II SA/Po 552/21

II SA/Po 552/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jan Szuma
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 969/22 - Wyrok NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 42 i art. 53
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 3 pkt 49 i 50, art. 72 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 35
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 2 ust. 1 pkt 51 (lit. b), par. 3 ust. 1 pkt 104
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 134 par. 1, art. 151, art. 147 par. 1, art. 199, art. 200 i art. 201, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 11 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 roku sprawy ze skarg J. K., G. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.
Uzasadnienie
Rada Miasta (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła w dniu [...] marca 2021 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (dalej również: uchwała z dnia [...] marca 2021 r.; uchwała nr [...]; uchwała zmieniająca). Uchwała ta została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, z późn. zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.; ustawa planistyczna). Uchwała zmieniająca została przyjęta po stwierdzeniu, że uchwała ta nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. Zmiana planu miejscowego nastąpiła w związku z uprzednim podjęciem uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł..
Przedmiotem uchwały z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] było wprowadzenie zmian w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Rady Miasta (dalej również: uchwała z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]; plan miejscowy; plan) z wyłączeniem części terenów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przyjętymi uchwałami enumeratywnie wymienionymi w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].
W § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] postanowiono, że § 5 ust. 1 w uchwały z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] otrzymuje brzmienie: "Na całym obszarze objętym planem ustala się: 1) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych symbolem Up; 3) zakaz lokalizacji zakładów o dużym lub zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej". Zarazem w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały zmieniającej z dnia [...] marca 2021 r. został uchylony § 5 ust. 2 planu miejscowego.
W § 1 ust. 2 uchwały z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] stwierdzono, że pozostałe – tj. niezmienione postanowieniami § 1 ust. 1 tej uchwały – ustalenia planu miejscowego, o którym mowa w ust. 1, pozostają bez zmian. Natomiast w § 1 ust. 3 uchwały nr [...] stwierdzono, że załączniki graficzne do planu, o którym mowa w ust. 1, pozostają bez zmian i pozostają integralną częścią planu, przy czym oznaczono granice planów zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1.
Według § 2 uchwały z dnia [...] marca 2021 r. załącznikami do uchwały są: 1) rysunki planu z oznaczonymi zmianami zgodnie z zapisami § 1 ust. 1 pkt 1 niniejszej uchwały - załączniki nr [...] do 9; 2) rozstrzygnięcie Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - załącznik nr [...]; 3) rozstrzygnięcie Rady Miasta, dotyczące sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania - załącznik nr [...]; 4) dane przestrzenne dotyczące planu - załącznik nr [...].
Uchwała Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu [...] kwietnia 2021 r. pod poz. 3388.
W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2021 r. Rada Miejska wyjaśniła, że obszar objęty zmianą planu miejscowego obejmuje obszar gminy Ł. z wyłączeniem miasta Ł. i części wsi R. oraz L. , które to objęte są miejscowym planem miasta Ł.; zmiana planu nie dotyczy również obszarów, dla których podjęto odrębne uchwały w sprawie miejscowych planów po roku 2001. Rada wskazała również na to, że dla czytelności obowiązywania zapisów nowelizacji uchwały w sprawie planu miejscowego oznaczono granice obowiązywania nowelizacji, na dzień przyjęcia niniejszej uchwały, co pozwoli na "czytelne przedstawienie zapisów i publikację granicy planu w formie danych przestrzennych". Rada stwierdziła, że niniejsza uchwała wprowadza zmiany w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., w formie nowelizacji uchwały obowiązującej. Według organu "nowelizacja ma na celu zmianę niektórych zapisów, które stały się nieprecyzyjne ze względu na zmianę przepisów niektórych ustaw i rozporządzeń", a "dotyczy to głównie dopuszczenia bądź wykluczenia z możliwości lokalizacji na terenie gminy przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko"; "nowelizacja wprowadza odpowiednie słownictwo i tym samym precyzuje, gdzie dane przedsięwzięcia można lokalizować zgodnie z pierwotną intencją planu", poza tym "uchylono niektóre zapisy, które odnosiły się do już nieobowiązujących przepisów odrębnych", a ponadto "wprowadzono kilka zmian zapisów, które wynikają z wniosków składanych przez mieszkańców".
Rada Miejska stwierdziła, że "skala zrealizowanych dotąd inwestycji pokazuje, że zmiany te wpłyną pozytywnie na możliwości inwestycyjne w gminie, a nie spowodują uszczerbku dla ładu przestrzennego". Wyjaśniła, że "wszelkie zmiany zapisów w formie nowelizacji wprowadzono w celu usprawnienia procesów inwestycyjnych i nie ma w tym przypadku konieczności opracowywania całkowicie nowego planu dla gminy, a zapisy w sposób minimalny zmieniają treść oryginalnej uchwały". Rada stwierdziła również, że "plan pozostaje zgodny z ustaleniami Studium i nie narusza ustaleń obowiązującego studium".
W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że "plan miejscowy obejmuje zarówno tereny zainwestowane, jak i tereny wyłączone spod zabudowy. Przeznaczenia terenów pozostają bez zmian. Rysunek planu nie podlega żadnej modyfikacji. Zakres funkcjonalny dla poszczególnych terenów nie podlega zmianom. Oznaczono jedynie granice obszarów, dla których uchwalone zostały plany miejscowe znoszące zapisy niniejszego planu podlegającego nowelizacji". Rada wyjaśniła także m.in., że "w ramach sporządzonego projektu zmiany planu miejscowego uwzględniono wymagania ładu przestrzennego (...). Znowelizowane zapisy planu pozwalają na zachowanie walorów krajobrazowych terenu, uwzględniając wymogi ochrony środowiska oraz ochrony krajobrazu kulturowego. Struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy nie została zmieniona. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że realizacja ustaleń nowelizacji planu nie powinna doprowadzić do zmian hydrogeologicznych na terenie planu i na terenach sąsiednich, nie spowoduje znaczących i niekorzystnych zmian w szacie roślinnej i pokrywie glebowej, ponieważ projekt nie ingeruje w tereny zielone".
W odniesieniu do udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej organ wyjaśnił, że wymóg ten "zrealizowano poprzez ogłoszenie o możliwości składania wniosków do planu, a w następnym etapie zostało opublikowane ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i przeprowadzeniu dyskusji publicznej oraz możliwości składania uwag". Rada podniosła w tym względzie, że "przy sporządzaniu planu miejscowego wzięto pod uwagę potrzeby interesu publicznego oraz interesu prywatnego. W toku sporządzania planu miejscowego przeanalizowano wnioski organów i instytucji. Burmistrz Ł. zapewnił udział społeczeństwa w procedurze planistycznej poprzez wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz dyskusję publiczną nad jego rozwiązaniami. Złożone uwagi podlegały rozpatrzeniu, a załącznik nr [...] zawiera rozstrzygnięcie Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Organ stwierdził, że "zapisy niniejszego planu wykazują zgodność z wynikami analizy zatwierdzonej uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie stwierdzono częściową aktualność planów miejscowych". Zgodnie z uzasadnieniem "do zmiany planu obowiązującego w formie nowelizacji przystąpiono zgodnie ze złożonymi wnioskami o opracowanie planu w związku z planowanymi przez właścicieli inwestycjami. Inwestycje te nie mogą być w pełni zrealizowane na podstawie obowiązującego planu miejscowego. Natomiast w zakresie zasad uniwersalnego projektowania uwzględniono je w projekcie planu adekwatnie do formy dokumentu".
W załączniku nr [...] do uchwały Rada Miejska rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, w tym o uwagach dotyczących wprowadzenia dla terenów oznaczonych w projekcie planu symbolem Rm (grunty rolne) oraz Mu (tereny mieszkaniowo-usługowe) zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Uwagi te zostały wniesione [...] stycznia 2021 r., miały analogiczną treść i dotoczyły odpowiednio działek nr [...], [...], [...] położnych w [...]) oraz działki nr [...] położonej w [...]).
W odniesieniu do nieuwzględnionych uwag stwierdzono, że Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. "w sprawie oświadczenia Rady Miasta dotyczącego budów ferm tuczu przemysłowego zwierząt na terenie Gminy Ł." i wskazała na następujące stanowisko wyrażone w tej uchwale: "Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, między innymi należą do nich sprawy ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej oraz ładu przestrzennego i gospodarki nieruchomościami. Pojęcie zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej należy interpretować w powiązaniu z interesem publicznym tej wspólnoty. Mając na uwadze protesty społeczne związane z budową wielkotowarowych ferm na terenie gminy Ł., Rada Miejska podejmie wszelkie działania, zgodnie z literą prawa, zmierzające do ochrony interesów mieszkańców". Uzasadniając nieuwzględnienie przedmiotowych uwag, Rada stwierdziła, że "ponieważ ustalenia planu były tworzone w oparciu o już nieobowiązujące przepisy, zdecydowano o nowelizacji zapisów planu i doprecyzowaniu zapisów § 5 poprzez określenie, na jakich terenach mogą być realizowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko".
Na powyższą uchwałę odrębne skargi o tożsamej treści wnieśli w dniu [...] czerwca 2021 r. (data nadania pocztowego): J. K. (sygn. akt II SA/Po [...]) i G. K. (sygn. akt II SA/Po [...]), zaskarżając przedmiotową uchwałę w części, tj. co do całości § 1 ust. 1 pkt 3 ("w zakresie całości tego punktu"), i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w zaskarżonej części. Uchwale tej w zaskarżonej części zarzucili niezgodność z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 22 i art. 64 Konstytucji.
Kwestionując zgodność z prawem przepisu § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej, skarżący wskazali na argumentację Rady Miejskiej przedstawioną w załączniku nr [...] do tej uchwały i podnieśli, że zarówno treść uchwały w zaskarżonej części, jak i obowiązujący porządek prawny uniemożliwiają funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej części uchwały.
