej przewidziano do przebudowy istniejący zjazd na działkę o nr. ewid. [...] w m. S. w km 3+210, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. Oceniono, że przyjęte parametry zjazdu są wystarczające do zapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległej do drogi. W uzasadnionym przypadku istnieje możliwość korekty parametrów technicznych projektowanego zjazdu i poszerzenie jezdni zjazdu do 5,50 m oraz zwiększenie wartości promieni wyokrąglających, w celu ułatwienia wjazdu większym maszynom rolniczym. Działka nr ewid. [...] w m. S. ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi gminnej nr [...] (ul. [...]). Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że na tę działkę nie było istniejącego zjazdu z drogi powiatowej nr [...], nowy zjazd nie został zaprojektowany.
W toku postępowania przed organem II instancji Wojewoda kilkukrotnie wzywał ZDP do złożenia wyjaśnień i uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, a także korekty wniosku. Organ dokonywał też weryfikacji stron postępowania oraz weryfikował numerację działek, która w toku postępowania uległa zmianie (podział niektórych działek- dop. własny).
Pismem z 15 lutego 2023 r. skarżący wniósł uwagi do sprawy, podtrzymując dotychczasowe zastrzeżenia wobec decyzji Starosty [...] oraz opisując szczegółowo prowadzone przez siebie gospodarstwo rolne i wskazując na utrudnienia, jakie powoduje brak odpowiednich wjazdów na pole.
Pełnomocnik zarządcy drogi w piśmie z 6 marca 2023 r. oświadczył, że ZDP w P. nie widzi możliwości zwiększenia ilości zjazdów z drogi powiatowej nr [...] w m. S. na działki o nr. ewid. [...] i [...]. Pełnomocnik zarządcy drogi, powołując się na zawarte w art. 29 u.d.p. regulacje dotyczące zjazdów z drogi publicznej wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 u.d.p. w dokumentacji projektowej dla przedmiotowej inwestycji uwzględniono do przebudowy jedynie zjazdy istniejące.
Stwierdzono, że skoro właściciel działek [...] i [...] (D. A.) nie wykazał, że uzyskał decyzje lokalizacyjne na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...], wydanych przez ZDP w P., zastosowanie znajduje przepis art. 29 ust. 1 u.d.p.: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji adm inistracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu".
Pełnomocnik zarządcy drogi wskazał, że w dokumentacji projektowej ujęto następujące zjazdy na działki należące do D. A.:
- na działkę nr ewid. [...] w m. S. - zapewniony bezpośredni dostęp z drogi gminnej nr [...] (ul. [...], na którą został zaprojektowany zjazd w km 3+640;
- na działkę nr ewid. [...] w m. S. - zaprojektowano bezpośredni zjazd z drogi powiatowej nr [...] w km 3+210;
- ww. działki przylegają do działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej drogę wewnętrzną należącą do pana D. A., na którą zaprojektowano zjazd w km 3+438,93.
Jednocześnie Pełnomocnik zarządcy drogi poinformował, że ścieżka rowerowa wzdłuż działki [...] została już wykonana łącznie ze zjazdem w km 3+210 na podstawie wydanej decyzji Starosty [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wymogami art. 11d specustawy, wniosek winien zawierać następujące elementy: mapę w skali co najmniej 1:5000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi (zawierającą określenia kategorii dróg oraz sposób ich powiązania z projektowaną drogą), mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie nieruchomości lub ich części, które są planowane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud., aktualne na dzień opracowania projektu.
Zdaniem organu wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy. Stwierdzono, że załączone do wniosku materiały zawierały nieścisłości i braki, które ostatecznie zostały wyjaśnione i skorygowane w toku postępowania odwoławczego.
Wojewoda wskazał, że do wniosku załączono wszystkie wymagane opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. W aktach sprawy znajdują się (po uzupełnieniach) następujące dokumenty:
- opinia Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z 31.03.2021 r. (znak: [...]) - pozytywne,
- opinia Powiatowego Konserwatora Zabytków - pismo z 30.03.2021 r. (znak: [...]) - z uwagami,
- pozwolenie Starosty [...] z 25.06.2021 r. (znak: [...]) na prowadzenie prac porządkowych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków,
- opinia Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. - z 11.03.2021 r. nr [...] (znak: [...]) - bez uwag,
- decyzja DZZ wraz z zaświadczeniem z 1.07.2021 r. (znak: [...]) o jej ostateczności oraz ostatecznymi postanowieniami 5.11.2021 r. (znak: [...]) i z 22.10.2021 r. (znak: [...]) o sprostowaniu oczywistych omyłek w decyzji DZZ, - postanowienie Burmistrza Gminy S.2 z 18.10.2021 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ścieżki rowerowej w ciągu drogi powiatowej nr [...] S.1 - S. wraz z zaświadczeniem z 26.10.2021 r. (znak: [...]) o jego ostateczności.
W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt. 7a, 7b, 8 lit. a, b, c, d, g, ga specustawy. Do wniosku załączono również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki nr ewid.[...] ark. [...] obr. [...] S. .
