II SA/Po 543/06

II SA/Po 543/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Elwira Brychcy /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi B. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...]maja 2006 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz 717 ze zm.) oraz § 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), i § 1, § 3 ust. 1 § 9 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) ustalił na rzecz L. T. warunki zabudowy działek nr [...] i [...] w miejscowości W. w gminie W. dla inwestycji obejmującej budowę obory, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę. W decyzji wskazano, że inwestor jest rolnikiem, którego wielkość gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W związku z tym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 o warunkach zabudowy nie stosuje się.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. S. i T. S. , właściciele sąsiedniej nieruchomości, którzy podnieśli, że planowana inwestycja wiąże się ze znaczną uciążliwością, organ nie odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 138 ust.1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w punkcie 4 decyzji organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska. Z przepisu art. 46 ust. 4 pkt 2 wynika, iż obowiązek uzyskania takiej decyzji wymagany jest przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dopiero uzyskanie takiej decyzji, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwoli na określenie, czy, i na ile inwestycja może znacząco wpłynąć na pogorszenie środowiska.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. S. i T. S. , którzy podnieśli, iż przedłożona przez inwestorów mapa zasadnicza nie jest aktualna, a planowana inwestycja - w przypadku jej realizacji - znajdowałaby się w zbyt bliskiej odległości od nieruchomości skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się właściwa mapa sytuacyjna i właścicielem jest inwestor, poza tym kwestia własności nieruchomości jest na etapie ustalania warunków zabudowy kwestią drugorzędną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna jednak z innych przyczyn aniżeli wywodzili skarżący.
Do badania legalności całego postępowania administracyjnego z przekroczeniem zarzutów i wniosków skargi Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w wypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), bowiem decyzja nie zawiera wystarczających ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania i w istocie uchyla się spod kontroli sądowej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia występujących w przepisie warunków - w tym - do określonego w pkt 1 ust. 1, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z kolei zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W niniejszej sprawie - organy administracji - w ogóle nie wskazały, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie, ani nie określiły, jaka jest powierzchnia gospodarstwa inwestora. Zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W niniejszej sprawie kwestia braku wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została jednoznacznie wyjaśniona. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż organ winien wyraźnie wskazać, jakie nieruchomości wchodzą w skład gospodarstwa, które bierze pod uwagę. Na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. L. T. oświadczył, iż jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 18 ha, a 10 ha dzierżawi. Umowa dzierżawy ma charakter obligacyjny (art. 693 i nast. k.c), natomiast art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mówi wyraźnie o "gospodarstwie rolnym związanym z zabudową". Nie ulega zatem kwestii, iż istnienie umowy dzierżawy (która przecież może być zawarta na czas bardzo krótki) nie może wpływać na ustalenie powierzchni gospodarstwa, która winna być brana pod uwagę przy stosowaniu cytowanego przepisu. Organy administracji w ogóle się do tej kwestii nie odniosły.
Zauważyć też trzeba, iż w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W przypadku ustalenia, iż powierzchnia gospodarstwa inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, znajdzie ono zastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim nie narusza postanowień art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust.1 u.p.z.p. W myśl postanowień tego rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust., 1 - 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). W niniejszej sprawie na mapie, która stanowi załącznik do decyzji w ogóle nie określono obszaru analizowanego. Z kolei na mapie stanowiącej załącznik do analizy, wskazano co prawda obszar analizowany, jednak - wbrew brzmieniu § 9 ust. 3 Rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym mapa winna być sporządzona w skali 1:500 lub 1:1000, mapę sporządzono w skali 1:5000.
Po wtóre zauważyć trzeba, iż w aktach nie znajduje się część graficzna wniosku o ustalenie warunków, mimo, iż do złożenia takiej części obliguje właśnie wspomniany art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.
W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie wymienione wyżej uchybienia doprowadziły do sytuacji, w której organy administracji dowolnie ustaliły istnienie negatywnej przesłanki z art. 61 § 1 ust. 4 u.p.z.p. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów z których wynikałaby jednoznacznie wielkość gospodarstwa rolnego inwestora, czy średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. Organy nie uzasadniły wyczerpująco swego stanowiska zajętego w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNP z 1995 r. Nr 7 poz. 83, akceptowany przez A. Wróbla w: "K.p.a. - orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 418 t. 4). Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, iż mapa zasadnicza jest nieaktualna, należało uznać, iż - w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej - jest on niezasadny. Skarżący nie wskazali, jakie obiekty nie znajdują się na mapie. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jeżeli skarżący kwestionują takie dokumenty winni udowodnić ich niezgodność z prawdą. Kwestia tego, kto jest właścicielem nieruchomości nie ma znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego fakt, iż do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dołączono mapę, na której jako właścicieli wskazano B. i S. T. , nie ma znaczenia, tym bardziej, iż jak wskazano na mapie informacja ta dotyczy stanu prawnego działki nr [...].. Nadto zauważyć trzeba, iż z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, iż właścicielem działek nr [...] i [...] jest L. T. , co jest zgodne z informacją umieszczoną na mapie z dnia [...] czerwca 2006 r. która znajduje się na karcie 44 akt sądowych.
W końcu - odnosząc się do podniesionych w odwołaniu wątpliwości co do tego, iż organ nie odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z
2001 r., nr 62, poz. 627) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne
jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd
wskazanie takiego wymogu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i
zagospodarowania terenu uznać należy za wystarczające. Szczegółowe odniesienie
się do kwestii, które winny być objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach
byłoby niedopuszczalne.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.
1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) zaskarżoną decyzję należało uchylić.
Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję organu pierwszej instancji (punkt I wyroku).
W dalszym toku postępowania organy winny mieć na uwadze powyższe rozważania, a w szczególności kategorycznie ustalić średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie oraz wielkość gospodarstwa inwestora.
O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
O wstrzymanie wykonania zaskarżonej (punkt III wyroku) decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
/-/ Elwira Brychcy /-/Aleksandra Łaskarzewska /-/Edyta Podrazik