Zdaniem skarżących Rada Miejska nie dokonała oceny, czy przedmiotowy plan miejscowy, wprowadzający zakaz prowadzenia określonej działalności na konkretnych nieruchomościach, spełnia cele planu, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W ich ocenie Rada jedynie ogólnikowo uzasadniła zakaz interesem publicznym, który miał mieć urzeczywistnienie w protestach społecznych związanych z budową wielkotowarowych ferm na terenie gminy Ł.; nie sprecyzowano jednak bliżej tego, na jakich protestach oparto zakaz i przeciwko jakim fermom protestowano oraz kiedy. Skarżący podnieśli, że nie jest wiarygodne uzasadnienie, by mieszkańcy wsi nie chcieli rozwijać swojej działalności, a zakazy, które wprowadzono w zakresie rolnictwa, ograniczają hodowlę do pułapu 278 sztuk tuczników (39 DJP) i w tym względzie powołali się na art. 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdzili, że przy obecnym stanie rozwoju rolnictwa brak możliwości gospodarowania w przypadku chowu trzody chlewnej powyżej pułapu 278 sztuk tuczników (39 DJP) skazuje mieszkańców gminy na hodowlę ekologiczną, niskotowarową. Argumentowali, że taka wizja rozwoju byłaby jedną z dopuszczalnych, jednak nie znajduje ona odzwierciedlenia w działaniach Rady Miejskiej, gdyż nie przeprowadzono analizy, czy takie gospodarstwa w ogóle istnieją, jakie są potencjały ich rozwoju i czy interes rolników prowadzących takie gospodarstwa rzeczywiście powinien przeważyć nad interesami gospodarstw wysokotowarowych. Poza tym podnieśli, że zablokowanie produkcji wysokotowarowej jest zablokowaniem rynku pracy, inwestycji w gospodarstwa wysokotowarowe, stosowania nowych technologii w rolnictwie, które są niezbędne dla rozwoju rolnictwa i wsi, który to rozwój został przez Radę odrzucony z bliżej nieokreślonych przyczyn. W ocenie skarżących, takie bliżej nieokreślone protesty społeczne "nie są rzeczywistą przyczyną decyzji o zakazie rozwoju gminy poza obszarem Up", wobec czego zachodzi obawa, że "poza obszarem UP nastąpi skansenizacja gminy". Skarżący zarzucili, że Rada nie uzasadniła "dlaczego zamierza kanalizować rozwój gminy jedynie w obszarach Up" ani czy na tych terenach jest wystarczający potencjał, by przyjąć rozwój zarówno rolnictwa, jak i przemysłu. Zakwestionowali również prawidłowość wprowadzenia zmiany w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego, które w według nich mogą mieć miejsce tylko na terenach oznaczonych symbolem Up. Skarżący podnieśli, że Rada nie wyjaśniła, jak takie rozwiązania planistyczne mają realizować zrównoważony rozwój i dlaczego "inwestycje publiczne infrastrukturalne, których co do zasady będą wpływać na środowisko, mają omijać tereny poza obszarem oznaczonym jako Up".
Zdaniem skarżących "wprowadzone w planie zakazy stanowią niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności", co narusza art. 22 Konstytucji. Argumentowali w tym względzie, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób. Podnieśli, że przesłanki materialne wychodzące poza art. 31 ust. 3 również powinny znajdować swoje zakotwiczenie (legitymację) konstytucyjne, co należy odnieść do prawodawcy lokalnego, w tym przypadku do rady gminy podejmującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) oraz stanowisko orzecznictwa, argumentowali, że przepis art. 22 Konstytucji ma zastosowanie do działalności rolniczej jako szeroko rozumianej działalności gospodarczej.
Skarżący zarzucili również, że "Rada Miejska nie dokonała wnikliwej oceny, o ile w ogóle cokolwiek w tej materii zostało poczynione, czy wprowadzone w planie zakazy spełniają wskazane wyżej przesłanki ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji, jak również przesłanki ograniczenia prawa własności" dopuszczone w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podnieśli w tym względzie, że planują "przeznaczyć swoją nieruchomość rolną na dalszy rozwój działalności rolniczej polegającej na hodowli trzody chlewnej", a plan miejscowy nie powinien zakazywać działalności rolniczej na terenach rolnych, czy przemysłowej na terenach przeznaczonych do lokalizacji obiektów przemysłowych. Poza tym argumentowali, że "dokonanie tej oceny musi być poprzedzone ustaleniami co do położenia nieruchomości, ich wielkości, funkcji terenów sąsiednich, oraz wnikliwą analizą skutków wprowadzonych zakazów w kontekście uzasadnienia wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń na tych terenach".
Skarżący zarazem stwierdzili, że akceptują fakt, iż wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska. W tym względzie podnieśli, że przedsięwzięcia, które zostały zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Odwołując się do treści § 2 ust. 1 pkt 51 tego rozporządzenia, stwierdzili, że "pułapem intensywności hodowli jest 278 sztuk tuczników". W ich ocenie "wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (rolniczej, przemysłowej) ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie". Podnieśli, że samo powoływanie się przez Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko wielko towarowym fermom) nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym. Zdaniem skarżących wprowadzenie takich zakazów nie może być dowolne, gdyż "musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę". Dodali, że należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestorów.
Ponadto każdy ze skarżących podniósł, że jest najemcą nieruchomości położonej w K. na terenie gminy Ł..
W odpowiedzi na skargi Gmina Ł., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego przez Burmistrza Ł., wniosła o oddalenie skarg oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednostka samorządu terytorialnego nie zgodziła się z zarzutami skarżących co do niezgodnego z prawem, nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności działalności gospodarczej.
W argumentacji odpowiedzi na skargę odwołano się do treści art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając, że organy gminy zostały ustawowo upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Podniesiono że ingerencja ta uwzględnia zwłaszcza prawo własności; poza tym sam cel realizacji planów miejscowych i wytycznych powołanej ustawy planistycznej jest podstawą również do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, a wolność ta nie oznacza możliwości prowadzenia dowolnego rodzaju działalności czy też np. prowadzenia działalności rolniczej o dowolnej skali i na dowolnym terenie.
Odnośnie zachowania zasady proporcjonalności wskazano, że w niniejszej sprawie nie doszło do zaburzenia równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym w kontekście ograniczeń i możliwości zagospodarowania nieruchomości i prowadzonej działalności gospodarczej. Ustalenia planu miejscowego nie naruszają art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. ani art. 31 ust. 3, art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Rada Gminy skorzystała bowiem ze swoich uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i w planie miejscowym rozdzieliła przeznaczenie terenów na funkcje mieszkaniowe, usługowe, produkcyjne czy zabudowy rolniczej, a dla każdego typu zabudowy określone są gabaryty tej zabudowy oraz rodzaje działalności możliwej do realizacji na danym terenie. Ponadto, odwołując się do treści art. 15 ust. 2 pkt 1-3 i 9 u.p.z.p., stwierdzono, że organ stanowiący gminy ma prawo do ustalenia ograniczeń w zabudowie terenów, w tym nawet ustalenia zakazu zabudowy. Wyjaśniono, że w planie miejscowym Gminy Ł. określone są m.in. tereny, na których możliwa jest realizacja zabudowy rolniczej i lokalizowanie zabudowy zagrodowej, w tym budynków inwentarskich (§ 15 planu miejscowego wraz ze zmianą planu z dnia [...] marca 2021 r.), przy czym "z zapisów planu wyraźnie wynika, że na terenach oznaczonych symbolem Rm przewidywano realizację rozproszonej zabudowy zagrodowej, a nie intensywną zabudowę produkcji hodowli zwierząt".
Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że w obrębie K. zrealizowane i planowane inwestycje z zakresu wielkotowarowej produkcji zwierzęcej przełożyły się na znaczny wzrost intensywności zabudowy i zmianę uwarunkowań przestrzennych; w latach 2017-2020 dla działek w obrębie K. zostały wydane decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczące możliwości realizacji budynków inwentarskich – chlewni o łącznej wielkości 1364,92 DJP na powierzchni terenu ok. 20,2 ha; bezpośrednio ze sobą sąsiadują inwestycje o łącznej wielkości 784 DJP na powierzchni terenu ok. 6,8 ha. Formalnie każda z tych inwestycji funkcjonuje rozdzielnie i żadna z nich nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym nie były oceniane skumulowane skutki oddziaływania inwestycji na środowisko; kolejne wnioski w bezpośrednim sąsiedztwie dotyczą inwestycji o łącznej wielkości 500,08 DJP na powierzchni terenu ok. 4,6 ha. Organ zaznaczył, że w swej argumentacji skupił się na inwestycjach w obrębie K., gdyż tych terenów dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu, powstające inwestycje z zakresu wielkotowarowej hodowli zwierząt powodują, że nie można stwierdzić, by wpływ na tereny sąsiednie był znany i przewidziany; budynki produkcji hodowlanej powstały i powstają na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem Rm, które to tereny przewidziane były do lokalizacji zabudowy rolniczej w ramach siedlisk, a zabudowa miała mieć charakter ekstensywny.
Organ nie zgodził się z zarzutem, że poprzez zmianę § 5 ust. 1 planu miejscowego naruszył art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że zmiana ta dotyczy aktualizacji części postanowień planu przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Podkreślił też, że przeznaczenie terenów zostało ustalone w miejscowym planie miejscowym z 2001 r., a uchwała z 2021 r. nie wprowadzała zmian w przeznaczeniu terenów, lecz jedynie dostosowywała niektóre ustalenia do obecnego brzmienia przepisów z zakresu ochrony środowiska i uwypuklała intencje planu miejscowego w zakresie intensywności zagospodarowania terenów. Ponadto zaznaczył, że zmiana planu nie ustanowiła zakazu prowadzenia określonej działalności na konkretnych nieruchomościach, bowiem funkcje i przeznaczenie terenów pozostały bez zmian; rodzaje możliwej do realizacji zabudowy również pozostały tożsame z ustalonym przeznaczeniem terenów oraz intencją planu, przy czym na terenach oznaczonych symbolem Rm ustalona była możliwość realizacji zabudowy zagrodowej w formie siedlisk.
Wskazując na poprzednie brzmienie § 5 ust. 1 planu miejscowego, organ stwierdził, że Rada Miasta, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju w zakresie realizacji zadań własnych gminy, uznała za celowe dostosowanie postanowień planu miejscowego do obecnie obowiązującego brzmienia przepisów. W tym względzie Rada powołała się na art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz stwierdziła, że przyjęcie zmiany planu miejscowego uchwalonego w 2001 r. miało na celu uaktualnienie zapisów planu do obecnie obowiązujących przepisów nadrzędnych w stosunku do planu miejscowego oraz uczytelnienie intencji planu. Ponadto zauważyła, że wcześniej podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie oświadczenia Rady Miasta dotyczącego budów ferm tuczu przemysłowego zwierząt na terenie Gminy Ł..