Wojewoda wskazał, że na podstawie uzupełnionego wniosku Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne - o czym, działając zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy, zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (pismo z 29 października 2021 r.), zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów z 27.10.2021 r.). W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pisma. Pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń w BIP Starostwa Powiatowego w P. oraz UMG S.2. Obwieszczenie zostało również opublikowane w prasie lokalnej ("Gazeta Wyborcza P."). Zgodnie z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.
Następnie Wojewoda wskazał, iż po ostatecznym uzupełnieniu wniosku, skorygowaniu projektu budowlanego i uzyskaniu wszystkich niezbędnych wyjaśnień, działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., Starosta [...] pismem z 4 lutego 2022 r. zawiadomił zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (w oparciu o wypisy z rejestru gruntów z 8.02.2022 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
Wojewoda zaznaczył, że przez cały okres trwania postępowania strony kierowały do organu I instancji liczne zapytania odnośnie planowanej inwestycji, uwagi dotyczące planowanych rozwiązań projektowych, wnioski o udostępnienie bądź przekazanie dokumentów, a także żądania odnośnie zmiany lokalizacji elementów inwestycji. Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] sukcesywnie udzielał odpowiedzi na zapytania, przekazując odpowiednie dokumenty oraz wyjaśnienia odnośnie podstaw prawnych prowadzonego postępowania, a także kierował do zarządcy drogi wezwania do ustosunkowania się do wniesionych uwag oraz przekazywał stronom udzielone przez inwestora odpowiedzi. Strony postępowania podejmowały następnie polemikę ze stanowiskiem inwestora, a organ I instancji pośredniczył w dalszej wymianie uwag i wyjaśnień między stronami a zarządcą drogi. Organ odwoławczy
Ostatecznie w dniu 1 marca 2022 r. Starosta [...] wydał decyzję, którą udzielił zarządcy drogi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy dróg publicznych, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie jej na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, tj. na rzecz Zarządu Powiatu w P.. Organ I instancji prawidłowo określił przedmiot inwestycji, przy czym z uwagi na podziały i zmiany numeracji działek objętych inwestycją, wtoku postępowania odwoławczego dokonane zostały korekty wniosku w tym zakresie. W związku z dokonanymi korektami wniosku organ II instancji uznał za konieczne skorygowanie wykazu działek objętych inwestycją zawartego na stronie [...]. decyzji Starosty [...].
Dokonując z punktu widzenia art. 11f ust. 1 specustawy kontroli decyzji Starosty [...] stwierdził jednak, że:
1) Decyzja Starosty [...] tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy. Organ I instancji w punktach 1.1. i 1.2. na stronie [...]. ustalił ogólne wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, natomiast w punkcie 1.3. przytoczył informacje zawarte w załączonej do wniosku analizie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Informacje te nie stanowią ustalenia wymagań, w związku z czym organ II instancji uznał za konieczne stosowne skorygowanie zapisów punktu 1.3.
2) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy, w punkcie II. na stronach 2.+3. określając linie rozgraniczające teren.
W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik zarządcy drogi skorygował i uzupełnił wniosek, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz rysunek projektu zagospodarowania terenu odnośnie szczegółów przyjętych rozwiązań projektowych (nie ingerując przy tym w zaprojektowany przebieg drogi). W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne stosowne uzupełnienie tabeli zawartej w punkcie 11.3.1. oraz uchylenie załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie w jego miejsce skorygowanego i uzupełnionego załącznika graficznego.
3) Decyzja Starosty [...] tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, gdyż w punkcie III. na stronie [...]. ustala warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, lecz nie zawiera jednoznacznych i precyzyjnych warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.
Zauważono, że organ I instancji w pkt. III.2. i III.3. zaskarżonej decyzji zawarł streszczenie opinii PKZ w P. i opinii Szefa WSzW w P., jednak nie podjął decyzji, czy ustala warunki wynikające odpowiednio z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, czy wobec braku takiej potrzeby - odstępuje od nich ustalenia.
W zakresie ww. kwestii, z uwagi na treść przywołanych opinii organ odwoławczy orzekł w sposób reformatoryjny poprzez ustalenie warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz odstąpienie od ustalenia warunków wynikających z potrzeb obronności państwa.
4) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, w punkcie IV. na stronach 4.+5. ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wynikające z Pr. bud.
5) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy. Organ I instancji w punkcie V. na stronach 5.+7. zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Jak wskazano wyżej w niniejszej decyzji, w toku postępowania odwoławczego ujawniony został podział działki nr ewid.[...] ark. [...] obr. [...] S.1 i dokonana została korekta wniosku w tym zakresie. W związku z dokonaną korektą wniosku oraz przekazaniem przez Pełnomocnika zarządcy drogi mapy z projektem podziału nieruchomości dla działek [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr ewid.[...] obrąb S.1 , organ II instancji uznał za konieczne dokonanie stosownych korekt zapisów punktu V. decyzji Starosty [...] oraz uchylenie załącznika nr 2 w zakresie dotyczącym ww. działki. Ponadto w wypisach z EGiB (stan na 23.01.2023 r.) ujawniono zmiany numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek [...] ark. [...] obr. S.1 i [...] ark. [...] obr. S.1 , w związku z czym organ II instancji uznał za konieczne skorygowanie stosownych danych w Tabeli nr 3 zawartej w punkcie V.3. decyzji Starosty [...].
6) Decyzja Starosty [...] tylko częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy. Organ I instancji w punkcie VI. na stronach 7.-r8. wskazał nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Powiatu [...].
W toku postępowania odwoławczego ustalono, że wskazane w tym punkcie działki nr ewid.: [...] ark. [...] obr. S.1 i [...] ark. [...] obr. S.1 , stanowią już własność Powiatu [...], w związku z czym Pełnomocnik zarządcy drogi dokonał stosownych korekt wniosku, a organ II instancji uznał za konieczne usunięcie ww. działek z Tabeli nr 4 zawartej w punkcie VI. i wprowadzenie ich do Tabeli nr 1 zawartej w punkcie 11.3.1. decyzji Starosty [...].
7) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy, w punkcie VII. zatwierdzając projekt budowlany.
W toku postępowania odwoławczego Pełnomocnik zarządcy drogi skorygował i uzupełnił elementy projektu budowlanego, w związku z czym organ II instancji uznał za konieczne uchylenie w części załącznika nr [...] i zatwierdzenie jego skorygowanych i uzupełnionych elementów.
Po analizie projektu budowlanego organ stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z Pr. bud., obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg w tym rozporządzeniem w sprawie WT oraz rozporządzeniem w sprawie PB, a także zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Projekt budowlany zawiera też informację o obszarze oddziaływania obiektu, wymaganą na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 Pr. bud.
8) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy:
- w punkcie VIII. organ I instancji prawidłowo określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy);
- w punkcie IX.l. organ I instancji - wobec braku takiej potrzeby - nie ustalił obowiązku budowy tymczasowych obiektów budowlanych oraz prawidłowo ustalił okres użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy);
- w punkcie X. organ I instancji - wobec braku takiej potrzeby - nie ustalił obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych i prawidłowo określi termin rozbiórki takich obiektów (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c, j specustawy).
Zauważono, że w punkcie X.l. znalazł się zapis ograniczający zakres rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania do obiektów zlokalizowanych w liniach rozgraniczających teren, co nie znajduje uzasadnienia wobec objęcia inwestycją również budowy lub przebudowy obiektów zlokalizowanych poza tymi liniami. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne dokonanie stosownej korekty zapisów punktu X.l. decyzji Starosty [...];
- w punkcie XI. organ I instancji prawidłowo określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy);
- w punkcie XII. organ I instancji, wobec braku takiej potrzeby, nie ustalił obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy);
- w punkcie XIII. organ I instancji zgodnie z wnioskiem ustalił obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku oraz zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, i, j specustawy);
- w punkcie XIV. organ I instancji zgodnie z wnioskiem ustalił obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f, i, j specustawy);
W toku postępowania odwoławczego inwestor dokonał korekty wniosku m.in. w zakresie wskazania nieruchomości, z których korzystanie ma być ograniczone, w związku z czym organ II instancji uznał za konieczne skorygowanie zapisów punktu XIV. decyzji Starosty [...] w zakresie działek [...] i [...] wskazanych w Tabeli nr 6, które w toku postępowania odwoławczego przestały istnieć;
- w punkcie XV. organ I instancji, wobec braku takiej potrzeby, nie ustalił obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów (por. art. llf ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy).
9) W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność dokonania ustaleń wynikających z art. 20a specustawy.
10) Decyzja Starosty [...] spełnia ponadto wymogi przepisu art. 16 ust. 2 specustawy, w punkcie XVIII1. prawidłowo określając termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, a także czyni zadość wymaganiom art. 17 ust. 1 specustawy, bowiem organ I instancji w punkcie XVIII.2. prawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Dokonując analizy decyzji Starosty [...] organ II instancji stwierdził także, że spełnia ona wymogi art. 107 § 1 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo wskazał w decyzji jej adresata - Zarząd Powiatu w P., a także prawidłowo wskazał strony postępowania. Uzasadnienie decyzji zawiera szczegółowy opis złożonego wniosku i przebiegu sprawy oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie, a także uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji odniósł się również do wymogów ustawy o udostępnianiu. Ustalenia decyzji Wojewody w zakresie, w którym uchylono decyzję Starosty [...] i orzeczono w sprawie, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji. Zarówno przedmiot inwestycji jak i jej lokalizacja pozostają takie same jak we wniosku rozpatrywanym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy oraz art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez niezapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej działek, Wojewoda wskazał, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i przyjętych rozwiązań projektowych, lecz nie są władne do narzucania lokalizacji czy parametrów jej poszczególnych elementów. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Niewątpliwie jednak, przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne. W przypadku wątpliwości odnośnie przyjętych rozwiązań projektowych organ winien więc rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii.
W toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji pełnomocnik zarządcy drogi ustosunkował się do uwag wniesionych przez D. A..
Zwrócono uwagę, że w piśmie z 20 maja 2022 r. Pełnomocnik zarządcy drogi stwierdził, że w jego ocenie przyjęte parametry zjazdu (w ramach przebudowy istniejącego zjazdu na działkę nr ewid. [...] obr. S. w km 3+210) są wystarczające do zapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległej do drogi i wyjaśnił, że działka nr ewid. [...] obr. S. ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi gminnej nr [...] (ul. [...], jednak w stanie istniejącym działka ta nie posiadała zjazdu z drogi powiatowej nr [...], w związku z czym nowy zjazd nie został zaprojektowany.
Następnie w piśmie z 6 marca 2023 r. Pełnomocnik zarządcy drogi szczegółowo opisał, w jaki sposób w dokumentacji projektowej zapewniono dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego.
Wojewoda zwrócił uwagę na zasadniczą różnicę pomiędzy pojęciem "dostępu do drogi publicznej" a pojęciem "zjazdu z drogi publicznej". Organ odwoławczy podkreślił, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczne z wybudowaniem zjazdu. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 997) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: 1) bezpośredni dostęp do tej drogi albo 2) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja dostępu do drogi publicznej jest zupełna (zawiera wszelkie warunki, które muszą być spełnione, aby stwierdzić, czy dany grunt ma dostęp do drogi publicznej).
Dostęp bezpośredni do drogi publicznej polega na tym, że położenie nieruchomości względem drogi zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej (zapewnienie dojazdu) bez konieczności korzystania z innych nieruchomości. Dostęp pośredni polega natomiast na zapewnieniu dojazdu do drogi publicznej poprzez teren innej działki (obciążonej odpowiednią służebnością) lub poprzez drogę wewnętrzną.
"Dostęp do drogi publicznej" jest więc pojęciem szerszym niż "zjazd z drogi publicznej".
Zjazd jest pojęciem zdefiniowanym w art. 4 pkt 8 u.d.p., zgodnie z którym jest to: (w brzmieniu obowiązującym do 20.09.2022 r.): "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".,
- w brzmieniu obowiązującym od 21.09.2022 r.: "część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 29 u.d.p., utrzymanie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkowników posesji przyległych do drogi publicznej, które są obsługiwane przez ten zjazd. Wyjątek stanowi przebudowa zjazdu wymuszona przy rozbudowie lub przebudowie drogi. Wtedy obowiązek dostosowania istniejącego zjazdu do nowych parametrów drogi spoczywa na zarządcy drogi.
Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień pełnomocnika zarządcy drogi, w stanie istniejącym działka nr ewid. [...] obr. S. nie posiadała legalnego zjazdu. Oznacza to, że zarządca drogi nie ma obowiązku wykonania zjazdu na tę działkę w ramach planowanej rozbudowy drogi powiatowej.
Zdaniem Wojewody w analizowanym przypadku na inwestorze ciążył jedynie obowiązek niepozbawiania nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dostępu do drogi publicznej - czego nie uczynił. Przyjęte rozwiązania projektowe nie uniemożliwiają właścicielom nieruchomości wykonania zjazdu na drogę publiczną - właściciel nieruchomości ma możliwość wystąpienia do zarządcy drogi o decyzję lokalizacyjną na zjazd.
Po zweryfikowaniu wyjaśnień przedstawionych przez pełnomocnika zarządcy drogi w pismach z 20 maja 2022 r. i 6 marca 2023 r. i porównaniu ich z mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz rysunkiem PZT Wojewoda stwierdził, że:
1) Działka nr ewid. [...] oddzielona jest od ul. [...] projektowaną ścieżką rowerową. Zgodnie z mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi, ul. [...] w km 3+640 krzyżuje się z ul. D. , do której działka nr ewid. [...] przylega bezpośrednio. Do działki nr ewid. [...] zapewniony jest więc bezpośredni dostęp z drogi gminnej nr [...] (ul. [...]. W tym miejscu nie przewidziano budowy zjazdu indywidualnego na działkę nr ewid. [...], ponieważ z uwagi na brak istniejącego zjazdu legalnego zarządca drogi nie miał takiego obowiązku - jednak właściciel nieruchomości ma możliwość wystąpienia do zarządcy drogi o decyzję lokalizacyjną na zjazd, zgodnie z art. 29 u.d.p.
2) Na działkę nr ewid. [...] zaprojektowano bezpośredni zjazd z drogi powiatowej nr [...] w km 3+210.
3) Obie ww. działki przylegają do działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej drogę wewnętrzną należącą do skarżącego, na którą zaprojektowano zjazd w km 3+438,93.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy Wojewoda wskazał, że stosuje się go w przypadku konieczności ustalenia obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów poza liniami rozgraniczającymi teren (poza granicami pasa drogowego, bez zmiany właściciela nieruchomości). Zjazd na działkę nr ewid. [...] obr. S. zaprojektowany został w obrębie linii rozgraniczających teren, stąd nie zachodziła konieczność dokonania ustaleń wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy.