Organ wyjaśnił, że nowelizacja postanowień planu i doprecyzowanie § 5 poprzez określenie, na jakich terenach mogą być realizowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, odnoszą się do słownictwa użytego w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Dalej wywodził, że w związku z już istniejącymi na terenie gminy inwestycjami z zakresu hodowli zwierząt o znacznej obsadzie DJP Rada Miejska zdecydowała o doprecyzowaniu postanowień i zmianie planu miejscowego w tym zakresie. Według Rady, jej intencją jest ograniczenie konfliktów przestrzennych związanych z lokalizowaniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym wielkotowarowej hodowli zwierząt w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej, w tym mieszkaniowej. Organ zarazem podniósł, że postanowienia planu nie dotyczą zakazu lokalizowania hodowli zwierząt, ale zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem "wszelkie przedsięwzięcia, które mogłyby być konfliktogenne, zostały zakazane w zależności od ich zakwalifikowania: realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została całkowicie zakazana na terenie gminy, a realizacja przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko została ograniczona do terenów oznaczonych symbolami Up", przy czym "powyższe ustalenia nie dotyczą inwestycji celu publicznego".
Organ argumentował, że Rada Miasta uznała, iż lokalizowanie działalności rolniczej o określonej skali oddziaływania na środowisko powinno być ściśle określone w przestrzeni i oznaczone odrębnie od zabudowy zagrodowej; taka zabudowa nie powinna być lokalizowana na terenach o oznaczeniu Rm, stąd dopuszczenie lokalizowania inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wyłącznie na terenach Up. Dalej stwierdził, że ustalenie to ma prowadzić do przewidywalności planistycznej. Podniósł, że skarżący błędnie odczytali postanowienia planu, gdyż inwestycje celu publicznego, niezależnie od ich klasyfikacji w związku z oddziaływaniem na środowisko, mogą być realizowane na terenie całego obszaru objętego planem, co stanowi "wyjątek od generalnej zasady planu dotyczącej zakazu lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Organ dodał, że "wyjątek również stanowi ustalenie o możliwości lokalizowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych symbolem Up".
Odwołując się do treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i stanowiska orzecznictwa, organ stwierdził, że prawo własności nie zostało naruszone, gdyż plan ustala warunki zagospodarowania terenów i bierze pod uwagę przede wszystkim intensywność zabudowy oraz ochronę interesu prawnego nie tylko inwestorów realizujących wielkotowarowe hodowle zwierzęce, ale również interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zauważył też, że częścią analizy środowiskowo-planistycznej była również debata związana z realizowanymi hodowlami wielkotowarowymi zwierząt w gminie, która odbyła się dnia [...] lutego 2019 r. i dotyczyła intensywnego rozwoju ferm nakładczych trzody chlewnej w aspekcie problematyki wpływu na środowisko w gminie Ł.; zorganizowane zostały konsultacje społeczne dotyczące lokalizacji takich inwestycji w gminie; w konsultacjach tych uczestniczyli "inwestorzy, przedstawiciele branży mięsnej, przedstawiciele Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Wód Polskich - RZGW w B., Uniwersytetu Przyrodniczego w P., Państwowej Inspekcji Sanitarnej, [...] Izby Rolniczej, urbaniści". Organ podkreślił, że "zostały przedstawione różne aspekty wielkotowarowej hodowli zwierząt: środowiskowe, ekonomiczne, planistyczne zarówno z punktu widzenia inwestorów, jak i mieszkańców gminy, którzy nie są zaangażowani w tego typu produkcję". Dalej wywodził, że "konsekwencją m.in. tej debaty była podjęła uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r. w prawie oświadczenia Rady Miasta dotyczącego budów ferm tuczu przemysłowego zwierząt na terenie Gminy Ł.".
Organ wyjaśnił również, że protesty społeczności lokalnej nie zawsze mogą być formalnie usankcjonowane, co wpływa hamująco na wyrażanie opinii mieszkańców w zakresie lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko; często strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są ograniczone wyłącznie do inwestora i ewentualnie inwestora, który ma zlokalizowaną podobną inwestycję na nieruchomości sąsiedniej. Wskazując na przepis art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko], organ stwierdził, że przepis zawęża krąg stron postępowania, biorąc pod uwagę jedynie odległość 100 m od terenu planowanego przedsięwzięcia bądź wystąpienie znaczącego oddziaływania czy przekroczenia standardów jakości środowiska. W konsekwencji zauważył, że "jeżeli formalnie nie ma tzw. ustawy odorowej, to nie zostanie stwierdzony dany rodzaj oddziaływania. Standardy jakości środowiska będą uwzględniały istniejące zagospodarowanie terenów. Brak oceny skumulowanego oddziaływania uniemożliwi rzetelną ocenę realizowanych inwestycji". W tym względzie organ wyjaśnił, że "sformalizowane protesty mieszkańców mają m.in. swoje odzwierciedlenie w sprawie dotyczącej planowanej inwestycji na działce nr [...] w obrębie K.", w której pierwotnie Burmistrz Ł. wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (znak [...] z dnia [...] października 2019 r.), a "Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło przedmiotową decyzję i orzekło o odmowie wydana decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gospodarstwa rolnego o obsadzie zwierząt do 147,56 DJP". Organ dodał, że "podstawą takiego orzeczenia było dotychczasowe brzmienie planu miejscowego i stwierdzenie możliwości powodowania uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej", zaś "decyzja SKO stwierdza, że brak przekroczenia norm emisji nie oznacza brak uciążliwości inwestycji dla zabudowy mieszkaniowej". Rada dodała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę inwestora i podkreśliła, że zabudowa mieszkaniowa występuje również w ramach zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem Rm. Podniosła również, że Rada Miasta zapoznała się z informacją o wynikach kontroli "Nadzór nad funkcjonowaniem ferm zwierząt" Najwyższej Izby Kontroli (nr ewid. [...]) w związku z oceną realizacji nadzoru organów administracji rządowej nad funkcjonowaniem przemysłowych ferm zwierząt. Rada akcentowała takie wnioski NIK, jak brak wprowadzenia do prawa krajowego przepisów implementujących prawo międzynarodowe dotyczące funkcjonowania ferm zwierząt w Polsce (m.in. w zakresie zanieczyszczenia odorami), jak i to, że nadal następuje fragmentacja pozorna inwestycji związanych z hodowlą zwierząt (wielkoprzemysłowych ferm), w celu uniknięcia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; nie rozwiązano także problemu uciążliwości zapachowej ferm zwierząt.
Odnośnie zarzutu niedozwolonego ograniczenia swobody działalności gospodarczej wskazano, iż ustawa planistyczna w swojej istocie wskazuje na możliwość regulowania prawa wykonania własności w zakresie gospodarowania nieruchomościami, jak i możliwość regulowania tym samym funkcji zabudowy na poszczególnych terenach; ustawa również nakazuje ustalenie gabarytów zabudowy i intensywności zagospodarowania terenu, a jej przepisy stanowią podstawę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, prowadząc do uściślenia form prowadzenia działalności gospodarczej. Jej zdaniem, sam cel realizacji planów miejscowych i wytycznych ustawy planistycznej jest podstawą do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 22 Konstytucji, a wolność ta "nie oznacza automatycznie możliwości prowadzenia dowolnego rodzaju działalności czy też np. prowadzenia działalności rolniczej o dowolnej skali i na dowolnym terenie". Rada stwierdziła, że ustawa daje radzie gminy możliwość wprowadzenia regulacji i ograniczeń, w tym zakazu zabudowy; plan miejscowy określa szczególne warunki zagospodarowania terenu, do czego upoważnia ustawa (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), zatem nawet w odniesieniu do terenów rolniczych można ustalić zakaz zabudowy lub też ustalić pożądaną skalę inwestycji, gdyż to plany miejscowe ustalają miejsce lokalizacji danych inwestycji i tym samym miejsce, gdzie możliwe jest prowadzenie danego rodzaju działalności. Według Rady, rozdziela się zabudowę produkcyjną od zabudowy mieszkaniowej czy zagrodowej, a wyważony interes społeczny oznacza zachowanie pożądanej w planie miejscowym intensywności zabudowy, przewidywalność zagospodarowania terenu i przewidywalność skali lokalizowanych inwestycji; jeszcze raz podkreśliła, że "tereny Rm były przewidziane do realizowania zabudowy o charakterze ekstensywnym, a nie o intensywności, która powstała w wyniku realizacji inwestycji związanych z wielkotowarową produkcją zwierzęcą". Organ zaznaczył, że "działalność hodowlana nie jest tutaj dyskryminowana w stosunku do innych rodzajów działalności i zapisy uchwały ustalają jednakowe ograniczenia, uwarunkowane przepisami z zakresu ochrony środowiska oraz intensywnością projektowanych inwestycji". Rada podniosła, że kwestionowane ustalenie planu miejscowego "odnosi się do całego obszaru objętego planem, zatem zapis ma znacznie szersze oddziaływanie niż jedynie na nieruchomość, której dotyczy skarga, wobec czego "eliminacja przedmiotowego ustalenia nie może być rozpatrywana wyłącznie w kontekście jednego rodzaju przedsięwzięcia, jakim jest wielkotowarowa hodowla zwierząt". Zdaniem organu, plan nie uniemożliwia prowadzenia działalności hodowlanej, a jedynie ogranicza jej wielkość ze względu na lokalizację i oddziaływanie; w ramach gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej może być prowadzona różnoraka działalność rolnicza, w tym hodowlana. Ponadto Rada stwierdziła, że wskazywana przez skarżących "możliwość lokalizowania hodowli ekologicznej, niskotowarowej" wpisuje się w przewidywany ekstensywny charakter zabudowy na terenach rolniczych, oznaczonych symbolem Rm, co było intencją planu miejscowego. Dalej wywodziła, że przeanalizowała sytuację planistyczną związaną z istniejącymi inwestycjami hodowli zwierząt i wzięła pod uwagę intensyfikację inwestycji związanych z wielkotowarową hodowlą, w konsekwencji uznała, że zaburzona została zasada zrównoważonego rozwoju, gdyż "brak jest równowagi pomiędzy rozwojem działalności związanej z wielkotowarową hodowlą zwierząt, a działalnością rolniczą prowadzoną w mniejszej skali", bowiem intensywność zabudowy na terenach Rm, przewidzianych do zabudowy rozproszonej, znacznie wzrosła na obszarach lokalizowania hodowli przemysłowej. Dla przykładu organ wskazał, że działka nr ewid.[...] zabudowana jest budynkami o powierzchni ok. 1658 m.kw. łącznie – i nie można tutaj mówić o przewadze interesów rolników prowadzących hodowlę niskotowarową nad interesami rolników prowadzących hodowlę wysokotowarową; hodowle wysokotowarowe już powstały w gminie, a w obrębie K. nastąpiła ich znaczna intensyfikacja. Argumentował, że działania Rady Miasta i ustalenia planu miejscowego mają na celu realizację zasady zrównoważonego rozwoju i zachowanie równowagi pomiędzy działalnością produkcyjną prowadzoną w różnej skali. Zdaniem organu, rozwój czy postęp w rolnictwie może być rozumiany w różny sposób i nie można uznać, że postęp oznacza wyłącznie realizację wielkotowarowych hodowli przemysłowych w systemie rusztowym; rozwój technologiczny nie może być rozpatrywany wyłącznie w kontekście zwiększania intensywności produkcji, gdyż postęp związany jest również z nowoczesnym postrzeganiem produkcji zwierzęcej, z oparciem się na technologiach biorących pod uwagę zmniejszenie wpływu działalności na środowisko oraz wskazujące na dobrostan zwierząt hodowlanych.