Organ stwierdził, że P. K. nie sformułował w swoim odwołaniu żadnych zarzutów, uwag ani wniosków. Wojewoda wskazał jednak, że działka oznaczona nr ewid.[...] ark. [...] obr. [...], S.1 została częściowo objęta linią rozgraniczającą teren. Zgodnie z rysunkiem PZT na powstałej w wyniku podziale działce [...], przeznaczonej do przejęcia na rzecz Powiatu [...], zaprojektowano elementy drogi: ścieżkę pieszo-rowerową, kanał technologiczny i odwodnienie, natomiast na fragmencie działki [...], pozostającej we władaniu dotychczasowego właściciela, przewidziano budowę urządzeń drenarskich. Zasięg inwestycji na ww. nieruchomościach jest w pełni uzasadniony potrzebami inwestycji drogowej.
Końcowo Wojewoda wskazał, że w sprawie stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie ścieżki rowerowej nie jest zaliczana do przedsięwzięć określonych w ww. rozporządzeniu i w związku z tym obowiązujące przepisy prawa nie nakładają obowiązku przedłożenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. A. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zaskarżył w całości decyzję Wojewody z 11 lipca 2023 r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a" art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie tych przepisów przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz bez oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym m.in. stanowiska skarżącego wyrażonego w odwołaniu i piśmie z 15 lutego 2023 r.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. h w zw. z art. 11e specustawy poprzez błędne uznanie, że przewidziane w projekcie zjazdy z drogi powiatowej nr [...] R. - S. - S.1 na działki nr [...] oraz [...] stanowiące własność skarżącego i wykorzystywane dla potrzeb produkcji rolnej oraz możliwość korzystania z drogi na działce [...] zapewni prawidłowe korzystanie przez skarżącego z działek nr [...] oraz [...], pomimo braku jakichkolwiek ustaleń co do możliwości korzystania z zaplanowanych zjazdów oraz drogi wewnętrznej przez ciężki sprzęt rolniczy, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że zaistniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
Motywując skargę wskazano, że w związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest zapewnienie aby każda nieruchomość, która dostęp do drogi publicznej posiadała, taki dostęp o odpowiednich parametrach technicznych zachowała W sprawie nie wzięto pod uwagę, że skarżący używa ciężkich kombajnów marki C. (modele C. 1 i A. ), których długość wynosi 6, 7 m, szerokość (minimalna bez urządzeń) wynosi 3, 27 m, wysokość 3, 81 m, natomiast waga (minimalna bez urządzeń) - 9000kg. Oczywistym jest, iż dla sprzętu o podanych wymiarach winny być przygotowane odpowiednie zjazdy albowiem w innym przypadku nie będzie możliwe prawidłowe wykorzystanie należących do skarżącego działek.
Pomimo, iż skarżący podnosił tę okoliczność w odwołaniu, a także w toku postępowania, nadto też jak wynika z pisma ZDM dotyczącego uwag wniesionych przez skarżącego, iż istnieje możliwość korekty parametrów technicznych projektowanego zjazdu i poszerzenia jezdni zjazdu oraz zwiększenie wartości promieni wyokrąglających, celem ułatwienia wjazdu większym maszynom rolniczym - okoliczność ta nie była przedmiotem oceny przez Wojewodę, który całkowicie pominął ją przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie wzięto pod uwagę tego, czy zjazdy ustalone w projekcie zapewnią prawidłową obsługę działek skarżącego. W skardze podkreślono, że w razie niemożności prawidłowego dostępu przez skarżącego do działek nr [...] i [...] zostanie on pozbawiony możliwości wykonywania prawidłowej gospodarki rolnej na ww. działkach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaprojektowane zjazdy spełniają wymogi rozporządzenia WT.
Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. skarżący podał, że popiera skargę. Skarżący wyjaśnił, że jego pole jest dużym polem (ok. 100 hektarów). Przed budową drogi rowerowej ukształtowanie terenu było takie, że mógł wjechać na swoje pole z dowolnego punktu drogi publicznej, za wyjątkiem nielicznych miejsc, gdzie rosły jakieś drzewa. Aktualnie zjazd wyznaczony w decyzji znajduje się w narożniku, przy krańcu jego pola. Przy korzystaniu wyłącznie z tego zjazdu dla obsługi pola musi niszczyć część zasiewów, wyłączyć część gruntów z produkcji, bo w oparciu o ten zjazd eksploatacja pola wymaga wyznaczenia dróg wewnętrznych. Skarżący podał, że zgłaszał w rozmowach telefonicznych z urzędnikami, że jeżeli jego pole ma być obsługiwane tylko jednym zjazdem, to powinien być on wyznaczony w okolicach środka jego pola, a nie w krańcowym narożniku. Przed inwestycją nie było wyznaczonych prawnie konkretnych zjazdów na pole ani też nie było jednego wykorzystywanego zjazdu.