Wskazano wreszcie w odpowiedziach na skargi, iż ich autorzy niezasadnie uznali, że działalność hodowlana została w planie ograniczona do 39 DJP. W tym względzie organ powołał się na § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) i stwierdził, zgodnie z przytoczonym przepisem przedsięwzięcia związane z hodowlą ograniczone są do 60 DJP, chyba że zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 210 m od przykładowo zabudowy mieszkaniowej czy innej hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP. Organ zwrócił uwagę na to, że przepis ten uwzględnia oddziaływanie przedsięwzięć nie tylko na zabudowę mieszkaniową, obszary chronione, ale również uwzględnia możliwość wzajemnego skumulowanego oddziaływała z inną inwestycją z zakresu hodowli zwierząt. Zdaniem organu wskazuje to, jak istotna w kontekście oddziaływania jest skala inwestycji, a skumulowane oddziaływanie często nie jest badane na etapie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Powołując się na treść art. 35 u.p.z.p., organ stwierdził, że wszystkie tereny w gminie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, a plan miejscowy nie nakazuje likwidacji istniejącej zabudowy, czy ograniczenia wielkości istniejących hodowli, nie nakazuje likwidacji istniejących wielkotowarowych produkcji zwierząt; istniejąca działalność może nadal być prowadzona; poziom zatrudnienia nie ulegnie zmianie w wyniku obowiązywania planu miejscowego. Organ podniósł, że "rozwój nie może być rozumiany wyłącznie jako rozwój jednego rodzaju działalności rolniczej", zaś zarzuty skarżących w tym zakresie są jednostronne i ograniczone do rodzaju działalności, którą sam prowadzi. W ocenie organu, z uwagi na dużą intensywność już zrealizowanych inwestycji na terenach, na których planowana była zabudowa ekstensywna, nie można mówić o ograniczeniu działalności gospodarczej. Organ podniósł, że skutkiem zmiany planu miejscowego jest brak możliwości powstania nowych wielkotowarowych produkcji zwierzęcych oraz innych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenach gminy, poza terenami oznaczonym symbolem Up, z wyjątkiem dotyczącym możliwości realizacji inwestycji celu publicznego; nie wzrośnie tym samym znacząco intensywność zabudowy na terenach rolniczych, a przeznaczenie terenu będzie przewidywalne w sposób bardziej przejrzysty dla właścicieli nieruchomości na terenach Rm, jak i dla terenów sąsiadujących; inwestycje o dużej skali będą w sposób jednolity identyfikowalne w przestrzeni gminy. Organ argumentował też, że "są już na obszarze gminy wielkotowarowe hodowle zwierząt zlokalizowane na terenach oznaczonych symbolami Up". Dodał, że w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. również identyfikuje tereny, które są przewidziane do lokalizowania intensywnej produkcji rolniczej. Tereny te oznaczone są symbolem P2 i wyróżnione kolorem fioletowym".
W podsumowaniu końcowo stwierdzono, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3, art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, tj. zarzuty naruszenia prawa własności i wolności działalności gospodarczej oraz nieuzasadnione ograniczenie jego interesu prywatnego względem interesu publicznego. W ocenie organu, podnoszone w skargach ograniczenia, które wynikają z uchwalenia planu, opierają na takich przesłankach jak ochrona środowiska, zdrowie publiczne, wolności i prawa osób i mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem; skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego prawa własności i wolności działalności gospodarczej w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego.
Postanowieniem z [...] września 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – połączył sprawę o sygn. akt II SA/Po [...] ze sprawą o sygn. II SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadził je dalej pod sygnaturą II SA/Po [...].
W odpowiedzi na wezwania sądowe do wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., J. K. w dwóch pismach z dnia [...] września 2021 r. stwierdził, że jego interes prawny polega na tym, że jako prowadzący gospodarstwo rolne na podstawie umowy najmu, wskutek treści zaskarżonej uchwały, doznaje ograniczenia w możliwości prowadzenia działalności rolniczej, a tym samym jako prowadzący gospodarstwo rolne między innymi na terenie wsi K. został pozbawiony możliwości rozwoju gospodarstwa rolnego. Podniósł, że możliwość korzystania z rzeczy w postaci gruntów położonych w K. – o powierzchni 2,928 ha (pismo na k. 56) i powierzchni 1,717 ha (pismo na k. 58) – doznała w tym wypadku uszczerbku, bowiem gdyby nie uchwała, zakres możliwego korzystania z rzeczy byłby szerszy. Podniósł, że interes prawny wynika z treści art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż jako posiadacz zależny otrzymał od właściciela gruntu (określonego "w pkt. III.l Umowy najmu") prawo używania rzeczy w zakresie działalności rolniczej – hodowli trzody chlewnej i "tutaj dodatkową, kumulatywną podstawą prawną mojego interesu prawnego jest art. 659 k.c.", a "zaskarżona uchwała pozwala na prowadzenie hodowli tylko do określonego pułapu".
Skarżący dołączył umowę najmu z [...] listopada 2020 r. (zawartą z R. K., dotyczącą działki nr [...] o pow. 1,717 położonej w K. ) i wypis z aktu notarialnego Rep. A nr [...].
Z kolei G. K., argumentując podobnie w piśmie z [...] września 2021 r., podniósł, że jego interes prawny polega na tym, że doznał takiego ograniczenia jako prowadzący gospodarstwo rolne na gruntach położonych na terenie gminy Ł. stanowiących jego własność (W. i K.) oraz na gruntach na podstawie umowy najmu ([...]). Skarżący dołączył odpis zwykły księgi wieczystej [...], umowę najmu z [...] listopada 2020 r. (zawartą z J. B., a dotyczącą działki nr [...] o pow. 2,928 ha położonej w [...]) oraz wypisy z aktów notarialnych Rep. A nr [...] i nr [...].
W toku postępowania Burmistrz Ł. w piśmie procesowym z [...] października 2021 r. przedstawił na żądanie Sądu wyrys z planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XXVI/263/2001 Rady Miejskiej w Łobżenicy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 64 w dniu 7 czerwca 2001 r.), zmienioną uchwałą nr XXVIII/267/21 z dnia 26 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 26 kwietnia 2021 r., poz. 3388) dla następujących działek położonych w obrębie K. w gminie Ł. (w zakresie, w jakim mieszczą się one w granicach planu):
- działki nr [...] "w zasięgu terenu oznaczonego w ww. planie jako grunty rolne z zabudową (ozn. Rm)",
- działka nr [...] "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie w części jako grunty rolne z zabudową (ozn. Rm) oraz w części jako lasy",
- działki nr [...], [...] (wcześniej [...]), [...] (wcześniej [...]) "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie w części jako tereny usługowo-produkcyjne (ozn. Up), w części jako obszary wyłączone z zabudowy (ozn. N) oraz w części jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu)",
- działka nr [...] "w zasięgu terenu oznaczonego w ww. planie jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu)",
- działka nr [...] "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu) oraz w części jako tereny usługowo-produkcyjne (ozn. Up)".
W kolejnych, odrębnych pismach procesowych z [...] października 2021 r. J. K. i G. K. podnieśli, że kwestionowane zakazy prowadzenia czy rozwijania działalności rolniczej "dotyczą obszarów na których od »zawsze« była prowadzona aktywność rolnicza". Nie zgodzili się ze stanowiskiem organu co do wprowadzenia zakazu z uwagi na "rzekomy konflikt interesów prowadzących intensywną hodowlą zwierząt z interesami właścicieli sąsiednich nieruchomości", który miałby dotyczyć również interesów mieszkańców zabudowy zagrodowej. Podnieśli, że protesty wspomniane w odpowiedzi na skargę nie dotyczyły K., lecz inwestycji, która miała być lokowana w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Stwierdzili, że co do uciążliwości takiego przedsięwzięcia znajdującego się w ramach zwartej zabudowy wiejskiej nie ma żadnego sporu, jednak w przypadku wsi K., a tej lokalizacji dotyczy interes skarżącego, nie mamy do czynienia z takimi uwarunkowaniami, dlatego ustanowienie zakazu dla obszaru gminy jest arbitralnym, nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności, który w długookresowej perspektywie doprowadzi do degradacji wsi. W ich ocenie zablokowanie przez gminę Ł. możliwości rozwoju rolnictwa doprowadzi do zaniku gospodarstw nierentownych wskutek braku możliwości rozwoju, co w międzyczasie wygeneruje duże napięcia społeczne, dlatego też żadną miarą takie postępowanie gminy nie jest postępowaniem w ramach zrównoważonego rozwoju. Dalej argumentowali, że we wsi K. fermy położone są w znacznym oddaleniu od innych zabudowań i właśnie w takich lokalizacjach powinny się rozwijać przedsięwzięcia wpływające znacząco, czy też potencjalnie znacząco na środowisko. W ich ocenie koncentrowanie działalności na wskazanym przez Gminę obszarze Up będzie niezgodne z zasadami ochrony środowiska, gdyż będzie prowadziło do koncentracji działalności uciążliwej dla środowiska, a takie rozwiązanie jest groźne, gdyż wspomniany przez organ problem zapachu będzie przecież potęgowany na tym obszarze; takie rozwiązanie uniemożliwi wręcz korzystanie z zabudowy siedliskowej, którą organ chce chronić poprzez ustanawianie zakazów.