Skarżący oświadczył, że jego zdaniem nieprawidłowo oznaczono i zaprojektowano miejsce zjazdu. Skarżący nie kwestionuje parametrów zjazdu.
Po okazaniu mapy przez Sąd (k. [...] akt administracyjnych) skarżący wyjaśnił, że zjazd na działkę [...] nie spełnia jego potrzeb, albowiem już za samym zjazdem znajdują się bloki mieszkalne i zadrzewienia, pomiędzy którymi bez przeprowadzenia wycinki drzew nie jest w stanie przejechać ciężkim sprzętem rolniczym. Skarżący podał, że problem powstaje nie w samym przekroczeniu drogi rowerowej, a pojawia się już dalej przy wykorzystaniu tego zjazdu do drogi wewnętrznej. Działka jako droga wewnętrzna nie może być przez to wykorzystywana przez ciężki sprzęt.
Po okazaniu mapy (k. [...]-[...] akt administracyjnych) skarżący wyjaśnił, że jego pole zaczyna się mniej więcej od lasu wskazanego na mapie (k. [...] akt administracyjnych) i ciągnie się do następnego zjazdu 3+210. Jest to zjazd narożny, o którym mówił wcześniej. Zjazd 3+438 obok bloków i drzew jest zjazdem, który prowadzi do drogi wewnętrznej, za pośrednictwem której jest dostęp do jego pola. Zjazd indywidualny 3+210 jest wystarczający dla sprzętu rolniczego, ale przy korzystaniu z niego skarżący musi wyznaczyć drogi wewnętrzne na polu. Oczekiwałby wyznaczenia zjazdu gdzieś w połowie drogi, między zjazdem 3+210 a lasem.
Obecna na rozprawie pełnomocniczka organu r. pr. J. W. podtrzymała odpowiedź na skargę i wskazała, że lokalizacja zjazdu należy do kompetencji zarządcy drogi i organ tego nie weryfikował, gdyż nie był do tego uprawniony.
Następnie, pełnomocnik organu E. F. wyjaśniła, że zarządca drogi nie ma obowiązku wyznaczenia zjazdu za wyjątkiem sytuacji, gdy budowa lub przebudowa drogi uniemożliwia korzystanie z dotychczas funkcjonujących legalnie zjazdów. Taka sytuacja nie zaistniała, bo skarżący nie miał wyznaczonych zjazdów na swoją nieruchomość przed inwestycją. Wyznaczenie zjazdu przez projektanta wynikało z jego fachowej wiedzy, a organ rozpoznający sprawę zezwolenia na inwestycję nie ma uprawnienia do ingerowania w projekt przedstawiony przez wnioskodawcę pod kątem celowości i racjonalności. Ocenia go tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli nie stwierdzi naruszeń prawa, nie ma możliwości, by wymóc na inwestorze inny kształt inwestycji. W niniejszej sprawie naruszenie nie nastąpiło, bo zaprojektowany zjazd indywidualny odpowiada wymogom przepisów prawa dla zjazdów tego rodzaju.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się pełnomocnik skarżącego i wskazał, na art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej oraz na konieczność ochrony przy inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzucił, że organ nie przewidział funkcjonalnych zjazdów z działki skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przeprowadzona przez sąd na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z 11 lipca 2023 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zaznacza przy tym, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego D. A., wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości nr [...] i [...] obr. S. . Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie może być wiele podmiotów, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/20, CBOSA; zob. też M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 162 ze zm- w tekście jako specustawa), który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.
Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy specustawy, które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, a więc odmienne od unormowań dotyczących innych inwestycji, przy czym są to rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Ustawa ta ma charakter specjalny, jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Szczególny charakter specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru, mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.
Należy wskazać, że art. 1 ust. 1 specustawy wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2168/11 - publ. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji organu I instancji było zatwierdzenie na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie ścieżki rowerowej przy drodze powiatowej nr [...] R. - S. S.1 etap I, odcinek od 0+000 do 3+650 km. Inwestycja ta mieści się w pojęciu "inwestycji" w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej.
W myśl art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi- w rozpoznawanej sprawie Zarządowi Powiatu w P.. Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek inwestora był uzupełniany na wezwanie organów. Ostatecznie uznano (zawiadomienie Wojewody z 27 stycznia 2023 r.), że wniosek zawiera wymagane elementy, w zakresie projektu budowlanego, planów sytuacyjnych, zestawienie nieruchomości objętej inwestycją, jak i map przedstawiającej projektowany przebieg drogi. Wniosek został złożony po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 11b ust. 1 specustawy.
Tak uzupełniony wniosek spełniał wymagania określone w art. 11d ust. 1 specustawy. Do wniosku dołączono bowiem: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt posiada stosowne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto, został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Do wniosku dołączono opinie i decyzje, o których mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji, stosownie do dyspozycji art. 11d ust. 5 i 6 specustawy prawidłowo wysyłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony organ zawiadomił w drodze obwieszczenia ogłoszonego w lokalnej prasie oraz umieszczonego na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Starostwa Powiatowego i UMG w S.2. Również, prawidłowość doręczenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zawiadomienia o jej wydaniu pozostałych stron, o którym mowa w art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej, nie budzi zastrzeżeń. Organ doręczył decyzję wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń umieszczonych na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Starostwa Powiatowego oraz UMG S.2, a także przez ogłoszenie prasowe w gazecie lokalnej (Gazeta Wyborcza P. ). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane mocą art. 11f ust. 1 pkt 1 – 8 specustawy drogowej, tj.: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.