Skarżący podtrzymali stanowisko, że uchwała w sposób nieuprawniony ingeruje w prawo własności, ograniczając je w ten sposób, że rozwój działalności hodowlanej będzie mógł mieć miejsce jedynie na terenach Up, a organ nie dokonał wnikliwej oceny terenów we wsi K. pod kątem lokalizacji ferm, obiektów sąsiednich, odległości od siedlisk. Stwierdzili, że można odnieść wrażenie, iż "dokonano jedynie ekstrapolacji argumentacji z próby konfliktogennej lokalizacji farmy na terenie zawartej zabudowy wiejskiej, która to sytuacji w żadnej mierze nie występuje w K". Poza tym ponownie przedstawili argumentację dotyczącą naruszenia zasady wolności gospodarczej, odwołując się do stanowiska orzecznictwa i przepisów art. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stwierdzając, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej.
Ponadto argumentowali, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (rolniczej) ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Podnieśli, że "samo powoływanie się prze Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji ustanowienia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym". Stwierdzili, że wprowadzenie takiego zakazu musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych, np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Dodali, że należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestora. Wskazali też na to, że Prawo ochrony środowiska (art. 76 i art. 144) przewiduje instrumenty mające zapobiegać naruszeniu standardów jakości środowiska przy eksploatacji instalacji (tu: chlewni). Końcowo podnieśli, że ich żądania zostały zgłoszone w celu "uniknięcia katastrofy społecznej, która Rada Gminy zgotowała swoim mieszkańcom pod pretekstem ochrony zabudowy siedliskowej".
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2021 r. strona skarżona wyraziła końcowe stanowisko w sprawie, podtrzymując dotychczasową argumentację i stwierdzając, że na terenach, na których skarżący prowadzą inwestycje, nastąpiła właśnie koncentracja działalności uciążliwej dla środowiska, bez oceny skumulowanego oddziaływania inwestycji, gdyż każda inwestycja była o wielkości poniżej 210 DJP. W ocenie organu, z punktu widzenia planowania przestrzennego inwestycje te powinny być realizowane na terenie o przeznaczeniu Up, a nie na terenie o przeznaczeniu Rm, gdzie zabudowa ma mieć charakter ekstensywny. Zdaniem organu, koncentracja uciążliwej działalności w ramach konkretnego przeznaczenia terenu w planie miejscowym pozwala na ochronę terenów, które takiej ochrony wymagają, a w momencie, gdy "zabudowa hodowli wielkotowarowej powstała na terenach, na których takiej zabudowy nie planowano, następuje zablokowanie możliwości realizacji zabudowy o charakterze, który faktycznie był planowany (zabudowa siedliskowa ekstensywna)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenie z dnia [...] grudnia 2021 r.). Przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z kolei brak podstaw do uwzględnienia skargi skutkuje w myśl art. 151 p.p.s.a. jej oddaleniem.
Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł.. Uchwała zmieniająca została zaskarżona w części, tj. co do całości § 1 ust. 1 pkt 3 ("w zakresie całości tego punktu"). Skarżący domagali się stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Uchwale tej w zaskarżonej części zarzucili niezgodność z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 22 i art. 64 Konstytucji.
Uchwała ta zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na datę podjęcia kwestionowanej uchwały (po [...] lipca 20217 r.) oraz brzmienie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w przedmiotowej sprawie nie było wymagane przed wniesieniem skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również jego naruszenie. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Podkreślić należy, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (patrz: wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02; OTK-A 2003/8/4). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W przypadku skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (tak NSA w wyroku z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 618/16, dostępnym jw.).
Przepis art. 91 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Natomiast zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Tylko wtedy zaktualizuje się obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego. Konieczne jest naruszenie interesu prawnego skarżącego, powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1698/20, dostępny jw.).
Ponadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, sąd administracyjny czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Co więcej, także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (zob. wyroki NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08, 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07 i 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14 – dostępne jw.). Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.
Plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w § 5 brzmiał następująco: "1. Na całym obszarze objętym planem ustala się zakaz lokalizowania inwestycji mogących znacząco pogorszyć stan środowiska, a w szczególności zdrowia ludzi."; "2. Inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska mogą być realizowane na obszarach, zgodnie z przeznaczeniem terenu, wynikającym z niniejszej uchwały, z zachowaniem przepisów szczególnych oraz zasady nieuciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej bez względu na obowiązujące graniczne normy oddziaływania czynników uciążliwych, w szczególności – hałasu"; "3. Za uciążliwe dla środowiska uznaje się stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otoczenia, a zwłaszcza hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i zanieczyszczenie odpadami".
W § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] zmieniono brzmienie § 5 ust. 1 planu miejscowego (uchwały nr [...]) w ten sposób, że "na całym obszarze objętym planem ustala się: 1) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych symbolem Up; 3) zakaz lokalizacji zakładów o dużym lub zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej". Zarazem w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały zmieniającej został uchylony ust. 2 § 5 uchwały nr [...]
Zakwestionowana uchwała zmieniająca posługuje się pojęciami aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska. Trzeba zatem podkreślić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza chów lub hodowlę zwierząt innych niż wymienione w lit. a [ten dotyczy norek w liczbie nie mniejszej niż 105 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP)], w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP; przy czym przepis ten wskazuje, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę zwierząt; współczynniki uznaje za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103 [które dotyczą norek]: a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 210 m od terenów lub gruntów szczegółowo określonych w tym przepisie; b) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP - na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Konsekwentnie zatem odczytanie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 planu miejscowego w zmienionym brzmieniu prowadzi do wniosku, że na całym terenie objętym planem obwiązuje generalny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego.
Jednocześnie na terenach oznaczonych symbolem Up (na terenach usługowo-produkcyjnych) dopuszczona została możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tylko na tych ostatnich terenach możliwe jest zatem podjęcie przedsięwzięć dotyczących chowu i hodowli zwierząt o intensywności określonej w § 3 ust. 1 pkt 104 wyżej przywołanego rozporządzenia. Nie ma w ogóle możliwości zagospodarowania terenów na cele jeszcze bardziej intensywnej produkcji zwierzęcej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, z grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżący w pierwszej kolejności wywodzili swój interes prawny z umów najmu nieruchomości – działek nr [...] (J. K.) i 163 (G. K.) znajdujących się w obrębie K. w gminie Ł..
Działki te miały być wykorzystywane dla potrzeb hodowli trzody chlewnej (punkty [...] umów najmu z dnia [...] listopada 2020 r.). Umowy te (w punktach [...]) obejmują uprawnienie najemcy do wybudowania na własny koszt budynków chlewni nie większych niż 2500 m.kw. powierzchni i obiektów pomocniczych i zawierają sformułowanie, że "upoważnienie to stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ([...]Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.)".
W tym zakresie należy podkreślić, że ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Podmiot będący najemcą lub dzierżawcą nieruchomości, jeżeli udostępniono je temu podmiotowi na określony cel, którego po uchwaleniu planu nie może realizować, może jedynie od właściciela tych nieruchomości domagać się umożliwienia mu realizowania zawartych z nimi umów (patrz np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 990/15 i powołane tam orzecznictwo – wyrok dostępny jw.).
W orzecznictwie przewidziano wprawdzie wyjątki w tym względzie, stwierdzając, że nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia prawa skarżącego, jednakże stanowisko to dotyczyło sytuacji, w których wywodził swój interes prawny z faktu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, której właścicielem była gmina (patrz: wyrok NSA 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10 i postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 2400/21 – dostępne jw.). Odstępstwa od powyższej zasady mogą zatem być rozważane wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, w których umowy zobowiązaniowe dotyczyłyby gruntów publicznych, w szczególności gruntów gminy, której organ stanowiący uchwalił plan miejscowy dla tego terenu. W niniejszej sprawie tak nie było.
Grunty, które zostały skarżącym wynajęte na potrzeby prowadzenia hodowli trzody chlewnej – w tym realizacji odpowiedniej infrastruktury z uwagi na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane) – nie stanowią własności gminy Ł., lecz osób fizycznych.
Nadto skarżący – wbrew sugestiom zawartym w skargach – nie dysponują jakimikolwiek skierowanymi do nich orzeczeniami administracyjnymi dotyczącymi realizacji inwestycji na przedmiotowych działkach, w tym w szczególności ostatecznymi decyzjami środowiskowymi dotyczącymi planowanych zamierzeń inwestycyjnych, co dodatkowo wskazuje, że nie doszło w zakresie zmian planistycznych dotyczących tych dwóch działek do naruszenia interesu prawnego rozumianego jako uprawnienie, wynikające z przepisów prawa materialnego lub odpowiednich orzeczeń sądowych lub administracyjnych. Ewentualne dysponowanie przez skarżących ostatecznymi decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji określonej inwencji na wskazanych działkach, mogłoby bowiem uzasadniać potrzebę rozważania wpływu przyjęcia kwestionowanej uchwały niweczącej ich zamiary inwestycyjne, zgodne z decyzją stanowiącą wstępny etap procesu inwestycyjnego (budowlanego), na ich interes prawny i co za tym idzie dopuszczalności jej skutecznego zaskarżenia.
Zarazem Sąd nie znalazł podstaw do tego, by z tej przyczyny odrzucić obydwie wniesione skargi.
W tym względzie Sąd podziela pogląd, że regulacja z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi.
Takie podejście wynika z tego, że co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego" i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa własności przez władztwo planistyczne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 422/20, dostępny jw.).
Z powyższych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J. K., gdyż wywodził on swój interes prawny z faktu najmowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1,717 ha położoną w K. w gminie Ł.. Prowadzi on gospodarstwo rolne m.in. na terenie wsi K. z wykorzystaniem tych gruntów, ale nie wykazał, że jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) gruntów na terenie gminy Ł., objętych postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego (zmiany planu). Z tych samych przyczyn Sąd oddalił skargę w stosunku do G. K. w tym zakresie, w jakim swój interes prawny wywodził z faktu najmowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2,928 ha, położoną w K. w gminie Ł..
Niemniej jednak Sąd uznał po stronie G. K. legitymację skargową w zakresie, w jakim prowadzi gospodarstwo rolne m.in. na terenie [...] w gminie Ł. na gruntach, których jest właścicielem. W świetle treści § 5 aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rep. A nr [...] G. K. jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w K. w gminie Ł. – jednej stanowiącej działki nr [...] o łącznym obszarze 22,3300 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz drugiej stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 2,3827 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Poza tym, jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2001 r. Rep. A nr [...], jest właścicielem gospodarstwa rolnego obejmującego m.in. położone w W. w gminie Ł. działki nr [...] i 285 o łącznej powierzchni 8,51 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz działkę nr [...] o powierzchni 1,26 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...].
W toku postępowania Burmistrz Ł. w piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. przedstawił na żądanie Sądu wyrys z planu miejscowego (uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.), zmienionego zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., przedstawiając m.in. położenie i przeznaczenie działek [...] oraz działek nr [...], [...] (wcześniej [...]), [...] (wcześniej [...]). W tym też względzie Burmistrz wyjaśnił, że działki te w zakresie, w jakim mieszczą się w granicach planu), znajdują się odpowiednio: 1) działki nr [...] "w zasięgu terenu oznaczonego w ww. planie jako grunty rolne z zabudową (ozn. Rm)"; 2) działka nr [...] "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie w części jako grunty rolne z zabudową (ozn. Rm) oraz w części jako lasy"; 3) działki nr [...], [...] (wcześniej [...]), [...] (wcześniej [...]) "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie w części jako tereny usługowo-produkcyjne (ozn. Up), w części jako obszary wyłączone z zabudowy (ozn. N) oraz w części jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu)"; 4) działka nr [...] "w zasięgu terenu oznaczonego w ww. planie jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu)"; 5) działka nr [...] "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu) oraz w części jako tereny usługowo-produkcyjne (ozn. Up)".
W szczególności warto zwrócić uwagę na to, że część z tych gruntów położonych na terenie objętym planem ma przeznaczenie Rm - grunty rolne z zabudową, a inne objęte są częściowo przeznaczeniem pod tereny usługowo-produkcyjne (Up) – dotyczy działek nr [...], [...] i [...] powstałych z wcześniejszej działki nr [...].
Skoro m.in. w stosunku do powyższych terenów nastąpiło co do zasady wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, a możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko została ograniczona jedynie na terenów oznaczonych symbolem Up (tereny usługowo-produkcyjne), to interes prawny skarżącego G. K., wywodzony z prawa własności nieruchomości objętych przedmiotowym zakazem i ograniczeniem został naruszony.
Zmiana planu ustanawia bowiem daleko bardziej idące ograniczenia w zagospodarowaniu gruntów, niż według stanu sprzed zmiany planu miejscowego. W konsekwencji większych ograniczeń doznaje również skarżący co do zakresu korzystania z nieruchomości w ramach jego działalności rolniczej obejmującej intensywną produkcję zwierzęcą (hodowlę trzody chlewnej). Prowadzenie takiej działalności na terenach objętych zmianą planu doznaje istotnych ograniczeń.
Przejście do kontroli zgodności z prawem takiego rozwiązania planistycznego pod kątem merytorycznym obejmuje tryb i zasady sporządzania planu miejscowego, poprzedzić należy omówieniem kwestii związanych z zagadnieniami procedury planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego, to wskazana w art. 17 u.p.z.p. (z uwzględnieniem art. 17a i art. 19) sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, podejmowana począwszy do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (tzw. uchwały intencyjnej, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12, dostępny jw.).
Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1405/16 i 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępne jw.).
W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził uchybień procedury planistycznej, stanowiących istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Procedura została zainicjowana uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł.. W dniu [...] grudnia 2019 r. miały miejsce niezbędne obwieszczenie zawierające informację o przystąpieniu do prac planistycznych i możliwości składania wniosków do planu. Po zgromadzeniu wniosków do planu (wykaz wniosków osób prywatnych i instytucji w aktach) i uwzględnianiu zgłoszonych uwag instytucji i częściowo również uwag osób prywatnych, przeprowadzono również procedurę uzgodnieniową w odniesieniu do projektu zmiany planu miejscowego, uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, ewentualnie brak zastrzeżeń do projektu planu (wykaz uzgodnień i opinii w aktach). Następnie, [...] grudnia 2020 r. projekt planu wyłożono do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i informacją o możliwości składania uwag (wyłożenie w okresie od dnia [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2021 r.); uwagi można było składać do dnia [...] stycznia 2021 r.; w dniu [...] stycznia 2021 r. przeprowadzono publiczną dyskusję na projektem. Zgromadzono w tym czasie uwagi do projektu planu (wykaz uwag w aktach). W ramach procedury planistycznej przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, sporządzając prognozę oddziaływania na środowisko (dokument z dnia [...] grudnia 2020 r., uzupełnioną 17 lutego i [...] marca 2021 r.) . Udział społeczeństwa został w tym postępowaniu zapewniony. Sporządzono informację o sposobie i zakresie wzięcia pod uwagę w planie miejscowym ustaleń zwartych w prognozie oddziaływania na środowisko. Wymogi z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz art. 42 i art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373) – dalej: u.u.i.ś. Udokumentowany w aktach postępowania planistycznego sposób dokonywania poszczególnych czynności, wymaganych przez art. 17 u.p.z.p. i przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) nie budził zastrzeżeń Sądu.
Ponadto należy zaznaczyć, że przedmiotem kwestionowanej uchwały było wprowadzenie określonych zmian – przede wszystkim zakazów i ograniczeń, bez zasadniczej zmiany przeznaczenia tych terenów i bez zmiany ich granic (linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu) – w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Pozostałe ustalenia planu miejscowego pozostały bez zmian (§ 1 ust. 2 uchwały zmieniającej). Poza tym w § 1 ust. 3 uchwały nr [...] stwierdzono, że załączniki graficzne do planu, o którym mowa w ust. 1, pozostają bez zmian i pozostają integralną częścią planu, przy czym oznaczono granice planów zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały zmieniającej. W § 2 uchwały z dnia [...] marca 2021 r. wskazano, że załącznikami do uchwały są: 1) rysunki planu z oznaczonymi zmianami zgodnie z zapisami § 1 ust. 1 pkt 1 niniejszej uchwały - załączniki nr [...] do 9; 2) rozstrzygnięcie Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - załącznik nr [...]; 3) rozstrzygnięcie Rady Miasta, dotyczące sposobu realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania - załącznik nr [...]; 4) dane przestrzenne dotyczące planu - załącznik nr [...].
Skład orzekający nie stwierdził również – w granicach wynikających z zakresu zaskarżenia przedmiotowej uchwały zmieniającej plan – naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.
Zasady sporządzania planu to wynikająca z art. 15, art. 16 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia), a także sama postać (przedmiot), w tym zakres i skala części graficznej – rysunku planu. Przepis art. 20 ust. 1 rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Władztwo planistyczne przejawia się w wyposażeniu organu stanowiącego gminy (rady gminy) w wyłączną kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Przepis art. 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Z kolei w ust. 2 przepis ten wskazuje, jakie zwłaszcza wartości i cele uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zaznaczyć też należy, że prawo własności jest wartością wskazaną w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., na który powołuje się skarżący, jednakże stanowi tylko jedno z wymagań, jakie powinien uwzględniać porządek planistyczny na danym terenie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Następuje to odpowiednio poprzez: ustalanie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania polityki przestrzennej gminy i wytycznych dla organów gminnych, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy na terenie gminy (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie w koncepcję władztwa planistycznego wpisuje się również ustawowe umocowanie rady gminy do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw, jak w szczególności prawa własności (i wynikającego z niego także prawa do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości). Może to jednak nastąpić pod warunkiem, że wprowadzane ograniczenia mają mieć miejsce na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Organy gminy są uprawnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, co wprost wynika z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z brzmieniem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740, z późn. zm.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Dlatego też każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).
Każda ingerencja w prawo własności powinna zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymaganiami interesu publicznego a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały zachowane wyważone proporcje między celem, jaki ma zostać osiągnięty wprowadzeniem określonych ustaleń w planie miejscowym, a dotkliwością przyjętych w nim rozwiązań, co można wyprowadzić z treści art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (por. np. wyroki NSA z 19 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1509/14 i 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1225/20, dostępne jw.). O ile rada gminy nie jest uprawniona do ograniczania swobody działalności gospodarczej, to wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie planu miejscowego planu określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje jednak wynikające z powołanych powyżej przepisów ustawowych uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne osoby (tzw. władztwo planistyczne). Skoro zatem ograniczenia wprowadzone postanowieniami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie planistycznej, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07 i 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 45/11, dostępne jw.). Odnieść to należy odpowiednio do działalności wytwórczej w rolnictwie – m.in. w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt.
Jak już wspomniano, każde istotne ograniczenie prawa własności powinno znajdować swoje uzasadnienie i odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem Sądu, wprowadzone rozwiązania planistyczne w zaskarżonej uchwale znajdują swoje obiektywne umocowanie ustawowe i są uzasadnione. Analiza całokształtu działań podjętych przez Radę Miasta w związku ze zmianą planu miejscowego w kontekście wprowadzenia określonego rodzaju ograniczeń na terenie objętym planem nie wskazywała na przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych. Poprzez wprowadzenie nowego brzmienia § 5 ust. 1 (i uchylenie ust. § 5) planu miejscowego przez § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały zmieniającej nie doszło do niezgodnego z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości ani do nieuprawnionego ograniczenia wolności działalności gospodarczej.