W zaskarżonej decyzji zawarto również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalono bowiem m.in, że przy realizacji inwestycji należy zapewnić warunki wynikające z ustawy Prawo budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5, zwłaszcza poprzez zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Z treści skargi i pism skarżącego złożonych w toku sprawy wynika, że skarżący naruszenia przepisów w tej sprawie (art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8h w zw. z art. 11 e specustawy) dopatruje się zasadniczo w tym, że organy obu instancji nie uwzględniły jego wniosku dotyczącego alternatywnego wyznaczenia zjazdów z jego nieruchomości. Stanowisko to skarżący podtrzymał również na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. (protokół k. [...]-[...] akt sądowych). Skarżący uważa, że inwestycja powinna umożliwić mu dogodny i funkcjonalny dostęp do drogi publicznej w formie zjazdu - lecz w miejscu przez niego wskazanym. Tymczasem zaproponowane w ramach inwestycji zjazdy znajdują się w narożniku, przy krańcu pola, które uprawia oraz na działkę stanowiącą drogę wewnętrzną, która jednak nie jest urządzona. Korzystanie z takich zjazdów jest dla skarżącego niedogodne. W sprawie ustalono również, że wcześniej tj. przed planowaną inwestycją działka nie posiadała legalnie wyznaczonych zjazdów, a skarżący mógł na swoją nieruchomość wjechać w zasadzie z dowolnego punktu drogi publicznej.
Kontrolując zaskarżone decyzje organów obu instancji w tym zakresie Sąd uznał, że powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organy prawidłowo bowiem zaakceptowały przebieg inwestycji drogowej ustalonej przez projektanta w projekcie budowlanym, w tym wyznaczone zjazdy zgodne z koncepcją zaplanowaną przez inwestora.
Zgodzić się należy z przedstawionym przez organy stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy zatem mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 323/08, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 645/10). Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ właściwy do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Tezy te dodatkowo uzasadnia treść art. 11e specustawy. W świetle tego przepisu nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
W kontekście zarzutów skarżącego należy wskazać, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Celem tego przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17; z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Sąd nie podziela argumentów skarżącego. Skarżący jest właścicielem dwóch działek nr [...] i [...], a także dz. nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Działka nr ewid. [...] oddzielona jest od ul. [...] projektowaną ścieżką rowerową. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi, ulica [...] w km 3+640 krzyżuje się z ul. [...] (droga gminna nr [...], do której działka o numerze [...] przylega bezpośrednio. Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu, że zapewniony jest bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie było po stronie zarządcy drogi obowiązku zaprojektowania zjazdu indywidualnego. Co szczególnie istotne i przyznane przez skarżącego w toku postępowania przed projektowaną inwestycją nie istniał żaden legalny zjazd z działki nr [...]. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o drogach publicznych, które w art. 29 ust. 2 wskazują, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W orzecznictwie wskazuje się, że zjazdem istniejącym w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy bowiem rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany zgodnie z prawem a nie tylko stan faktyczny, tj. samo istnienie zjazdu w terenie (zob. Np. Wyrok WSA we Wrocławiu z 13 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Wr 710/22, CBOSA). Urządzenie zjazdów przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. nie dotyczy zatem sytuacji, gdy zjazd taki przed realizacją inwestycji drogowej urządzony był jedynie faktycznie, zwyczajowo. W takich bowiem przypadku, w sensie prawnym - bez stosownych zgód zarządcy drogi - zjazd taki jest nielegalny(por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2021 r. sygn. III SA/Kr 1308/20, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie z takim “zjazdem istniejącym" z działki nr [...] nie mamy do czynienia.
Ponadto, skarżący na rozprawie przyznał, że “przed budową drogi rowerowej ukształtowanie terenu było takie, że mógł wjechać na swoje pole z dowolnego punktu drogi publicznej, za wyjątkiem nielicznych miejsc, gdzie rosły jakieś drzewa". Skarżący przed planowaną inwestycją nie zadbał jednak o to, by został wykonany legalny zjazd. W tej sytuacji nie może oczekiwać od organu, iż “przy okazji" planowanej inwestycji zostaną zaspokojone jego subiektywne potrzeby co do lokalizacji zjazdu, w wybranym przez niego miejscu. W wyniku projektowanej inwestycji skarżący nie został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie został też pozbawiony legalnego zjazdu na nią- skoro taki nie istniał. Tylko takie sytuacje dawałyby z kolei pole do rozważań nad kwestia ustanowienia dla skarżącego zjazdu.