Wśród zasad sporządzania planu szczególnie istotne znacznie ma spełnienie wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, co wiąże się z koniecznością zachowania warunku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Według treści uchwały z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], została ona podjęta po stwierdzeniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. (akt odstępny w BIP Gminy Ł.: [...]) – dalej: studium. Powołany przepis, a także art. 15 ust. 1 u.p.z.p. określający zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo podnieść należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Trzeba zarazem, podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. (zob. np. wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1408/12, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie postanowienia zmienionego planu miejscowego nie są niezgodne z uwarunkowaniami i kierunkami zagospodarowania określonymi w studium, w szczególności dotyczącymi celów polityki przestrzennej gminy (kierunki – [...]) rolniczej przestrzeni produkcyjnej (uwarunkowania – II.3; kierunki – [...]) i terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania (uwarunkowania – [...]; kierunki – [...], [...], [...]) oraz kierunków i zasad ochrony środowiska (uwarunkowania – II.2; kierunki – [...]). Dla przykładu należy wskazać, że wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę zakwalifikowano w studium m.in. tereny oznaczone na rysunku studium symbolami: MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, M2 – tereny zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, w tym zagrodowej, U – tereny zabudowy usługowej, P2 – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty wysokich technologii, w tym tereny obsługi produkcji rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstw leśnych i rybackich (kierunki – [...] i [...]). Dla wskazanych w odpowiedzi na skargę terenów oznaczonych symbolem P2 i wyróżnionych (na rysunku studium) kolorem fioletowym, przewidziano przeznaczenie pod lokalizowanie intensywnej produkcji rolniczej. Ukierunkowanie przeznaczenia tych terenów obejmuje realizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków wysokich technologii oraz obiektów do obsługi produkcji rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstw leśnych i rybackich wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę; dopuszcza się wprowadzanie na te tereny produkcji związanej z przetwórstwem i produkcją rolną. W studium zaznaczono również, że w miejscowych planach zastosować rozwiązania minimalizujące uciążliwości związane z sąsiadującymi terenami przemysłowymi. Z kolei wśród terenów o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania (kierunki – [...] i [...]) wymieniano m.in. tereny RM (terenu użytkowane rolniczo, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) oraz R (tereny rolnicze). Warto zauważyć w tym miejscu, że w ramach charakterystyki stanu rolnictwa na terenie gminy wskazano w studium, że zapełniającym kierunkiem produkcji rolniczej na terenie gminy Ł. jest chów zwierząt, a intensywność produkcji zwierzęcej dla trzody chlewnej według spisu rolnego z 2010 r. została określona wskaźnikiem 375, co znacząco przewyższa wskaźnik dla województwa wielkopolskiego, który wyniósł 222,9 (uwarunkowania – II.3).
W ramach kierunków ochrony zasobów środowiska (III.3.1) wskazano w studium dyrektywę, że dla realizacji celów polityki przestrzennej gminy niezbędne jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju, które przejawiać się będzie w równoczesnym rozwoju gminy i ochronie oraz dbałości o walory środowiska przyrodniczego; istotne jest zatem przestrzeganie zasad ochrony środowiska, które należy uwzględnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do kwestii związanych m.in. z ochroną powietrza zaznaczono, że należy dążyć do utrzymania wysokiej jakości powietrza poprzez ograniczenie emisji zanieczyszczeń, jak i stwierdzono, że oddziaływanie na środowisko, związane z funkcją terenu, nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, określonych w przepisach odrębnych, poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.
Idąc dalej, Sąd zauważa, że prognoza oddziaływania ustaleń zmiany plany miejscowego na środowisko (dokument z [...] grudnia 2020 r., uzupełniony 17 lutego i [...] marca 2021 r.) uwzględniała postanowienia studium z [...] czerwca 2018 r.. Prognoza została sporządzona po uzgodnieniu przez Burmistrza Ł. zakresu i stopnia szczegółowości tego dokumentu (pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...]), stosownie do wymagań art. 53 w zw. z art. 57 i art. 58 u.u.i.ś. (k. 6). Ponadto zostały do niej wprowadzone odpowiednie uzupełnienia, stosownie do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] października 2020 r. znak [...]; w tym dotyczące minimalizacji wpływu lokalizacji chowu i hodowli zwierząt zakwalifikowanych do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach Up oraz określenia wpływu działalności rolniczej na poszczególne komponenty środowiska, jak i weryfikacji zapisów dotyczących możliwości lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko (k. 7). W Charakterystyce ustaleń projektu planu miejscowego (rozdział 3.) omówiono uwarunkowania wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczając wyłącznie na terenach do tego przewidzianych, czyli usługowo-produkcyjnych (tereny Up). W prognozie wskazano, że uprządkowanie zapisów planu miejscowego ma na celu jasne określenie ich funkcji, także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ograniczenie ich lokalizacji tylko do terenów oznaczonych symbolem Up. Zwrócono uwagę na "ryzyko konfliktów przestrzennych występujących pomiędzy koniecznością ochrony terenów cennych przyrodniczo, a istotnych z punktu widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy" (k. 36-37). Przeprowadzono analizę ustaleń projektu planu miejscowego w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania (możliwych funkcji terenu), w tym wyłączenia z zabudowy i zakazu lokalizacji określonych przedsięwzięć (k. 39). Przedstawiono prognozę odziaływania ustaleń planu na środowisko, w tym te zmiany, które mają na celu doprecyzowanie kwestii dotyczących przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ograniczenie ich lokalizacji tylko do terenów oznaczonych symbolem Up (rozdział 4, k. 41). Prognoza uwzględnia, że zmiana planu miejscowego nie przewiduje wyznaczenia nowych funkcji, a jedynie ich doprecyzowanie, w tym wprowadzenie zapisów dla funkcji już istniejących i realizowanych na podstawie obowiązującego planu (k. 44-47). W rozdziale 5. (k. 49) przedstawiona została ocena rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, podsumowanie i wnioski, korespondująca z wcześniej przedstawionymi w rozdziale 1. celami i zakresem zmian planu miejscowego (k. 6). Stwierdzono tam, że zmiana planu miejscowego m.in. dotyczy zapisów, która są niekatulane bądź forma ich zapisu niepotrzebnie znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne, wprowadzone zmiany mają umożliwić jednoznaczną identyfikację rodzaju zabudowy na poszczególnych terenach, zwłaszcza na terenach zabudowy siedliskowej; przyjęte w projekcie planu rozwiązania wynikają z obecnie obowiązujących rozwiązań ustawowych, stąd też w ramach opracowania zmiany nie planuje się korekt w zakresie przeznaczenia terenów. W podsumowaniu zauważono, że wszelkie zmiany zapisów planu w formie jego noweli wprowadzono w celu usprawnienia procesów inwestycyjnych; nie ma w tym wypadku konieczności opracowania całkowicie nowego planu dla gminy, a zapisy w sposób minimalny zmieniają treść oryginalnej uchwały; plan pozostaje zgodny ustaleniami studium i nie narusza jego ustaleń.
W ocenie Sądu zachodzi spójność pomiędzy postanowieniami obowiązującego studium gminnego, prognozą oddziaływania zmiany planu miejscowego na środowisko i samą treścią uchwały zmieniającej. Rada Miejska prawidłowo uchwaliła przedmiotową zmianę planu po stwierdzeniu jego zgodności z postanowieniami studium.
W następnej kolejności należy zauważyć, że według art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przez ład przestrzenny rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1). Przy przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, organ planistyczny zobowiązany jest do kierowania się nie tylko zasadą ładu przestrzennego, ale także do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju, o którym mowa w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p, organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska. Określenie w planie miejscowym m.in. zasad ochrony środowiska jest według art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. obowiązkiem organu opracowującego ten akt.
Zgodnie z definicją legalną zrównoważonego rozwoju, zawartą w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, z późn. zm.) – dalej p.o.ś. – rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Ponadto w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Również zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a wcześniej już przywołanego rozporządzenia wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. – w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepisy art. 72 ust. 1 p.o.ś. nakazuje zapewnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w tym między innymi poprzez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi (pkt 3), uwzględnienie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej (pkt 4) czy zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych (pkt 5).
Wśród innych wymagań określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., którymi powinien skierować się organ planistyczny, warto w niniejszej sprawie przywołać, poza już wcześniej wskazanym prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), potrzeby interesu publicznego (pkt 9), zapewnienie udziału społeczeństwa (pkt 11) i zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (pkt 12). Dlatego też, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Zakwestionowane w skargach postanowienia zmiany planu – dotyczące wszelkich terenów nim objętych i ogólnie wszelkich inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – będą ze swej istoty powodowały również ograniczenia wielkości ferm hodowlanych o charakterze przemysłowym. W ten sposób wprowadzają ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, obejmując również zakaz rozbudowy istniejących i lokalizacji nowych inwestycji, które stanowiłyby przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Trafnie organ zauważył, że działalność hodowlana nie jest tutaj dyskryminowana w stosunku do innych rodzajów działalności, skoro postanowienia uchwały ustalają jednakie ograniczenia, uwarunkowane przepisami z zakresu ochrony środowiska oraz intensywnością projektowanych inwestycji. Nawet jeżeli zmiana planu była motywowana potrzebą zahamowania uciążliwości, jakie generuje określona działalność (intensywna produkcja zwierzęca) dla lokalnej społeczności mieszkańców, to kwestionowane ustalenia planu miejscowego odnoszą się przecież do całego obszaru objętego planem. Przepis § 5 planu ma znacznie szersze oddziaływanie niż jedynie nieruchomości, na których może być podejmowana działalność rolnicza czy tym bardziej tylko jeden określony rodzaj przedsięwzięcia, jakim jest "wielkotowarowa hodowla zwierząt". Wykorzystanie terenu na przemysłowy chów i hodowlę (produkcję zwierzęcą), stanowiące przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, będzie dopuszczalne jedynie na terenach usługowo-produkcyjnych (Up), a nie na terenach o przeznaczeniu rolniczym (R i Rm). Ograniczenie takie jest dopuszczalne z uwagi na oddziaływanie tego rodzaju przedsięwzięć na środowisko i otoczenie. Oczywiste są również uciążliwości (głównie odorowe), jakie niewątpliwie powodują fermy trzody chlewnej o dużej skali, pogarszając jakość i warunki życia w miejscowości. Przy tym plan miejscowy nie wyłącza całkowicie tego rodzaju zagospodarowania terenu, a jedynie wyklucza przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś te, które należy zaliczyć do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dopuszcza na terenach Up. Innymi słowy, plan nie uniemożliwia prowadzenia działalności hodowlanej, a jedynie ogranicza jej wielkość ze względu na lokalizację i oddziaływanie. Wpisuje się to w przewidywany ekstensywny charakter zabudowy na terenach rolniczych oznaczonych symbolem Rm, co było intencją planu miejscowego. Intencja ta jest tym bardziej czytelna, że – jak zauważyła Rada – "hodowle wysokotowarowe już powstały w gminie, a w obrębie K. nastąpiła ich znaczna intensyfikacja".