Na działkę nr ewid. [...] zaprojektowano bezpośredni zjazd z drogi powiatowej nr [...] w km 3+210. Skarżący na rozprawie wskazywał, że ww. zjazd “narożny" nie odpowiada jego potrzebom i nie jest zadowolony z jego zlokalizowania. Odnosząc się do powyższego należy powtórnie wskazać, że planowana oinwestycja służyła wytyczeniu i budowie scieżki rowerowej, a nie budowie zjazdów wedle indywidualnych potzreb właścicieli nieruchomości przyległych. Rolą organu była weryfikacja tego, czy właściciele ci nie zostali pozbawieniu dostępu do drogi publicznej. Należy podkreślić, że D. A. jako właściciel nieruchomości ma możliwość wystąpienia do zarządcy drogi o decyzję lokalizacyjną na zjazd, zgodnie z art. 29 u.d.p. Roszczenia, o których mowa w powyższym przepisie mają charakter samodzielny i nie są uzależnione od realizacji zjazdów z mocy art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy.
Co więcej, z akt sprawy wynika że obie działki należące do skarżącego przylegają do działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, należącą również do D. A., na którą zaprojektowano zjazd w km 3+438,93. Skarżący na rozprawie podał, że działka jako droga wewnętrzna nie może być wykorzystywana przez ciężki sprzęt rolniczy, lecz ta kwestia pozostaje poza zakresem oceny Sądu i nie uzasadniała wytyczenia dodatkowego zjazdu w innym miejscu.
W tych okolicznościach nie można więc stwierdzić by wskutek inwestycji skarżący został pozbawiony dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu samo subiektywne przekonanie skarżącego, że zjazd ten nie znajduje się w dogodnym miejscu (z punktu widzenia obsługi działek skarżącego) nie może świadczyć o wadliwym wyznaczeniu zjazdu. Podkreślenia wymaga, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i przyjętych rozwiązań projektowych i nie są władne do narzucania lokalizacji czy parametrów jej poszczególnych elementów.
W ocenie Sądu należy więc stwierdzić jednoznacznie, że obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości zjazdów na działki skarżącego został spełniony. Każdej z działek zapewniono dostęp do drogi publicznej. W specustawie drogowej nie przewidziano takich przepisów, które nakazywałyby inwestorowi uwzględniać żądanie zapewnienia większej ilości zjazdów motywowane względami wygodniejszego dostępu do działki, ani ich relokacji tylko ze względu na subiektywne przekonanie skarżącego co do miejsca w jakim powinny przebiegać. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów osób trzecich. Powinnością inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. W rozpoznawanej sprawie powyższe obowiązki zostały spełnione. Inwestor kilkukrotnie odnosił sie do stanowiska skarżącego, co zostało przez organ zweryfikowane. Sąd nie znalazł podstaw do tego by przychylić się do argumentacji skarżącego, zmierzającej do podważenia lokalizacji zjazdów. Jak już wyżej wskazano, skarżący nie został pozbawiony możliwości ubiegania się o zjazdy w ramach odrębnego postępowania.
Podkreślenia wymaga, że planowana inwestycja polegająca na budowie ścieżki rowerowej ma służyć społeczności i realizowana jest w interesie ogółu, a to co do samej zasady uzasadnia ingerencję w interes prywatny właścicieli nieruchomości objętych inwestycją drogową. Przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Planowana inwestycja nie pozbawia skarżącego dostępu do drogi publicznej. Stąd też podnoszone przez skarżącego zarzuty, sprowadzające się do kwestionowania braku zaspokojenia przez organ interesu prywatnego skarżącego poprzez lokalizację dogodnych dla skarżącego zjazdów, nie mogły odnieść zmierzonego skutku.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo rozważyły interes indywidualny skarżącego, konfrontując go z ogólnym interesem publicznym, wyrażającym się w realizacji spornej inwestycji. W rezultacie w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącego wyznaczonego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Brak uwzględnienia wniosków skarżącego co do lokalizacji zjazdów nie świadczy o naruszeniu powyższych przepisów, ani nie stanowi o nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącemu.
Przechodząc dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane. A zatem – zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, ze organy weryfikowały projekt budowlany pod kątem spełnienia wymagań określonych w prawie budowlanym i stwierdziły, że zawiera wszystkie wymagane elementy. Nie budzi również wątpliwości Sądu kompletność przedłożonego projektu budowlanego. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania o odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Konfrontując następnie treść decyzji z wymogami określonymi w art. 11f specustawy Sąd stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.
Organy obu instancji prawidłowo uznały, że spełnione zostały warunki formalne wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ścieżki rowerowej. W sprawie organy nie dopuściły się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się po stronie organów naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji, w tym wojewoda, dokonując korekt w zapisach decyzji na etapie postępowania odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo wykazały działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przytoczyły w decyzji podstawy prawne i uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.Potrzebujesz pomocy prawnej?
Asystent AI przeanalizuje Twoje pytanie w oparciu o orzecznictwo, przepisy i doktrynę — jak rozmowa z ekspertem.
Zadaj pytanie Asystentowi AI