Trzeba też zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, choć uwzględnia uwarunkowania zastanego stanu rzeczy, to ze swej istoty nie nakazuje zaprzestania korzystania z nieruchomości według dotychczasowego ich stanu zagospodarowania. Przepis art. 35 u.p.z.p. wprost stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zmiana planu nie powoduje, że działalność, która była prowadzona przed jego uchwaleniem, niezgodna z obecnymi jego zapisami musi być zakończona. Plan miejscowy odnosi się do zdarzeń przyszłych i tak też należy postrzegać i interpretować jego postanowienia. Zakazy i ograniczenia nie dotyczą zatem już wybudowanych ferm hodowlanych oraz prowadzonej obecnie działalności. Plan nie zakazuje prowadzenia działalności, która w chwili jego uchwalenia była już prowadzona. Jeszcze raz warto przypomnieć, że wprowadzone zakazy ogólne mogą dotyczyć m.in. rozbudowy istniejących i lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej o charakterze przemysłowym. To pozwoli osiągnąć jeden z celów zmiany planu i ograniczyć uciążliwości, jakie powodują takie fermy w gminie Ł., a także ograniczyć ryzyko konfliktów lokalnych. Zarazem zwiększy przewidywalności i stabilność lokalizacji nowego zagospodarowania i zabudowy na terenie gminy. W ten sposób według intencji organu planistycznego przyczyni się do poprawy możliwości inwestycyjnych w gminie. Zaskarżony plan w istocie zakazuje wyłącznie rozbudowy obecnie prowadzonych przedsięwzięć i lokalizacji nowych obiektów, które mogą (zawsze i potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko i lokalizacji nowych obiektów, przy czym nowe przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko mogą być lokalizowane, jednakże wyłącznie na terenach usługowo-przemysłowych (Up). Plan nie nakazuje natomiast zaniechania prowadzonej działalności ani nie wymaga aby tę działalność ograniczyć. Nie stanowi zatem niedopuszczalnego ograniczania wolności działalności gospodarczej.
Zdaniem Sądu organ stanowiący gminy jest uprawniony do wprowadzenia instrumentów ochrony dobra, jakim jest bezpieczne i niezagrożone środowisko zamieszkania czy też zapewnienie realizacji ekstensywnej funkcji rolniczej terenów i stabilności procesów inwestycyjnych. P. (masowy) chów i hodowla zwierząt stanowi istotny problem, generując konflikty lokalne na terenie gminy Ł.. Na kwestie te Rada Miejska zwróciła uwagę w odpowiedzi na skargę, wskazując również debatę, jak odbyła się [...] lutego 2019 r., a dotyczyła realizacji wielkotowarowych hodowli zwierząt w gminie. Konsekwencją m.in. tej debaty było podjęcie przez Radę Miasta uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w prawie oświadczenia Rady Miasta dotyczącego budów ferm tuczu przemysłowego zwierząt na terenie Gminy Ł.. Uchwała ta potwierdza wystąpienie konfliktów lokalnych, przejawiające się w protestach społecznych związanych z budową takich przedsięwzięć, co ma związek z uciążliwością odorowową, która budzi największy sprzeciw mieszkańców. Trzeba mieć na uwadze, że jak to zasygnalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 2018 r. sygn. akt II OSK [...] (dostępnym jw.) – odory emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie innych terenów (w szczególności mieszkaniowych) stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 p.o.ś. Wobec tego za zrozumiałe można uznać takie rozwiązania planistyczne, które z jednej strony uniemożliwią lokalizowanie takich przedsięwzięć (inwestycji o znaczniej skali, o charakterze przemysłowym), jeżeli z uwagi na swoją intensywność będą one kwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a z drugiej dopuszczą przedsięwzięcia o mniejszej skali (mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) na terenach o określonym przeznaczeniu (tu: na terenach usługowo-przemysłowych). W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu co do celowości wprowadzenia ograniczeń takiego zagospodarowania i zabudowy na terenie gminy.
Zmiany wprowadzone w § 5 uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. (patrz: § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.) nie zostały podjęte zostały z naruszeniem zasady proporcjonalności ani nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego. W szczególności warto zauważyć, że tereny objęte zmianą planu miejscowego nie utraciły na skutek uchwalenia zaskarżonego planu dotychczasowego przeznaczenia (w szczególności chodzi tu o tereny rolnicze i usługowo-produkcyjne), przewidziano jednak ograniczenia w zakresie zagospodarowania tych terenów. Sąd w tym względzie zgadza się ze stanowiskiem Rady, że rozdzielenie zabudowy produkcyjnej (w tym przemysłowej hodowli) od zabudowy mieszkaniowej czy zagrodowej uwzględnia wyważony interes społeczny, gdyż oznacza zachowanie pożądanej w planie miejscowym intensywności zabudowy, przewidywalność zagospodarowania terenu i przewidywalność skali lokalizowanych inwestycji. Poza tym – jak wyjaśnił organ – budynki produkcji hodowlanej powstały i powstają na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem Rm, które to tereny przewidziane były do lokalizacji zabudowy rolniczej w ramach siedlisk, a zabudowa miała mieć charakter ekstensywny. Zasadny jest wobec tego wniosek organu, że powstające inwestycje z zakresu wielkotowarowej hodowli zwierząt powodują, że nie można stwierdzić, by wpływ na tereny sąsiednie był znany i przewidziany. Przy tym, jak zauważył organ, na skutek wprowadzenia zmiany planu nie wzrośnie znacząco intensywność zabudowy na terenach rolniczych, a przeznaczenie terenu będzie przewidywalne w sposób bardziej przejrzysty dla właścicieli nieruchomości na terenach Rm, jak i dla terenów sąsiadujących; inwestycje o dużej skali będą zaś w sposób jednolity identyfikowalne w przestrzeni gminy.
W ocenie tutejszego Sądu, po stronie organu planistycznego nie doszło do naruszenia powyżej przywołanych przepisów, w szczególności zaś nie miało miejsca naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji. Wprowadzone modyfikacje planu miejscowego stanowiły przejaw konsekwentnej polityki przestrzennej gminy Ł., począwszy od uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przez uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie oświadczenia Rady Miasta dotyczącego budów ferm tuczu przemysłowego zwierząt na terenie Gminy Ł., po uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł.. Znalazły zaś swoje finalne ucieleśnienie w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł.. Wprowadzone ograniczenia w dotychczasowym sposobie zagospodarowania odpowiadają zasadzie proporcjonalności, która sprowadza się do wyważenia w trakcie sporządzania planu interesów podmiotów zewnętrznych, których plan dotyczy oraz interesów organu planistycznego. W ocenie Sądu, wprowadzone ograniczenia stanowią odpowiednie wyważenie pomiędzy interesem publicznym (interesem wspólnoty) a interesem prywatnym. Dla istnienia uzasadnianie wprowadzenia danych zakazów i ograniczeń nie było też konieczne kazuistyczne wykazanie, że każda konkretna działalność czy sposób korzystania z gruntu stanowi określone niebezpieczeństwo dla sąsiedztwa czy szerzej – dóbr chronionych prawnie, co wymagałoby wprowadzania danego rodzaju ograniczeń. Nie było to zadaniem organu planistycznego, który miał w tym względzie swobodę opartą na jego władztwie planistycznym. Swoboda ta była jednak powiązana z obowiązkiem zapewnienia, aby wprowadzone ograniczenia czy zakazy były uzasadnione potrzebami gminy oraz dały się pogodzić z interesem indywidualnym, czyli by zachowana została zasada proporcjonalności (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3818/19, dostępny jw.). Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały przez prawodawcę uznane za stanowiące niebezpieczeństwo na tyle istotne, że zostały określone ustawowo sytuacje, w których konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania takich inwestycji i określenie środowiskowych uwarunkowań ich realizacji.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełniało wymogi określone w art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w tym sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 (pkt 1) i zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1. Organ planistyczny był także konsekwentny przy rozpatrywaniu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag – w tym o uwagach dotyczących wprowadzenia dla terenów oznaczonych w projekcie planu symbolem Rm (grunty rolne) oraz Mu (tereny mieszkaniowo-usługowe) zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisk – organ przedstawił argumentację spójną z intencjami, jakie doprowadziły do zmiany studium gminnego, a następnie planu miejscowego.
Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części nie narusza przepisów wskazanych w skardze G. K. i pismach ją uzupełniających.
Rada Miasta nie wykroczyła bowiem poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Sam fakt potencjalnego naruszenia uprawnień właścicielskich, nie przesądza o nieważności podjętej uchwały w zaskarżonej części. Ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego, co w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie miało miejsce. Wobec ustalenia, że akt ten odpowiada prawu, Sąd nie znalazł przesłanek do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Co do żądania organu dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że w art. 199 p.p.s.a. ustanowiono ogólną zasadę, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi obowiązek zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego od organu. Natomiast zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem w niniejszym wyroku Sąd oddalił skargę, zaś wniosek o zasądzenie kosztów postępowania pochodzi od organu. Zatem nie mógł podlegać rozpatrzeniu i nie mógł stanowić przedmiotu dodatkowego rozstrzygnięcia w wyroku. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym co do zasady (wyjątek określony w art. 208 p.p.s.a.) w ogóle nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, bez względu na wynik sprawy.